STS, 18 de Abril de 2016

La sentencia recurrida contiene parte dispositiva del siguiente tenor:

FALLAMOS.-

DESESTIMAMOS el recurso interpuesto por la entidad mercantil STYB, S.A.U., representada por la Procuradora Doña María Rodríguez Puyol contra las resoluciones ya referenciadas en el encabezamiento de esta sentencia por considerarlas ajustadas a derecho. Con imposición de las costas causadas a la parte actora

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El representante legal de la entidad mercantil STYB SA, contra la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 22 de enero de 2014 (rec. 812/2012 ) por la que se desestimó el recurso interpuesto por la entidad hoy recurrente en casación contra la resolución de la Subsecretaria de Industria, Energía y Turismo de 5 de marzo de 2012 que desestimó el recurso de alzada interpuesto contra la resolución de la Dirección general de Política Energética y Minas de 20 de julio de 2011, que resolvió el procedimiento previsto en el art. 6.2 del RD 1003/2010 de 5 de agosto que declaró que la instalación fotovoltaica "Styb Cubierta Solar" no cumplía los requisitos para la aplicación del régimen económico primado.

El recurso se funda en los siguientes motivos de casación:

1. El primer motivo, planteado al amparo del art. 88.1.d) de la LJ , denuncia la falta de motivación de la resolución recurrida por no explicar de forma suficiente los argumentos por los que se deniega el régimen económico primado. Se invocan como preceptos infringidos los artículos 54.1 y 87.1 de la Ley 30/1992 , art. 24 de la Constitución , art. 3.1 del Real Decreto 1003/2010 de 5 de agosto y los artículos 7 a 23 del Real Decreto 661/2007 . Y ello por entender que la Administración no explicó los argumentos por los que se denegó el régimen económico primado y por lo que no consideró adecuado el certificado final de obra presentado y la documentación adicional presentada por la empresa. La Administración, basándose en su mera declaración de no considerar adecuado el certificado final de obra de la instalación, considera que ésta no cumplía con los requisitos del régimen económico primado del Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo por no resultar acredita que dispusiera de los equipos necesarios para la producción de energía eléctrica con fecha anterior al 30 de septiembre.

   El recurrente afirma haber aportado en vía administrativa documentación acreditativa de la terminación de las instalaciones y puesta en funcionamiento antes de la fecha prevista por lo que entiende que la resolución administrativa no ha resuelto adecuadamente las razones por las que rechaza la documentación presentada generando indefensión.

2. El segundo motivo, planteado al amparo del artículo 88.1.d) de la LJ , denuncia la vulneración del principio administrativo de los actos propios y de seguridad jurídica. La sentencia impugnada otorga validez a la resolución de la Dirección General de Política Energética y Minas de 20 de julio de 2011 que declara que la instalación fotovoltaica no cumple con los requisitos del régimen económico primado pese a que en fecha 10 de diciembre de 2009 la Comisión Nacional de la Energía, tras una previa inspección, concluyó que sí se habían cumplido con todos los requisitos establecidos en el Real Decreto 661/2007.

   La sentencia impugnada afirma que en aquella inspección no se puso de manifiesto que la instalación solar fotovoltaica tuviera correctamente instalados todos los equipos necesarios para la producción de energía eléctrica con anterioridad al 30 de septiembre de 2008, pese a que en dicho informe se afirma que se han presentado la documentación acreditativa de todos los requisitos previstos en el Real Decreto 661/2007 (norma vigente en aquel momento) y concluyó que la instalación se conectó a la red de la compañía distribuidora antes del 30 de septiembre de 2008, lo que necesariamente implica que dicha instalación se encontraba terminada antes, y contaba con el correspondiente certificado de acceso y conexión a la red de distribución de Iberdrola, de 14 de agosto de 2008. Sin embargo, la Comisión Nacional de la Energía modificó lo actuado, en un posterior informe, y remitió una nueva valoración de las instalaciones respecto de una situación fáctica que ya había informado, actuando contra sus propios actos.

3. El tercer motivo, planteado al amparo del art. 88.1.d) de la LJ , invoca la vulneración de los principios de confianza legítima y seguridad jurídica al resolver la Administración sobre requisitos que ya fueron revisados por la Administración autonómica, legalmente competente a tales efectos. Invoca la infracción de los artículos 9.3 y 103.1 de la Constitución , art. 132 del Real Decreto 1955/2000 de 1 de diciembre y los artículos 7 a 23 del Real Decreto 661/2007 .

   Vulneración que imputa a la sentencia en cuanto considera adecuada la valoración que realiza la Dirección General de Política Energética y Minas respecto a la falta de validez del certificado final de obra presentado, cuando la competencia para emitir dicho certificado y evaluarlo corresponde a la administración autonómica, lo que supone, a su juicio, una invasión competencial.

   Argumenta que la Consejería de Industria de la Comunidad Autónoma, administración competente a tales efectos, consideró suficiente la documentación presentada por la empresa para acreditar que la instalación constaba con todos los equipos necesarios para la generación de energía eléctrica con anterioridad al 30 de septiembre de 2008. Y si la documentación presentada, incluida la certificación final de obra, no se hubiese considerado valida no podría haberse obtenido el acta de puesta en servicio ni la inscripción en el Registro Autonómico sobre Régimen Especial de Productores de Energía (REPE), sin que la Comisión Nacional de la Energía pueda, por carecer de competencia para ello, valorar de forma diferente esa documentación expedida por los órganos competentes de la comunidad Autónoma.

   El hecho de que el certificado final de obras de la instalación, emitido el 20 de agosto de 2008, por el Ingeniero Industrial D. Ramón , lo califique de "parcial" se debe a que en ese fecha se encontraban pendientes de ejecutar una serie de medidas correctoras a instancia de la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Albacete para la obtención de la licencia de actividad correspondiente (cumplimiento de las Normas Subsidiarias, cumplimiento del Reglamento de Actividades Molestas, insalubres, Nocivas y Peligrosas y cumplimiento del documento básico de seguridad contra incendios y seguridad de utilización) pero ello no afectaba a la actividad principal objeto del proyecto, cual era la instalación solar fotovoltaica sobre cubierta, que en esa fecha se encontraba instalada y lista para la generación eléctrica. A su juicio, no deben confundirse las medidas necesarias desde un punto de vista urbanístico para el ejercicio de una actividad con las obras derivadas del sector eléctrico y su reglamentación. Si lo que se pretende revisar por la Dirección General de Política Energética y Minas con la solicitud del certificado final de obras es sí existían los componentes y equipos necesarios para la generación de energía eléctrica antes del 30 de septiembre de 2008, ello resultó probado con el referido certificado final de obras y el resto de la documentación adicional que acompañó.

   No es posible, a su juicio, después de casi tres años de que la instalación se encuentre en funcionamiento que todos los documentos suscritos por empresas instaladoras, distribuidoras, técnicos, todos ellos anteriores al 30 de septiembre de 2008, no son suficientes para probar la disposición y correcta instalación de los equipos necesarios, pues de haber conocido ese parecer si hubieran adoptado medidas adicionales, incluida el acta notarial presencial. Además uno de los documentos que acreditan la puesta en funcionamiento, mencionado en el art. 3.1. letra c) del Real Decreto 1003/2010, de 5 de agosto es la aportación del certificado final de obra firmado por el director de la misma, certificado que se aportó sin que pueda emitirse ahora un juicio de valor sobre el contenido de dicho documento, por corresponder la competencia sobre este extremo a la administración autonómica. A su juicio, la competencia revisora de la Administración estatal conferida por el Real Decreto 1003/2010, de 5 de agosto alcanza a verificar si existe o no el certificado final de obra, pero una vez comprobado que efectivamente existe, no puede enjuiciar la validez, su contenido o efectos del mismo, pues ello corresponde al ente autonómico.

   Aduce finalmente los trámites previstos en el art. 132 de la Decreto 1955/2000 para regular los procedimiento de autorización de instalaciones de energía eléctrica en el que se prevé que acabado el proyecto el promotor solicite el acta de puesta en servicio ante la Consejería de Industria, solicitud a la que debe acompañar del certificado final de obra suscrito por el facultativo y un certificado de instalación, y le corresponde a la Consejería de Industria comprobar la veracidad y realidad de la documentación presentada, previas las comprobaciones técnicas, antes de expedir el Acta de puesta en servicio. En este caso se presentó el certificado final de obra, el certificado de instalación eléctrica de baja tensión y se otorgó el 20 de agosto de 2008 el acta de puesta en servicio de la instalación. Es más existe un informe del gestor de la red de distribución (Iberdrola) de fecha 14 de agosto de 2008 prestando su conformidad con las instalaciones.

   Y termino suplicando a la Sala: «[...] previos los trámites legales, dicte sentencia casando y anulando la sentencia recurrida, y pronuncie otra más ajustada a Derecho en los términos que esta parte tiene interesados en su escrito de demanda, declarando la nulidad de la resolución administrativa así como los actos que la misma confirma, todo ello con expresa imposición de las costas causadas a la parte demandada».

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días, formalizara escrito de oposición, lo que realizó, oponiéndose al recurso de casación y suplicando a la Sala: <<[...] previa la tramitación legal correspondiente, resolverlo mediante sentencia que DESESTIME dicho recurso. Con costas>>.

Evacuado dicho trámite, se dieron por conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia el día 12 de abril de 2016, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Diego Cordoba Castroverde, Magistrado de la Sala.

El presente recurso de casación, interpuesto por el representante legal de la entidad mercantil STYB SA, se interpone contra la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 22 de enero de 2014 (rec. 812/2012 ), que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad hoy recurrente en casación contra la resolución de la Subsecretaria de Industria, Energía y Turismo de 5 de marzo de 2012 y contra la resolución de la Dirección General de Política Energética y Minas de 20 de julio de 2011, que, con motivo del procedimiento previsto en el art. 6.2 del RD 1003/2010 de 5 de agosto , declaró que la instalación fotovoltaica "Styb Cubierta Solar" no cumplía los requisitos para la aplicación del régimen económico primado.

Sobre la falta de motivación de la resolución administrativa.

El primer motivo de casación, planteado al amparo del art. 88.1.d) de la LJ , aduce la falta de motivación de la resolución administrativa dictada. El planteamiento de este motivo pone de manifiesto una defectuosa técnica casacional pues, conforme ha reiterado este Tribunal en numerosas resoluciones, el recurso de casación está dirigido a combatir la sentencia dictada en la instancia y que se recurre en casación y no el acto administrativo inicial. Baste citar en tal sentido lo afirmado en la STS, Sala Tercera, Sección Sexta, de 26 de junio de 2012 (rec. 3244 / 2009) «[...] la crítica se dirige contra la legalidad de la actividad administrativa más que contra la sentencia recurrida, técnica procesal que resulta ajena al objeto y finalidad del recurso de casación, en el cual la crítica debe dirigirse sobre la sentencia recurrida, denunciando las eventuales infracciones jurídicas en que pudiera haber incurrido dicha sentencia, y no contra el acto impugnado, pues no es factible depurar a través del recurso de casación las irregularidades originadas en vía administrativa, pues, como extraordinario que es, las facultades del Tribunal llamado a conocer del mismo están limitadas, no correspondiéndole un conocimiento plenario del objeto del proceso, sino tan sólo el enjuiciamiento de la sentencia de instancia y no la resolución administrativa impugnada (por todas, sentencias de 4 de marzo de 1996 , 17 de julio de 2000 , 13 de mayo de 2004 y 2 de diciembre de 2009 )».

Tampoco es posible reiterar en casación los argumentos esgrimidos en la instancia para impugnar el acto administrativo prescindiendo de la respuesta proporcionada por la sentencia que se recurre en casación. Así, frente a la invocada falta de motivación de la resolución administrativa,en relación con las razones que le llevaron a considerar que la instalación no cumplía con los requisitos exigidos para la aplicación del régimen económico primado regulado en el Real Decreto 661/2007, y más concretamente sobre las razones que llevaron a la Administración estatal a considerar inadecuado el certificado final de obra presentado y la documentación adicional presentada por la empresa, debe destacarse que el recurrente adujo esta misma alegación en idénticos términos en la instancia y la sentencia dedica su fundamento jurídico cuarto a desestimar esta alegación, llegando a la conclusión de la decisión administrativa estaba motivada.

El recurso de casación se limita a reproducir su alegación de falta de motivación referida a la resolución administrativa, prescindiendo de las razones por las que el juzgador de instancia rechazó esta alegación, lo cual supone una defectuosa técnica casacional, pero es que además, a la vista de lo razonado en la resolución administrativa y los argumentos de la sentencia de instancia no puede sostenerse que la decisión administrativa carezca de la necesaria motivación respecto de este extremo, cuestión distinta es su discrepancia con las razones y argumentos proporcionados por la Administración para alcanzar su conclusión, pues ello no integra un problema de falta de motivación sino de discrepancia con la solución final alcanzada.

Se desestima este motivo.

Sobre la imposibilidad de actuar en contra de sus propios actos.

El segundo motivo, denuncia la vulneración del principio de vinculación a los actos propios y del principio de seguridad jurídica.

La resolución administrativa declaró que la instalación fotovoltaica "Styb Cubierta Solar" no cumplía los requisitos para la aplicación del régimen económico primado por entender que pese a haber obtenido un Acta de puesta en servicio y de estar inscrita en el Registro administrativo de instalaciones de producción de energía eléctrica en régimen especial, no constaba que dispusiera y tuviera correctamente instalados los equipos necesarios para la producción de energía eléctrica con anterioridad al 30 de septiembre de 2008.

La parte recurrente destaca en este motivo la contradicción entre el informe de la Comisión Nacional de la Energía de 10 de diciembre de 2009 que concluyó que sí se habían cumplido con todos los requisitos establecidos en el Real Decreto 661/2007 y el posteriormente emitido por ese mimo organismo el 14 de abril de 2011. A su juicio, en el primero de estos informes ya se puso de manifiesto que la instalación solar fotovoltaica tenía correctamente instalados todos los equipos necesarios para la producción de energía eléctrica con anterioridad al 30 de septiembre de 2008, pues en dicho informe se afirma que se han presentado la documentación acreditativa de todos los requisitos previstos en el Real Decreto 661/2007 (norma vigente en aquel momento) entre los que se encontraba haber terminado correctamente las instalaciones, y concluyó que la instalación se conectó a la red de la compañía distribuidora antes del 30 de septiembre de 2008, lo que necesariamente implica que dicha instalación se encontraba terminada antes, y contaba con el correspondiente certificado de acceso y conexión a la red de distribución de Iberdrola, de 14 de agosto de 2008. Sin embargo, la Comisión Nacional de la Energía modificó lo actuado, en un posterior informe, y remitió una nueva valoración de las instalaciones respecto de una situación fáctica que ya había informado, actuando contra sus propios actos.

Lo cierto es que el informe emitido por la Comisión Nacional de la Energía, tras una visita de inspección girada a las instalaciones de dicha empresa el 10 de diciembre de 2009, afirmaba que la empresa había presentado toda documentación acreditativa de todos los requisitos previstos en el Real Decreto 661/2007, que la instalación «en el momento de la visita de inspección cumple con los requisitos técnicos para su actividad y coincide con la descripción de la misma tanto en el Acta de puesta en servicio como en la inscripción definitiva». Y finalmente respecto a la fecha de conexión se afirma que «según la información facilitada por esta compañía distribuidora se conectó a su red el 30 de septiembre de 2008. Según representante de la instalación, la conexión, se produjo en esa fecha» y respecto al vertido de energía se añade que «se comprueba que la fecha de inicio de vertido ha sido posterior al 30 de septiembre».

Posteriormente, la Comisión Nacional de la Energía requirió a dicha empresa para que presentase la documentación necesaria para acreditar el cumplimiento de lo previsto en el art. 3.1 del Real Decreto 1003/2010, de 5 de agosto . Y en su informe de 22 de febrero de 2011, a la vista de la documentación presentada, afirmó respecto de las facturas y albaranes de compra que no estaban emitidos a nombre de la empresa instaladora por lo que no era posible asegurar que los paneles e inversores reflejados pertenezcan a la instalación y respecto al certificado final de obra firmado por el director de la obra se consideró que era un certificado de obra "parcial", concretamente de la parte de corriente alterna que comprende desde el inversor hasta el módulo de medida. Por ello se concluía en este segundo informe que "a la vista de lo expuesto y de las comprobaciones efectuadas se considera que esta instalación no ha acreditado que la instalación de los equipos necesario para la producción de energía eléctrica a 30 de septiembre de 2008".

A la vista de lo afirmado en tales informes no se aprecia la contradicción pretendida que permita entender que la actuación vulneró los principios de seguridad jurídica o de prohibición de actuar contra sus propios actos, ni que el segundo informe incurriese en una revisión de hechos contradictoria con los ya constatados anteriormente y con las conclusiones obtenidas en el primer informe.

En el primero de estos informes no se afirmaba que se entendía acreditado o que se hubiese comprobado que la empresa tenía terminada correctamente las instalaciones y estuviese conectada a la red de la compañía distribuidora antes del 30 de septiembre de 2008. Se afirmaba que en el momento de la inspección (diciembre de 2009) cumplía con los requisitos técnicos para su actividad, y que estos coincidían con los descritos en el acta de puesta en servicio y la inscripción en el registro administrativo especial, lo cual no es lo mismo, pues la visita de inspección se produjo varios meses después de la fecha límite de puesta en funcionamiento que permitía acogerse al régimen primado. Por lo que respecta a la fecha de vertido de energía eléctrica a la red constataba que éste se había producido en una fecha posterior a la indicada.

Es por ello que lo afirmado en el posterior informe, entendiendo que de la documentación aportada no resultaba acreditado que dicha instalación tuviera los equipos necesarios para producción de energía eléctrica a 30 de septiembre de 2008, no se aprecia la contradicción pretendida, a los efectos que nos ocupa, que no son otros que la puesta en funcionamiento efectiva de dichas instalaciones antes de dicha fecha.

Se desestima este motivo.

Sobre la vulneración de los principios de confianza legítima y seguridad jurídica y la falta de competencia de la Administración estatal para revisar documentos emitidos por la Administración autonómica.

El tercer motivo de casación invoca la vulneración de los principios de confianza legítima y seguridad jurídica, por entender que la Administración del Estado, en concreto el Ministerio de Industria, Energía y Turismo, carecía de competencia para revisar la validez de requisitos y documentos que fueron emitidos por la Administración autonómica, al ser esta la administración legalmente competente a tales efectos. En concreto, rechaza que la Dirección General de Política Energética y Minas pudiera entrar a valorar la validez del certificado final de obra presentado, cuando la competencia para emitir dicho certificado y evaluarlo corresponde a la administración autonómica, lo que supone, a su juicio, una invasión competencial.

También argumenta que el art. 132 del Decreto 1955/2000 prevé que, acabado el proyecto, el promotor solicite el acta de puesta en servicio ante la Consejería de Industria, solicitud a la que debe acompañar del certificado final de obra suscrito por el facultativo y un certificado de instalación, y le corresponde a la Consejería de Industria comprobar la veracidad y realidad de la documentación presentada, previas las comprobaciones técnicas, antes de expedir el Acta de puesta en servicio. En este caso, se presentó el certificado final de obra, el certificado de instalación eléctrica de baja tensión y se otorgó el 20 de agosto de 2008 el acta de puesta en servicio de la instalación, por lo que el Ministerio de Industria no podía cuestionar tales documentos ni el acta de puesta en servicio. Es más, argumenta que existe un informe del gestor de la red de distribución (Iberdrola) de fecha 14 de agosto de 2008 prestando su conformidad con las instalaciones.

Lo cierto es que con independencia de las competencias autonómicas para las autorizaciones y puesta en funcionamiento de este tipo de instalaciones, corresponde al Estado la comprobación de que las instalaciones tenían los requisitos para la aplicación del régimen económico primado.

Tal como expresa el preámbulo del Real Decreto 1003/2010 de 5 de agosto, por el que se regula la liquidación de la prima equivalente a las instalaciones de producción de energía eléctrica de tecnología fotovoltaica en régimen especial, dicha norma se dicta para salvaguardar el sentido y finalidad de las "ayudas" que contiene la regulación del régimen especial aplicable a determinadas instalaciones de generación de energía eléctrica. A la vista de que ciertas instalaciones fotovoltaicas podrían estar cobrando de modo indebido los «fondos [...] que se perciben del consumidor eléctrico por el consumo de electricidad y uso de infraestructuras», el Real Decreto trata de "mejorar el proceso de acreditación" de las instalaciones fotovoltaicas «[...] a la hora de ingresar en los distintos marcos retributivos que la legislación vigente dispone».

La norma impugnada, pues, intenta garantizar un "nivel mínimo de control" de modo que las instalaciones que no dispusieron de los elementos imprescindibles (los paneles solares, entre otros) para producir la energía comprometida no puedan disfrutar del especial régimen de primas. Para cumplir este objetivo el Real Decreto incluye en sus artículos 3 a 6, ambos inclusive, una regulación que detalla cómo y ante quién se ha de acreditar que la instalación fotovoltaica cuenta con los equipos necesarios para la producción de energía eléctrica (artículo 3, qué instalaciones deberán someterse a esta acreditación (artículo 4) y cuáles son los efectos económicos, provisionales o definitivos, que derivan de la acreditación o de la falta de acreditación del cumplimiento, por parte de las instalaciones perceptoras de las primas, de las condiciones mínimas exigibles para generar energía eléctrica (artículos 5 y 6).

Tal y como ha señalado este Tribunal en STS Sala 3ª, sec. 3ª, de 8 de junio de 2011, (rec. 439/2010 ) «las competencias normativas del Estado pueden configurar, como así ha sido, una regulación única y uniforme para todo el territorio nacional, a la que esta Sala del Tribunal Supremo se ha venido refiriendo de modo reiterado en sentencias anteriores (últimamente en la de 5 de abril de 2011, recurso 181/2010 ). El Estado es competente en cuanto a la gestión económica (en concreto, la retribución) del sistema eléctrico, en coherencia con la concepción "unitaria" de dicho sistema que asumió en su momento la Ley del Sector Eléctrico 88. La constitucionalidad de este régimen económico único y uniforme ha sido refrendada, entre otras, por la reciente sentencia 18/2011, de 3 de marzo, del Tribunal Constitucional (véase a estos efectos su fundamento jurídico decimonoveno).

En la gestión del referido régimen económico las Comunidades Autónomas no asumen atribuciones ejecutivas, esto es, no intervienen en la gestión del mecanismo retributivo de liquidaciones por la venta de electricidad o, en general, en la aplicación de los incentivos económicos a la producción de energía eléctrica procedente de fuentes renovables.

Pues bien, a partir de estas premisas, el análisis del Real Decreto 1003/2010 permite concluir que se inserta en el bloque de competencias normativas (estatales) sobre el régimen económico y no en las relativas a las autorizaciones administrativas (autonómicas) exigibles para la construcción y explotación de las instalaciones de producción de energía eléctrica mediante tecnología solar fotovoltaica.

En efecto, el Real Decreto 1003/2010 regula determinadas cuestiones relativas a la liquidación de la prima a las instalaciones fotovoltaicas, esto es se constriñe a disciplinar la percepción de las retribuciones que corresponden a aquellas instalaciones (es decir, a sus titulares) en el seno del sistema económico unitario al que antes nos hemos referido. Se trata, en realidad, de un complemento ulterior, desde el punto de vista retributivo, a los Reales Decretos 661/2007, de 25 de mayo, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica en régimen especial, y 578/2008, de 26 de septiembre, de retribución de la actividad para instalaciones posteriores a la fecha límite de mantenimiento de la retribución del Real Decreto 661/2007. Lo que se pretende con el Real Decreto 1003/2010 es precisamente garantizar la debida aplicación de las condiciones exigibles para el cobro de las retribuciones acogidas a las normas precedentes.

Como acertadamente subrayara el Consejo de Estado en su dictamen preceptivo sobre el proyecto de Real Decreto 1003/2010, éste en realidad ni cambia el régimen del derecho a las primas ni otorga a la Administración atribuciones que no tuviera, explícita o implícitamente, antes de su aprobación. La premisa de que una determinada instalación debe ajustarse en todo momento, el inicial y los subsiguientes, a los requisitos necesarios para tener derecho a la prima -premisa difícilmente discutible por nadie- va seguida de la conclusión de que la misma Administración que gestiona el régimen retributivo (las primas) ha de contar con los medios y el procedimiento adecuados para comprobar la subsistencia de las condiciones determinantes de su cobro.

Entre los "sistemas de apoyo" (por emplear la terminología de la Directiva 2009/28 / CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables y por la que se modifican y se derogan las Directivas 2001/77 / CE y 2003/30 /CE) aplicables para promover el uso de la energía eléctrica generada a partir de aquellas fuentes renovables el Legislador español optó, entre otros, por mecanismos retributivos basados en los precios, mediante tarifas reguladas y primas. Aun cuando en sentido estricto no se trata de subvenciones con cargo a fondos propiamente estatales sino de transferencias de recursos desde los consumidores a los productores de electricidad, con la intermediación normativa y ejecutiva del Estado, es claro que la percepción de las primas tienen un componente "público" innegable que legitima la intervención del propio Estado tanto en su regulación como en su gestión. Por lo demás, es el Estado quien avala, con cargo a sus fondos, la seguridad última del cobro del déficit que se pueda generar -de hecho, que se ha generado- como consecuencia, entre otros factores, de la suma agregada de las primas y su consiguiente reflejo en las tarifas eléctricas.

Es comprensible, pues, y ajustado a Derecho, que el mismo Estado que promueve, por medio de primas, la producción de energía eléctrica procedente de fuentes renovables (en lo que ahora nos importa, la solar con tecnología fotovoltaica) discipline esta actividad de fomento del régimen especial haciendo respetar las condiciones a las que se sujeta la percepción de la prima. Las funciones de inspección que ostenta la Comisión Nacional de Energía (función octava de las que le atribuye la reforma de la Ley 34/1998 introducida por la Ley 55/1999 975) y que el Real Decreto 1003/2010 corrobora, dichas funciones, decimos, recaen precisamente sobre las condiciones económicas de los sujetos en cuanto puedan afectar a la aplicación de las tarifas, precios y criterios de remuneración de las actividades energéticas. En nuestra reciente sentencia de 1 de marzo de 2011 (recurso 108/2009 ) nos hemos pronunciado a este respecto en relación con la parte de la Orden ITC/1857/2008, de 26 de junio, relativa a las instalaciones fotovoltaicas, que remite a su inspección.

Las Comunidades Autónomas, ya lo hemos afirmado, no ostentan competencias en orden al régimen económico, esto es, al reconocimiento del derecho a la retribución en que consisten estas primas, ni a su gestión y liquidación. Sus atribuciones se limitan a las meras autorizaciones de funcionamiento de determinadas instalaciones de generación fotovoltaicas, lo que no prejuzga en un sentido o en otro cuál sea el régimen retributivo, más o menos favorable, al que se puedan acoger. No es coherente reivindicar la competencia de las Comunidades Autónomas -ajenas, insistimos, al régimen retributivo unitario- cuando de lo que ahora se trata es, únicamente, de verificar las condiciones exigibles para la retribución y no para la autorización.

De hecho, el sistema de verificación implantado por el Real Decreto 1003/2010 no desencadena, en el peor de los casos para los afectados, la anulación de la autorización administrativa -competencia de las Comunidades Autónomas- de las instalaciones objeto de inspección, que pueden seguir funcionando en el mercado eléctrico de producción (artículo 5 in fine)».

En definitiva, cuando el Estado ejerce las competencias de verificación que le atribuye el Real Decreto 1003/2010 no invade las competencias de las Comunidades Autónomas y se limita a ejercer las que le corresponden para comprobar que se cumplen los requisitos necesarios para percibir la liquidación de las primas correspondientes a las instalaciones de producción de energía eléctrica de tecnología fotovoltaica en régimen especial.

Ello no implica valorar las autorizaciones y actas dictadas por las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus competencias. Como ya tuvimos ocasión de señalar en la STS de 8 de junio de 2011 «En cuanto a la hipotética revisión de actos autonómicos, expresamente afirma el preámbulo del Real Decreto 1003/2010 (anticipándose a críticas ulteriores como las que se vierten en la presente demanda) que con él no se pretende "privar de eficacia a las autorizaciones administrativas autonómicas ya que éstas continúan habilitando a su titular para poder producir y para cobrar el precio de mercado que por tal producción corresponda».

No hay, pues, revisión alguna de actos administrativos emanados de las Comunidades Autónomas, cuya eficacia -la meramente autorizatoria- subsiste en sus propios términos. Anteriormente hemos destacado cómo las instalaciones fotovoltaicas objeto del proceso de verificación, a efectos retributivos, pueden seguir, pese al resultado adverso de aquél, funcionando en el mercado eléctrico de producción, tal como prevé de modo expreso el artículo 5 in fine del Real Decreto 1003/2010 .

Si a consecuencia de las actuaciones inspectoras se pusieran de manifiesto datos que pudieran afectar a la validez misma de las autorizaciones autonómicas ya otorgadas es algo que las correspondientes Administraciones de las Comunidades Autónomas habrán de resolver conforme a sus normas propias, pero en esta cuestión no interfiere el Real Decreto 1003/2010 (aun cuando, lógicamente, aquéllas puedan extraer sus propias conclusiones de los hechos constados a raíz de la aplicación de éste).

2. Las alegaciones de la demanda relativas a la "revisión de oficio de la inscripción en el RAIPRE" reiteran en gran parte las observaciones formuladas sobre la propuesta inicial, esto es, las vertidas en la fase de elaboración del Real Decreto, sin advertir debidamente los cambios introducidos, bajo los auspicios del Consejo de Estado, en la redacción final. Del texto final ha desaparecido la cancelación de la inscripción en el Registro administrativo de instalaciones de producción de energía eléctrica en régimen especial (RAIPRE) como resultado del procedimiento y de la decisión que adoptare la Dirección General de Política Energética y Minas. La demandante no advierte en su justa medida esta modificación y sigue atribuyendo al texto final del Real Decreto 1003/2010 ciertas disposiciones normativas (se refiere, en concreto, al contenido del artículo 7.2 de la propuesta) que de él han sido eliminadas respecto del proyecto inicial.

Es cierto que la propuesta primitiva contemplaba el efecto de cancelar la inscripción de la instalación en aquel registro, pero el Consejo de Estado hizo ver -y su sugerencia fue aceptada- que lo precedente era, sin más, la declaración de que la instalación no cumplía las condiciones para el cobro de la prima, para lo cual "no es condición necesaria la cancelación de la inscripción en el Registro de Régimen Especial".

Y es que, en efecto, el hecho de que una determinada instalación fotovoltaica incumpla las condiciones exigibles para el cobro de la prima no implica, per se, que deje de ser instalación de régimen especial. Bajo esa condición puede seguir inscrita en los registros correspondientes y legítimamente operar en el mercado (como ya hemos advertido que reconoce el propio Real Decreto), claro es que sin los beneficios derivados de acogerse al régimen más favorable de primas.

No determina, pues, el Real Decreto 1003/2010 ni la privación de eficacia, revisión o revocación de las resoluciones autonómicas que procedieron a autorizar las instalaciones fotovoltaicas (y a la subsiguiente inscripción en sus registros) ni de los actos estatales de inscripción en el Registro administrativo de instalaciones de producción de energía eléctrica en régimen especial. Lo único que se verifica y sobre lo que se resuelve al aplicar el Real Decreto 1003/2010 es la liquidación económica que corresponde al marco retributivo primado del régimen especial, a cuyo efecto aquellas autorizaciones e inscripciones son requisitos necesarios pero no suficientes».

En definitiva, las comprobaciones que la Administración del Estado realiza al amparo del Real Decreto 1003/2010 «no afecta a la validez de las autorizaciones e inscripciones autonómicas de las instalaciones afectadas, sino que se limita a establecer un procedimiento de verificación del cumplimiento de requisitos a cargo de la Administración del Estado a los efectos de acreditar el derecho al régimen primado. No hay por ello cambio de regulación en el sentido que sostiene la actora ni quedan afectados, por tanto, los principios de confianza legítima y seguridad jurídica».

Y también hemos señalado que « Cuando el artículo 3 del Real Decreto exige la acreditación de que las instalaciones fotovoltaicas cuentan con los equipos necesarios para la producción de energía eléctrica no hace sino propiciar la verificación del cumplimiento de un presupuesto obvio y de sentido común: mal podrían beneficiarse de la prima correspondiente a la producción de electricidad aquellas instalaciones que simplemente no dispusieran de los equipos necesarios para ello. Sin paneles solares e inversores eléctricos (y, en su caso, los seguidores) no es factible la producción de energía eléctrica de procedencia fotovoltaica, por lo que no se entiende bien cómo podría censurarse una norma que exige la acreditación de la existencia de estos equipos en las instalaciones primadas.

A partir de esta elemental exigencia, el artículo 3 del Real Decreto 1003/2010 trata con la suficiente flexibilidad el proceso de verificación y acreditación. Los titulares de la instalación deben justificar documentalmente la existencia de los equipos (al menos, los paneles fotovoltaicos, los inversores eléctricos y, cuando la instalación disponga de ellos, los seguidores) ante la Comisión Nacional de Energía, que deberá apreciar la suficiencia de las pruebas aportadas.

Los documentos singulares que se contemplan en las sucesivas letras del apartado primero del artículo 3 son los habitualmente demostrativos de la inversión: cualquier titular diligente conservará -incluso a efectos tributarios- las facturas de compra y albaranes de entrega de los paneles y demás equipos fotovoltaicos, en su caso con el documento aduanero correspondiente, así como los certificados de su instalación a cargo del instalador y del director de la obra. Y ninguna dificultad existe para aportar asimismo la identificación catastral de la parcela donde se ubique la instalación. Se trata, además, de documentos referidos a hechos relativamente recientes (existencia de equipos en la instalación durante el año 2008) que no imponen, pues, una carga exorbitante o desproporcionada.

En todo caso, tratándose como se trata de una actividad de acreditación o demostración de datos, son aplicables las reglas generales sobre la prueba de los hechos -por los diversos medios admisibles en Derecho- y la decisión final sobre la suficiencia del conjunto de los documentos aportados, a los efectos de tener por verificados los correspondientes hechos, es susceptible de recurso jurisdiccional. Quiérese decir con ello que no hay por qué excluir la incidencia que en la justificación de los hechos pudieran tener factores extraordinarios, de fuerza mayor, que habrán de ser finalmente valorados conforme a las reglas de la lógica y de la sana crítica." ( Sentencia de 8 de junio de 2.011 -RCA 1/439/2010 -, fundamento de derecho quinto)».

Sentadas estas premisas ha de concluirse que el control ejercido por la Administración del Estado a los efectos de considerar comprendida a dicha instalación en el régimen primado, no excede de su competencia ni invade competencias autonómicas.

Por otra parte, la valoración de los documentos aportados, primero por la Administración y después por la sentencia de instancia, llegando a la conclusión de que no era posible extraer la conclusión de que dicha instalación estuviese en funcionamiento antes del 30 de septiembre de 2008, implica la valoración conjunta del material probatorio existente, función que incumbe al tribunal de instancia y que es ajena al recurso de casación.

La sentencia de instancia consideró que «Por lo que se refiere al Acta de puesta en servicio de 20 de agosto de 2008, expedida por la Consejería de Industria de Castilla La-Mancha, en el marco del procedimiento de autorización de instalaciones de energía eléctrica, hay que insistir en que el Real Decreto 1003/2010 lo que pretende es corregir una serie de anomalías detectadas en muchas instalaciones fotovoltaicas, en las que pese haber obtenido un acta de puesta en servicio, o estar inscritas en el Registro no tenían instalados, con anterioridad al 30 de septiembre de 2008, los equipos necesarios para la producción de energía eléctrica, lo cual era condición necesaria para la aplicación del régimen económico primado. Tal y como se señala en la Exposición de Motivos del Real Decreto 1003/2010, con ello no se pretende privar de eficacia a las autorizaciones administrativas autonómicas, ni mucho menos dar lugar a una invasión competencial, ya que estas continúan habilitando a su titular para poder producir energía y para cobrar el precio de mercado que por tal producción corresponda.

La instalación fotovoltaica aunque disponía de Acta de puesta en servicio de fecha 20 de agosto de 2008, la mima no es suficiente para acreditar la disposición y correcta instalación de los equipos en condiciones de verter energía a la red con anterioridad al 30 de septiembre de 2008. Tal acreditación tiene lugar en el marco del procedimiento previsto en el Real Decreto 1003/2010, en el que visto el informe de la CNE y analizada la documentación aportada por el recurrente, la DGPEM resolvió que la instalación no había acreditado suficientemente la instalación de los equipos necesarios para la producción de energía eléctrica con anterioridad a la fecha referida, determinando la exclusión del régimen económico primado, sin que quepa tachar de incongruente a la resolución recurrida, que por su conformidad a derecho procede mantener desestimando en consecuencia el recurso interpuesto».

El recurrente cuestiona dicha valoración considerando que si de la documentación presentada, incluida la certificación final de obra, no se hubiese considerado valida no podría haberse obtenido el acta de puesta en servicio ni la inscripción en el Registro Autonómico sobre Régimen Especial de Productores de Energía (REPE). Argumenta también que era válido el certificado final de la obra aportado, pues el hecho de que se afirmase en el que se trataba de un certificado final "parcial" se debe a que en ese fecha se encontraban pendientes de ejecutar una serie de medidas correctoras a instancia de la gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Albacete para la obtención de la licencia de actividad correspondiente (cumplimiento de las Normas Subsidiarias, cumplimiento del Reglamento de Actividades Molestas, insalubres, Nocivas y Peligrosas y cumplimiento del documento básico de seguridad contra incendios y seguridad de utilización) pero ello no afectaba a la actividad principal objeto del proyecto, cual era la instalación solar fotovoltaica sobre cubierta, que en esa fecha se encontraba instalada y lista para la generación eléctrica. Y que uno de los documentos que acreditan la puesta en funcionamiento, mencionado en el art. 3.1. letra c) del Real Decreto 1003/2010, de 5 de agosto es la aportación del certificado final de obra firmado por el director de la misma, certificado que se aportó sin que pueda emitirse ahora un juicio de valor sobre el contenido de dicho documento, por corresponder la competencia sobre este extremo a la administración autonómica. A su juicio, la competencia revisora de la Administración estatal conferida por el Real Decreto 1003/2010, de 5 de agosto alcanza a verificar si existe o no el certificado final de obra, pero una vez comprobado que efectivamente existe, no puede enjuiciar la validez, su contenido o efectos del mismo, pues ello corresponde al ente autonómico.

El recurrente, en definitiva, discrepa de la valoración realizada por el juez de instancia por entender que la documentación aportada era suficiente para acreditar la existencia de los equipos fotovoltaicos y la puesta en funcionamiento de su instalación antes del 30 de septiembre de 2008. Pero, según doctrina constante de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, expuesta en la sentencia de 11 de marzo de 2009 (RC 4186/2006 ), el control del Tribunal Supremo en casación, dada la naturaleza extraordinaria de este recurso, no permite en principio un nuevo análisis de la prueba practicada ni partir de hechos distintos de los que el tribunal de instancia haya considerado probados. Reiteradamente hemos sostenido que los recurrentes en casación no pueden aspirar a que sus meras discrepancias de hecho, basadas en una diferente valoración de la prueba examinada por el tribunal a quo, sean dirimidas por el Tribunal Supremo.

En este sentido, debe significarse que la pretensión de revisión de la convicción del juzgador no es atendible en el seno de un recurso extraordinario de casación, porque, según sostuvimos en las sentencias de esta Sala de 4 de octubre de 2001 (RC 295/1995 ) y de 3 de abril de 2002 (RC 2075/23002 ), la apreciación de la prueba queda al arbitrio y criterio de los tribunales de instancia con arreglo a las reglas de la sana crítica, y el posible error de los órganos de instancia en dicha apreciación no constituye motivo casacional, salvo que su valoración fuese manifiestamente ilógica, arbitraria o contraria a las normas del razonar humano.

Se desestima este motivo.

Costas.

Procede, por todo lo expuesto, la desestimación del recurso de casación con la preceptiva condena en costas a la parte que lo ha sostenido, conforme prescribe el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional . A tenor del apartado tercero de este artículo, la imposición de las costas podrá ser "a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima". La Sala considera procedente en este supuesto limitar hasta una cifra máxima de cuatro mil euros la cantidad que, por todos los conceptos, la condenada al pago de las costas ha de satisfacer a la parte recurrida, más el IVA que corresponda a la cantidad fijada.