STS, 29 de Marzo de 2016
| Ponente | LUIS MARIA DIEZ-PICAZO GIMENEZ |
| ECLI | ES:TS:2016:1342 |
| Número de Recurso | 2287/2014 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 29 de Marzo de 2016 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintinueve de Marzo de dos mil dieciséis.
La Sala Tercera, Sección Cuarta, del Tribunal Supremo, constituida por los señores al margen anotados, ha visto el presente recurso de casación con el número 2287/2014, interpuesto por la Generalitat Valenciana, representada por la procuradora D.ª Rosas Sorribes Calle y asistida por la abogada de la Generalitat D.ª Inés Sánchez Lázaro, contra la sentencia de fecha 23 de mayo de 2014 dictada en el recurso 338/2012 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana . Siendo parte recurrida el Sindicato de Trabajadores y Trabajadoras de la Enseñanza del P.V.-Intersindical Valenciana, representado por el procurador D. Cesáreo Hidalgo Senén y asistido por letrado.
La sentencia recurrida contiene parte dispositiva del siguiente tenor: «Fallamos.- Estimamos el recurso interpuesto por la Procuradora doña Isabel Molina Noguerón, en nombre y representación del Sindicato de Trabajadores y Trabajadoras de la Enseñanza P.V.-Intersindical Valenciana, contra la Resolución de la Consellería de Educación, Formación y Empleo de 29 de junio de 2012, por la que se modifica parcialmente la Resolución de 22 de febrero anterior, relativa a cambios en el catálogo de unidades, puestos de trabajo docente, denominación y otros aspectos de determinados centros públicos de Educación Infantil, Educación Primaria y Educación Especial (DOCV 4-julio-2012) y contra la Resolución de 13 de julio siguiente (DOCV 20 de julio), cuya nulidad declaramos con imposición de costas a la Administración demandada.».
Notificada la anterior sentencia, la representación procesal del Sindicato de Trabajadores y Trabajadoras de la Enseñanza P.V.-Intersindical Valenciana presentó escrito ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana preparando el recurso de casación contra la misma. Por diligencia de ordenación la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.
Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, la parte recurrente se personó ante esta Sala e interpuso el anunciado recurso de casación, al amparo del siguiente motivo:
Único motivo.- Infracción del artículo 88.1.d) de la LJCA [...].
A. La infracción de la jurisprudencia aplicable al caso. [...]
B. La infracción de las normas legales estatales. [...] En relación con esta infracción podemos alegar que la sentencia casada se equivoca al aplicar el artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común , y ello en relación con el artículo 21.3 y 63 de la misma ley
.
Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días, formalizara escrito de oposición, lo que realizó oponiéndose al recurso de casación y suplicando a la Sala «sentencia por la cual se desestime el recurso de casación interpuesto y se declare conforme a derecho la sentencia recurrida, con imposición de las costas a la recurrente».
Evacuado dicho trámite, se dieron por conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia el día 15 de marzo de 2016, en cuyo acto tuvo lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez, Presidente de la Sala
El presente recurso de casación es interpuesto por la Abogada de la Generalitat Valenciana contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso- Administrativo (Sección 2ª) del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 23 de mayo de 2014 .
El asunto tiene origen en la impugnación que el Sindicato de Trabajadores y Trabajadoras de la Enseñanza P.V.-Intersindical Valenciana formuló contra las resoluciones de la Consejería de Educación, Formación y Empleo de 29 de junio de 2012 -por la que se modificó parcialmente la resolución de 22 de febrero anterior, relativa a cambios en el catálogo de unidades, puestos de trabajo docente, denominación y otros aspectos de determinados centros públicos de Educación Infantil, Educación Primaria y Educación Especial- y de 13 de julio de 2012.
La demandante recordaba que, en la tramitación de las propuestas de modificación de las unidades y de los puestos de trabajo docente, debía oírse a los Consejos Escolares y a las Juntas de Personal Docente, de conformidad con lo dispuesto por las instrucciones conjuntas de la Dirección General de Ordenación y Centros Docentes y de la Dirección General de Personal de 9 de enero de 2009. Dado que en el presente caso, si bien se había dado audiencia a los Consejos Escolares, no se había hecho lo propio con las Juntas de Personal Docente, concluía la demandante que las resoluciones impugnadas estaban aquejadas de un vicio esencial de procedimiento.
La Administración, que explicaba la omisión del trámite de audiencia por premura de tiempo, basó su defensa en el art. 21 LRJAP : al estar el trámite de audiencia previsto en meras instrucciones administrativas, su incumplimiento no podría por sí solo ser determinante de la invalidez de los actos administrativos dictados.
La sentencia ahora recurrida no niega que las instrucciones conjuntas de 9 de enero de 2009 tuviesen el carácter de tales; pero, con cita de diversas sentencias de esta Sala -relativas a supuestos un tanto heterogéneos- sostiene que, dentro de las instrucciones administrativas, es necesario distinguir las instrucciones propiamente dichas, cuya característica es agotar su eficacia en el orden jerárquico de la estructura administrativa, de aquéllas otras que pueden afectar a terceros y así surtir efectos ad extra . Partiendo de esta premisa, la sentencia impugnada entiende que las instrucciones de 9 de enero de 2009 pertenecen a esta última categoría «por su incidencia directa en la composición de las unidades y puestos de trabajo y, por ende, en la configuración de la prestación de la docencia». Ello conduce a la estimación del recurso contencioso-administrativo, con la consiguiente anulación de las resoluciones impugnadas.
Se basa este recurso de casación en un único motivo, formulado al amparo del art. 88.1.d) LJCA , por infracción del art. 21.3 LRJAP , en relación con los arts. 62 y 63 del mismo texto legal , así como de la jurisprudencia relativa a las instrucciones administrativas. Argumenta la recurrente, en esencia, que las instrucciones conjuntas de 9 de enero de 2009 son instrucciones administrativas puras y simples, sin ninguna posible eficacia externa, ya que van dirigidas a funcionarios y empleados de la Administración educativa, como son los docentes en los centros de enseñanza no universitaria de titularidad pública de la Comunidad Valenciana. Así las cosas, siempre según la recurrente, dichas instrucciones conjuntas se agotan en el orden jerárquico de la mencionada Administración educativa y, por consiguiente, el incumplimiento de alguna de sus previsiones no puede determinar la invalidez de los actos administrativos dictados por aquélla.
La cuestión a dilucidar, tal como se desprende de cuanto precede, es si el trámite de audiencia a las Juntas de Personal Docente previsto en las instrucciones conjuntas de 9 de enero de 2009 era preceptivo. La recurrente subraya que los docentes son funcionarios y empleados de la Administración educativa y, en ese sentido, se encuentran en una relación de subordinación jerárquica con aquélla. Ello significaría que los efectos de las mencionadas instrucciones conjuntas se agotarían en el interior de la estructura administrativa, sin ninguna repercusión externa, de manera que su inobservancia en la elaboración de actos administrativos no podría determinar la invalidez de éstos.
Este modo de enfocar la cuestión, sin embargo, es excesivamente simplificador, especialmente habida cuenta de las circunstancias del presente caso. De entrada, no se debe pasar por alto que, en la elaboración de las resoluciones de 29 de junio y 13 de julio de 2012, la Administración sí oyó a los Consejos Escolares, omitiéndose el trámite de audiencia sólo con respecto a las Juntas de Personal Docente. Este dato es significativo, no sólo porque la Administración consideró que ese trámite no era puramente facultativo, sino sobre todo porque los grupos sociales representados en los Consejos Escolares -básicamente, los padres de alumnos- no se encuentran insertos dentro de la estructura administrativa ni sometidos a ninguna potestad jerárquica. En otras palabras, haber oído a los Consejos Escolares en cumplimiento de lo previsto por las instrucciones conjuntas de 9 de enero de 2009 implica reconocer que éstas tenían algún tipo de efectos ad extra . El carácter meramente interno o doméstico de las instrucciones de 9 de enero de 2009 no se podría predicar así de los Consejos Escolares, sino sólo de las Juntas de Personal Docente; algo que la recurrente, no llega a afirmar. La recurrente, en suma, no es del todo coherente al negar cualesquiera efectos ad extra de las instrucciones conjuntas de 9 de enero de 2009.
A ello hay que añadir que los docentes en los centros de enseñanza no universitaria de titularidad pública constituyen una categoría peculiar. Ciertamente, no pueden sin más ser asimilados a terceros ajenos a la estructura administrativa, ya que son funcionarios y empleados de la Administración educativa; y, desde este punto de vista, no hay similitud suficiente con algunos de los supuestos contemplados en las sentencias de esta Sala citadas por la sentencia recurrida, que hacen referencia a la posible eficacia de ciertas instrucciones administrativas sobre los particulares en su pura condición de tales. Ahora bien, la constatación de esta diferencia no autoriza a infravalorar la peculiaridad del personal docente cuando de establecer el catálogo de unidades y los puestos de trabajo docentes se trata. Nuestro ordenamiento jurídico está presidido en esta materia por una idea de participación, expresada con toda nitidez en el art. 27.7 de la Constitución : «Los profesores, los padres y, en su caso, los alumnos intervendrán en el control y gestión de los centros sostenidos por la Administración con fondos públicos, en los términos que la ley establezca.»
De aquí que los docentes -así como los órganos mediante los cuales se articula su participación en la gestión de los centros de titularidad pública- no pueden ser vistos como puras unidades administrativas regidas, sin ulteriores precisiones ni matizaciones, por el principio de jerarquía.
Y, siempre en este orden de consideraciones, debe tenerse en cuenta que los actos administrativos litigiosos tenían por objeto determinar puestos de trabajo docentes; lo que refuerza la exigencia de participación de los docentes. El art. 31 de la Ley 7/2001, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público , consagra un principio general de participación institucional de los empleados públicos «en los órganos de control y seguimiento de las entidades y organismos que legalmente se determine». A la vista de este principio general inspirador de nuestra legislación, no cabe afirmar -como hace la recurrente- que la decisión de oír a las Juntas de Personal Docente para el establecimiento del catálogo de unidades y los puestos de trabajo es algo carente de eficacia fuera de la estructura administrativa.
Por todo ello, sin necesidad de entrar en ulteriores consideraciones acerca de la naturaleza jurídica de las instrucciones conjuntas de 9 de enero de 2009, hay que concluir que la omisión del trámite de audiencia a las Juntas de Personal Docente previsto por aquéllas determina la invalidez de los actos administrativos litigiosos. El motivo único de este recurso de casación debe así ser desestimado.
Con arreglo al art. 139 LJCA , la desestimación del recurso lleva aparejada la imposición de las costas a la recurrente. Haciendo uso de la facultad contemplada en el apartado tercero de dicho precepto legal y teniendo en cuenta las características del asunto, quedan las costas fijadas en un máximo de 4.000 € por todos los conceptos.
Por todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad el rey, por la autoridad conferida por la Constitución, esta sala ha decidido
Desestimar al recurso de casación interpuesto por la Abogada de la Generalitat Valenciana contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 2ª) del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 23 de mayo de 2014 , con imposición de las costas a la recurrente hasta un máximo de 4.000 € por todos los conceptos.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.
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SAP A Coruña 319/2018, 8 de Junio de 2018
...muy lejos del camino marcado por las exigencias de defensa e institucionales antes mencionadas y que sanciona la jurisprudencia ( vid . SS.TS. 29/03/2016, 18/05/2016, 14/03/2017, 28/09/2017, 9/01/2018 y 7/02/2018 ), y entonces lo que sucede es que esa tentativa de reconstrucción factual act......
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SAP Sevilla 9/2023, 13 de Enero de 2023
...En efecto, no nos encontramos en este caso ante una infracción de dicha norma En este sentido, puede citarse la sentencia del Tribunal Supremo de 29 de marzo de 2016: " Recordaba la Sala en la sentencia de 29 de abril de 2015, Rc. 803/2014 , que suele ser frecuente confundir la carga de la ......