STS, 1 de Abril de 2016
| Ponente | DIEGO CORDOBA CASTROVERDE |
| ECLI | ES:TS:2016:1372 |
| Número de Recurso | 835/2014 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 1 de Abril de 2016 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a uno de Abril de dos mil dieciséis.
La Sala Constituida por los Excmos. Sres. Magistrados y la Excma. Sra. Magistrada relacionados al margen ha visto el presente recurso de casación con el número 835/2014 que ante la misma pende de resolución, interpuesto El Letrado de la Junta de Andalucía en la representación que ostenta, contra la Sentencia de fecha 4 de febrero de 2014 dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla . Siendo parte recurrida el Procurador de los Tribunales Don José Manuel Villasante García y de la Asociación Nacional de Grandes Empresas de Distribución (ANGED).
La sentencia recurrida contiene parte dispositiva del siguiente tenor:
"FALLAMOS.-
Que debemos ESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por ASOCIACIÓN NACIONAL DE GRANDES EMPRESAS DE DISTRIBUCION (ANGED) contra la Resolución citada en el Fundamento de Derecho Primero que anulamos. Con imposición de costas a la Administración demandada hasta un importe máximo de 600 euros".
Notificada la anterior sentencia, El letrado de la Junta de Andalucía interpone recurso de casación contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de 4 de febrero de 2014 , por la que se estimó el recurso interpuesto por la Asociación Nacional de Grandes Empresas de Distribución (ANGED) contra la resolución de 10 de enero de 2013 de la Dirección General de Comercio por la que se hace pública la declaración en el municipio de Sevilla de zona de gran influencia turística para el año 2013 a efectos de horarios comerciales.
El recurso se funda en los siguientes motivos de casación:
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El primer motivo, formulado al amparo del art. 88.1.d) de la LJ , denuncia la infracción del art. 54.1.f) de la Ley 30/1992 por cuanto la sentencia de instancia considera que la resolución administrativa declarando la zona de gran afluencia turística (ZGAT) no estaba motivada, cuando, en realidad, hizo suyas las razones por las que consideraba inadecuada la propuesta realizada por el Ayuntamiento contenidas en el escrito de 21 de diciembre de 2012 (folios 47 a 52 del expediente) del que se dio traslado a las partes para alegaciones, lo que constituía una motivación por remisión o motivación "in alliunde". Escrito en el que ya se especificaba que la propuesta municipal- que abarcaba todo el caso histórico- era excesivamente genérica y sin vinculación con los criterios específicos del art. 5.4 de la Ley 1/2004 y en cuanto al periodo temporal, la propuesta municipal (desde el mes de noviembre a finales de abril o en su caso hasta el final de la feria de abril) tampoco se basaba en criterio alguno. Por lo que la propuesta de la Junta estaba limitada en el espacio y en el tiempo.
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El segundo motivo, formulado al amparo del art. 88.1.d) de la LJ , denuncia la infracción del art. 5.4 de la Ley 1/2004, de 21 de diciembre en los términos en que quedó redactado por el Real Decreto Ley 20/2012. Todo ello en relación con los artículos 58.1.1 del Estatuto de Autonomía de Andalucía, aprobado por LO 2/2007 y el art. 149.1.13 de la Constitución , así como las sentencias del Tribunal Constitucional 225/1993 o 26/2012 .
Considera que la sentencia, al entender que la Junta de Andalucía con su propuesto no ha observado los criterios fijados en el art. 5.4 de la Ley 1/2004 , realiza una interpretación de dicho precepto que restringe, limita y hace inoperante la competencia autonómica discreción en esta materia, que no está vinculada por la propuesta municipal inmotivada y excesivamente amplia en cuanto al ámbito espacial y temporal de la misma.
La Comunidad Autónoma parte, de que conforme a su Estatuto de Autonomía ( art. 58.1.1) tiene competencia para regular los horarios comerciales y si bien el título genérico del Estado referido a las bases y plantificación económica ( art. 149.1.13 CE ) puede incidir para establecer bases y coordinación en materia de comercio interior no puede ser utilizado de forma expansiva que impida el ejercicio de la competencia autonómica, de forma que la uniformidad mínima no vacía la competencia autonómica en esta materia, tal y como ha afirmado la STC 88/2010, de 15 de noviembre . Y tras la sucesión de normas destinadas a regular la zona de gran afluencia turística (ZGAT), ya de por sí suficientemente restrictiva no puede sostenerse, finalmente, que la competencia autonómica en esta materia deba limitarse a aprobar la propuesta municipal.
Y termina suplicando a la Sala: "[...] por formulado recurso de casación contra la sentencia citada, casando la mencionada, y en dictado otra que se desestime íntegramente el recurso".
Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días, formalizara escrito de oposición, lo que realizó, oponiéndose al recurso de casación y suplicando a la Sala: "[...] dicte Sentencia desestimatoria, declarando no haber lugar al mismo y confirme la sentencia recurrida en casación, con expresa imposición de las costas causadas a la recurrente".
Evacuado dicho trámite, se dieron por conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia el día 29 de marzo de 2016, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Diego Cordoba Castroverde, Magistrado de la Sala.
En el presente recurso de casación, interpuesto por el letrado de la Junta de Andalucía interpone recurso de casación contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de 4 de febrero de 2014 , por la que se estimó el recurso interpuesto por la Asociación Nacional de Grandes Empresas de Distribución (ANGED) contra la resolución de 10 de enero de 2013 de la Dirección General de Comercio por la que se hace pública la declaración en el municipio de Sevilla de zona de gran influencia turística para el año 2013 a efectos de horarios comerciales.
La Junta de Andalucía mantiene su competencia exclusiva en el comercio interior y, por lo tanto, para la regulación de los horarios comerciales respetando las competencias estatales sobre las bases de la actividad económica.
El Real Decreto Ley 20/2012 de 13 julio 2012 modificó el artículo 5 de la Ley 1/2004, de 21 de diciembre, de Horarios Comerciales que quedó redactado con el siguiente tenor: "1. Los establecimientos dedicados principalmente a la venta de pastelería y repostería, pan, platos preparados, prensa, combustibles y carburantes, floristerías y plantas y las denominadas tiendas de conveniencia, así como las instaladas en puntos fronterizos, en estaciones y medios de transporte terrestre, marítimo y aéreo y en zonas de gran afluencia turística, tendrán plena libertad para determinar los días y horas en que permanecerán abiertos al público en todo el territorio nacional.
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También tendrán plena libertad para determinar los días y horas en que permanecerán abiertos al público en todo el territorio nacional los establecimientos de venta de reducida dimensión distintos de los anteriores, que dispongan de una superficie útil para la exposición y venta al público inferior a 300 metros cuadrados, excluidos los pertenecientes a empresas o grupos de distribución que no tengan la consideración de pequeña y mediana empresa según la legislación vigente.
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Se entenderá por tiendas de conveniencia aquellas que, con una superficie útil para la exposición y venta al público no superior a 500 metros cuadrados, permanezcan abiertas al público al menos dieciocho horas al día y distribuyan su oferta, en forma similar, entre libros, periódicos y revistas, artículos de alimentación, discos, vídeos, juguetes, regalos y artículos varios.
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A los efectos de lo establecido en el apartado 1, las Comunidades Autónomas, a propuesta de los Ayuntamientos correspondientes, determinarán las zonas de gran afluencia turística para su respectivo ámbito territorial. Se considerarán zonas de gran afluencia turística, aquellas áreas coincidentes con la totalidad del municipio o parte del mismo en las que concurra alguna de las siguientes circunstancias:
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Existencia de una concentración suficiente, cuantitativa o cualitativamente, de plazas en alojamientos y establecimientos turísticos o bien en el número de segundas residencias respecto a las que constituyen residencia habitual.
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Que haya sido declarado Patrimonio de la Humanidad o en el que se localice un bien inmueble de interés cultural integrado en el patrimonio histórico artístico.
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Que limiten o constituyan áreas de influencia de zonas fronterizas.
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Celebración de grandes eventos deportivos o culturales de carácter nacional o internacional.
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Proximidad a áreas portuarias en las que operen cruceros turísticos y registren una afluencia significativa de visitantes.
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Que constituyan áreas cuyo principal atractivo sea el turismo de compras.
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Cuando concurran circunstancias especiales que así lo justifiquen.
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En todo caso, en los municipios con más de 200.000 habitantes que hayan registrado más de 1.000.000 de pernoctaciones en el año inmediatamente anterior o que cuenten con puertos en los que operen cruceros turísticos que hayan recibido en el año inmediato anterior más de 400.000 pasajeros, se declarará, al menos, una zona de gran afluencia turística aplicando los criterios previstos en el apartado anterior.
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Las oficinas de farmacia, así como los estancos, se regirán por su normativa específica, aplicándose en su defecto las disposiciones de esta Ley.
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Dentro de los límites marcados por la presente Ley, las Comunidades Autónomas podrán regular específicamente los horarios comerciales de los establecimientos dedicados exclusivamente a la venta de productos culturales, así como los que presten servicios de esta naturaleza.
Y en su Disposición Adicional Undécima se establecía que " 1. En el plazo de seis meses desde la entrada en vigor de este real decreto-ley, las Comunidades Autónomas declararán al menos una zona de gran afluencia turística en los municipios con más de 200.000 habitantes que hayan registrado más de 1.000.000 de pernoctaciones en el año 2011 o que cuenten con puertos en los que operen cruceros turísticos que hayan recibido en 2011 más de 400.000 pasajeros. La declaración de zonas de gran afluencia turística se hará teniendo en cuenta los criterios establecidos en el art. 5.4 de la Ley 1/2004, de 21 de diciembre .
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A los efectos de lo establecido en el apartado anterior, los municipios de más de 200.000 habitantes, de elevada ocupación hotelera o elevado número de pasajeros en cruceros turísticos, se recogen en el anexo».
La Comunidad Autónoma de Andalucía tiene competencia para la fijación de horarios comerciales, dentro de la legislación básica del Estado y a tenor de los preceptos reseñados también la tiene para determinar las zonas de gran afluencia turística en su respectivo ámbito territorial, pudiendo referir dicha zona a la totalidad o parte de un municipio, que quedará sometida a un régimen especial de libertad de horario.
Es cierto que para la determinación de zonas de influencia turística la Comunidad Autónoma no goza de absoluta libertad, porque está obligada, según dispone la Disposición Adicional Undécima de dicha norma, a declarar al menos una zona de gran afluencia turística en los municipios en los que concurran determinadas circunstancias (municipios con más de 200.000 habitantes que hayan registrado más de 1.000.000 de pernoctaciones en el año 2011 o que cuenten con puertos en los que operen cruceros turísticos que hayan recibido en 2011 más de 400.000 pasajeros). Y en segundo lugar porque la declaración de zonas de gran afluencia turística debe hacerse teniendo en cuenta los criterios establecidos en el art. 5.4 de la Ley 1/2004, de 21 de diciembre .
Y si bien, dicha decisión se realiza "a propuesta de los Ayuntamientos correspondientes" esta propuesta no es vinculante, pues siembre que la Comunidad Autónoma se sujete a las previsiones contenidas por la normativa estatal antes citada goza de libertad para delimitar estas zonas que estarán sujetas a un régimen excepcional de libertad de horario, como excepción a la normativa autonómica general referida a los horarios comerciales.
En este caso, la Comunidad Autónoma frente a la propuesta realizada por el Ayuntamiento de Sevilla, que proponía delimitar como zona de afluencia turística toda la zona intramuros de la ciudad circundada por la ronda histórica, y por un periodo de tiempo muy amplio (desde el mes de noviembre hasta finales de abril o hasta final de la feria de abril si incluyera algún día de mayo), la Junta restringió esta propuesta en su ámbito espacial y temporal.
La sentencia reconoce la competencia de la Junta para delimitar estas zonas y su ámbito temporal sin estar vinculada por la propuesta del Ayuntamiento respectivo, pero afirma que si la Junta quiere separarse de la propuesta efectuada debe motivar las razones de su decisión y no lo ha hecho. Y al mismo tiempo afirma que la resolución de la Junta no ha observado los criterios fijados por el artículo 5.4 de la ley 1/2004 por cuanto en la propuesta inicial se especificaron una relación de hostales, pensiones y hoteles en el centro histórico que permitía aprecia una concentración suficientemente cuantitativa y cualitativamente de plazas de alojamiento y diversos inmuebles integrados en el patrimonio histórico artístico.
Lo cierto es que la justificación de su decisión ya se expuso en el escrito de 21 de diciembre de 2012 del que se dio traslado a las partes para alegaciones, y que constituye una motivación por remisión a los informes técnicos obrantes en el expediente. En dicho informe se afirmaba que la zona propuesta por el Ayuntamiento de Sevilla comprende todo el casco histórico, pero la Junta entendía que debe existir un vínculo entre la zona propuesta y algunos de los criterios específicos mencionados en el artículos 5.4 de la Ley 1/2004 y que no puede utilizarse este supuesto especial para distorsionar el régimen general de horarios establecido en la legislación vigente, por lo que lo concreta en un área mucho más reducida del municipio de Sevilla referida al área de la "Catedral, el Alcázar y el Archivo de Indias", que fue declarada por la UNESCO Patrimonio de la Humanidad en 1987. Y por lo que respecta al periodo temporal consideró que el periodo propuesto por el Ayuntamiento era excesivamente amplio (desde el mes de noviembre hasta finales de abril o, en su caso, hasta el final de la feria de abril si incluyera algún día del mes de mayo) proponiendo un periodo mucho más restringido que comprendería el periodo de semana santa y el mes de abril (coincidente con la feria de abril de Sevilla) y ello por entender que tanto en razón con la zona espacial como temporal delimitada existía una conexión con los criterios fijados en el artículo 5.4 de la ley 1/2004 .
A la vista de estas consideraciones no puede sostenerse que la resolución dictada por Dirección General de Comercio careciese de motivación necesaria ni que se apartase, en el legítimo ejercicio de su competencia para delimitar la zona de gran influencia turística, de los criterios contenidos en la normativa estatal de referencia, por lo que no existen razones para anularla.
Por todo lo expuesto procede estimar el recurso de casación y desestimando el recurso interpuesto por la Asociación Nacional de Grandes Empresas de Distribución (ANGED) confirmar la resolución de 10 de enero de 2013 de la Dirección General de Comercio que fue impugnada en la instancia.
Costas.
Procede, por todo lo expuesto, la estimación del recurso de casación sin que se aprecien circunstancias que justifiquen la condena en costas, de conformidad con lo dispuesto en el art. 139 de la LJ .
Que debemos estimar y estimamos el recurso de casación interpuesto por la Junta de Andalucía contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de 4 de febrero de 2014 , que se casa y anula.
Que debemos desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Asociación Nacional de Grandes Empresas de Distribución (ANGED) contra la resolución de 10 de enero de 2013 de la Dirección General de Comercio de la Junta de Andalucía por la que se hace pública la declaración en el municipio de Sevilla de zona de gran influencia turística para el año 2013 a efectos de horarios comerciales.
No hacemos expresa condena sobre las costas de este recurso de casación ni sobre las devengadas en la instancia.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . D. Pedro Jose Yague Gil D. Eduardo Espin Templado D. Jose Maria del Riego Valledor D. Eduardo Calvo Rojas D. Jose Maria del Riego Valledor D. Diego Cordoba Castroverde PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D.Diego Cordoba Castroverde , estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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