STS, 16 de Marzo de 2016

La sentencia recurrida de fecha 9 de junio de 2014 contiene parte dispositiva del siguiente tenor: <<Que debemos DESESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE PEGO, contra la resolución dictada por el Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, y por su delegación, el Secretario General Técnico, de fecha 28 de mayo de 2.013, a que se contraen las actuaciones, la cual confirmamos como ajustada a derecho. Sin efectuar expresa imposición de costas.>> La sala de instancia por Auto de 30 de junio de 2014 acordó: <<ESTIMAR la aclaración de la sentencia de fecha 09 de junio de 2014 , solicitada por el Abogado del Estado, y rectificar la parte dispositiva de la misma en el apartado que dice: "Sin efectuar expresa imposición de costas:" por el siguiente pronunciamiento: "Se imponen las costas causadas a la parte actora". >>

Notificada la anterior sentencia, la representación procesal del Ayuntamiento de Pego presentó escrito ante la sala de instancia preparando el recurso de casación contra la misma. Por Providencia la sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, la parte recurrente, se personó ante esta Sala e interpuso el anunciado recurso de casación, fundamentado en tres motivos, todos ellos, al amparo del art. 88.1.d) LJCA , por infracción de:

Primero.- De los artículos 139 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y 27 del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario , aprobado por Real Decreto 1/2004, de 5 de marzo. Se aduce que las ponencias de valores se elaboran y aprueban directa, única y exclusivamente, por la Dirección General del Catastro, en el ejercicio de una competencia exclusiva y sin mayor intervención municipal que, en su caso, la previa solicitud de revisión catastral por el Ayuntamiento -prevista legalmente- y la emisión de un informe sin eficacia vinculante. Por tanto, el Ayuntamiento de Pego fue totalmente ajeno al proceso de elaboración y aprobación de la ponencia de valores impugnada. Es más, se opuso a dicha aprobación antes, durante y después de su tramitación y una vez aprobada, la impugnó judicialmente con éxito. En este sentido se aduce que se vulneran también el artículo 24 de la Constitución y la jurisprudencia que lo interpreta, de la que se deja constancia, en relación a la consideración de las Administraciones Públicas a los efectos de la responsabilidad patrimonial de la Administración.

Segundo.- Se denuncia que la sentencia de instancia vulnera el artículo 106 de la Constitución ; el artículo 5 y 77.1º del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, y los artículos 27 y 29 del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario , aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo. Se considera por la defensa del Ayuntamiento que las Ponencias de valores se elaboran y aprueban directa, única y exclusivamente, por la Administración Catastral ya que los Ayuntamientos tan solo tienen la posibilidad de emitir un informe no vinculante. Por tanto, sostiene la parte recurrente, que si se ha ocasionado un daño es exclusiva responsabilidad de la Administración Catastral, quien no corrigió los defectos comunicados por el Ayuntamiento de Pego.

Tercero.- En el último motivo del recurso se denuncia que se vulneran por la Sala de instancia el artículo 106 de la Constitución y 139 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , así como la jurisprudencia que los interpreta, de la que se deja cita concreta. La vulneración de los mencionados preceptos, conforme a lo que se razona en el motivo, vendría propiciada por la reducción de los ingresos que el Ayuntamiento habría tenido por el hecho de no haber podido practicar las liquidaciones por el Impuesto sobre Bienes Inmuebles y en el Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana del período impositivo 2011; lo cual constituye un daño antijurídico, que ha sido causado por la decisión del catastro, primero, de aprobar una ponencia de valores con errores y defectos graves, y, segundo, por hacer caso omiso a las reiteradas advertencias en ese sentido, realizadas por el Ayuntamiento de Pego.

Se termina suplicando a este Tribunal de Casación que «... dicte sentencia por la que, casando la Sentencia de la Audiencia Nacional que recurrimos, declare la procedencia de la responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado - Administración catastral- y consiguiente solicitud de indemnización formulada por el M.I. Ayuntamiento de Pego, en la cuantía fijada -2.831.432, 85 euros- y se ordene su abono al citado M.I. Ayuntamiento, junto con sus correspondientes intereses de demora. Y condene en costas a la Administración demandada.»

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó al Sr. Abogado del Estado para que en el plazo de treinta días, formalice escrito de oposición, lo que realizó, oponiéndose al recurso de casación y suplicando a la Sala que <<... dicte Resolución inadmitiéndolo o, subsidiariamente, desestimándolo, por ser conforme a Derecho la Resolución judicial impugnada; con imposición de costas en todo caso a la contraparte.>>

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia el día 15 de marzo de 2016, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Wenceslao Francisco Olea Godoy , Magistrado de la Sala

Se interpone el presente recurso de casación por el Ayuntamiento de Pego (Alicante), contra la sentencia de la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 9 de junio de 2014, dictada en el recurso 335/2013 ; que había sido promovido por el mencionado Ayuntamiento, en impugnación de la resolución de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, de 28 de mayo de 2013, por la que se desestimaba la solicitud realizada por dicha Corporación municipal, sobre reclamación de los daños y perjuicios que se estimaban le habían sido ocasionados por los ingresos dejados de percibir en concepto del Impuesto sobre Bienes Inmuebles e Impuesto Municipal sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, referidos al periodo impositivo del ejercicio de 2011, como consecuencia de la anulación de las ponencias de valores catastrales que habían sido aprobadas por la Dirección General del Catastro del referido Ministerio, por sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. Se estimaba que dicha indemnización ascendía a la cantidad de 2.634.467,14 €; más las cantidades dejadas de percibir por el segundo de los mencionados impuestos, que se determinen en ejecución de sentencia y, en todo caso, con el incremento de los intereses legales.

La sentencia de instancia desestima el recurso y confirma la resolución desestimatoria originariamente impugnada, conforme a los razonamientos que se contienen, en lo que interesa al presente recurso, en los fundamentos octavo y siguientes, en los que, tras exponerse en los fundamentos anteriores los presupuestos fácticos de la actuación administrativa impugnada y los presupuestos de institución indemnizatoria en que se fundaba la pretensión, se declara:

"... examinadas las actuaciones, en relación con los documentos e informes obrantes en el expediente administrativo, y con los fundamentos de la resolución impugnada, así como con las alegaciones efectuadas por las partes, y siendo evidente en el presente litigio la discrepancia existente sobre si concurren o no en el caso en debate los requisitos exigidos por el art. 139 y siguientes de la Ley 30/1992 para que pueda declararse tal responsabilidad patrimonial de la Administración, especialmente la existencia de un daño antijurídico y la debida relación de causalidad con el daño producido, ha de destacarse el dictamen emitido por el Consejo de Estado en fecha 9 de mayo de 2.013, en el que se viene a concluir de la siguiente forma literal:

En el presente supuesto ha de entenderse igualmente que el Ayuntamiento de Pego, al reclamar una indemnización por lo dejado de recaudar en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, actúa como persona jurídica pública, no ajena -en cuanto entidad local- al proceso de elaboración de las ponencias de valores y destinataria de la recaudación de dicho impuesto.

Por todo ello, no cabe reconocerle a estos efectos la condición de «particular» que legitima, según el artículo 139.1 de la Ley 30/1992 , para solicitar la pertinente indemnización por la lesión de bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.

IV. Como se ha subrayado, el anterior argumento bastaría por sí solo para desestimar la reclamación formulada, si bien existen otros argumentos adicionales que, por razones de fondo, conducirían igualmente a su desestimación y que se refieren a los requisitos sobre relación de causalidad y antijuridicidad del daño que los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992 exigen para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración.

Conviene recordar a este respecto que el Ayuntamiento de Pego solicitó la revisión de valores catastrales y que, con anterioridad a su aprobación, informó favorablemente la ponencia. Solo en un momento posterior, cuando consideró excesivas las valoraciones catastrales asignadas a determinados inmuebles de su propiedad, consideró que la ponencia no se ajustaba a derecho y procedió a su impugnación indirecta, pretendiendo ahora trasladar a la Administración del Estado el detrimento en la recaudación derivado de la anulación por él pretendida.

En consecuencia, dicho Órgano acuerda por unanimidad que procede desestimar la reclamación patrimonial de la Administración que nos ocupa por los fundamentos que expone, no dejando lugar a duda razonable sobre la inexistencia en el presente supuesto de un daño antijurídico que no se tenga la obligación jurídica de soportar.

... En efecto, cuestión muy similar a la que es objeto de debate en el presente recurso ya fue resuelta por esta misma Sala en virtud de la Sentencia de fecha 20 de enero de 2.006 , a la que siguió otra de fecha 6 de marzo de 2.009 en el mismo sentido, ambas citadas en la Resolución impugnada, en las cuales se decía lo siguiente, sobre la cuestión de si las entidades locales tienen el deber jurídico de soportar las pérdidas patrimoniales sufridas en materia de recaudación de tributos locales que son consecuencia de una incorrecta gestión catastral:

"... Pues bien, conforme a la Ley 39/1988 -en la redacción vigente en 1990-, es competencia del Centro de Gestión Catastral la atribución del valor catastral a los bienes inmuebles a efectos de determinar la base imponible del IBI y los parámetros del IIVT. Significa ello que nos encontramos ante conceptos tributarios cuya gestión es compartida en cuanto a la Administración del Estado corresponde una fase y al Ayuntamiento otra -esencialmente liquidación y recaudación-.

Existe pues un reparto competencial entre ambas Administraciones. Así las cosas, la asignación del valor catastral corresponde a la Administración del Estado en una fase de gestión tributaria a la que es ajena el Ayuntamiento. Pues bien, las consecuencias de una incorrecta valoración catastral, es algo que el Ayuntamiento tiene la obligación jurídica de soportar en cuanto la Ley ha atribuido la competencia para la fijación del valor a la Administración estatal, suponiendo ello una división de las competencias en materia de gestión tributaria en los conceptos tributarios que analizamos. Se trata de fases distintas en la gestión tributaria, por ello no es susceptible de causar responsabilidad patrimonial lo actuado en cada una de ellas, respecto de la Administración competente para la otra fase.

Falta pues el elemento de la no obligatoriedad jurídica de soportar el daño causado, lo que imposibilita el reconocimiento de una Responsabilidad Patrimonial a cargo del Estado.»

Resulta, pues, que en supuestos prácticamente idénticos al presente esta Audiencia Nacional ya ha resuelto que, existiendo una división de competencias entre las Administraciones implicadas, las consecuencias de la incorrecta valoración catastral es algo que el Ayuntamiento tiene la obligación jurídica de soportar, no siendo susceptibles de causar una hipotética responsabilidad patrimonial las actuaciones llevadas a cabo en las distintas fases de la gestión tributaria, respecto de la Administración competente para la otra fase. Con lo que no existe en este caso un daño antijurídico que el Ayuntamiento no tenga el deber jurídico de soportar, faltando en consecuencia el primero de los requisitos legalmente exigidos para que pueda declararse la pretendida responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado, ya que es obvio que la anulación de las valoraciones catastrales individualizadas y de la propia Ponencia de Valores por la Sentencia del TSJ de la Comunidad Valenciana, no determina por si sola la existencia de dicha responsabilidad. Y ello teniendo en cuenta que la revisión de los valores catastrales de los inmuebles del Municipio de Pego había sido solicitada por la propia Corporación Municipal, y que la Ponencia fue sometida al preceptivo informe por su parte, que fue emitido en forma favorable y suscrito por el Alcalde Presidente en fecha 21 de septiembre de 2.007, impugnando sin embargo posteriormente los valores catastrales correspondientes a determinados bienes inmuebles de su propiedad, e indirectamente la misma Ponencia de Valores, al considerar que las valoraciones en ella contenidas resultaban excesivas.

Y una vez anuladas tanto dichas valoraciones individualizadas como la propia Ponencia de Valores en virtud de la repetida Sentencia del TSJ de la Comunidad Valenciana de 19 de febrero de 2.010 , se dictó Auto de ejecución el 1 de marzo de 2.011, al que se ha ajustado la actuación llevada a cabo por la Dirección General del Catastro, que ha consistido en la mera ejecución de la citada Sentencia en los términos solicitados por el propio Ayuntamiento hoy actor, esto es, inaplicando la Ponencia de 1.989 anulada, lo que implicaba necesariamente que se hayan tenido que calcular los valores de los inmuebles conforme a la Ponencia anterior, aplicando los correspondientes coeficientes de actualización, a los que de forma ineludible ha de sujetarse el Ayuntamiento. Por tanto, la actuación de éste reclamando ahora una indemnización por el perjuicio consistente en la minoración de ingresos que ha sufrido como consecuencia de tales actos -en los que resulta incuestionable su intervención-, supone un comportamiento contradictorio frente a sus propios actos.

... En consecuencia con todo ello, procede concluir sin necesidad de mayor razonamiento en el sentido de que no concurren los requisitos necesarios para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado por los hechos enjuiciados, pues no consta acreditada ni la existencia de un daño antijurídico, como requisito sine qua non a los efectos en debate, producido a consecuencia exclusiva de un hecho imputable a la Administración demandada, ni tampoco la necesaria relación de causalidad directa y eficaz entre el hecho que se imputa y el daño producido."

A la vista de esos fundamentos se interpone el presente recurso que, como ya se dijo, se funda en tres motivos si bien, en realidad y como dijimos, se trata de uno, por la vía del "error in iudicando" del párrafo d) del artículo 88.1º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , denunciando la vulneración de los siguientes preceptos: en el primero de ello, los artículos 139 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y del artículo 27 del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario , aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, en relación con la aprobación de las ponencias catastrales; en el segundo, la vulneración de los artículos 106 de la Constitución ; los artículos 27 y 29 del antes mencionado Texto Refundido de la Ley del Catastro y el artículo, apartados primero y quinto, del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo; y en el tercero de los motivos, que la sentencia vulnera los ya mencionados artículos 106 de la Constitución y 139 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , así como de la jurisprudencia que los interpreta, de la que se deja cita concreta.

Se termina suplicando a este Tribunal de casación que se estime el recurso, se anule la sentencia de instancia y se dicte otra en sustitución por la que se estime la pretensión originariamente suplicada.

Ha comparecido en el recurso la Abogacía del Estado que suplica la desestimación del recurso, si bien con carácter previo suplica su desestimación.

Por lo que se refiere a la inadmisibilidad que se opone por la Abogacía del Estado, hemos de recordar que en su escrito de oposición se aduce que en la interposición del recurso se adujo un único motivo casacional, con invocación de los artículos a que se ha hecho referencia; no obstante lo cual, en el escrito de interposición se señalan tres motivos, como ya se dijo. A la vista de ello se sostiene que el recurso es inadmisible, conforme a lo establecido en los artículos 93.2º.a), en relación con los artículos 88.1 º y 89.1º, todos ellos de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , en cuanto se ha incurrido en la deficiente técnica casacional de existir contradicción entre aquel escrito inicial del recurso y el de interposición.

Suscitado el óbice formal en la forma expuesta es necesario comenzar por señalar la parquedad con la que nuestra Ley procesal regula las formalidades del escrito de interposición del recurso de casación en el artículo 89.1 º, que escuetamente se refiere a que en él se " deberá manifestar la intención de interponer el recurso, con sucinta exposición de la concurrencia de los requisitos de forma exigidos ." Ello ha obligado a que la jurisprudencia de esta Sala delimite tanto la relevancia del mencionado trámite de preparación, como las formalidades que son exigibles, habida cuenta de la trascendencia de dicho escrito para evitar la indefensión a las partes. En este sentido se ha declarado en el auto de 16 de octubre de 2014, dictado en el recurso de casación 652/2014, que "aun cuando el artículo 89.1 de la Ley Jurisdiccional no establece un listado de los requisitos de forma cuya concurrencia ha de plasmarse en el escrito de preparación, este Tribunal Supremo ha puesto de manifiesto en multitud de resoluciones la necesidad de hacer constar ya en dicho escrito, primero, el carácter recurrible de la resolución que se intenta impugnar; segundo, la legitimación de la parte recurrente; tercero, el cumplimiento del plazo legalmente fijado para presentar el escrito de preparación, y cuarto, la intención de interponer el recurso de casación contra la sentencia o auto impugnados ( AATS de 10 de octubre de 2010 , 6 de mayo de 2010 , 11 y 18 de julio de 2007 , y 16 de octubre de 2008 , recursos de casación 573/2010 , 951/2010 , 4875/2009 , 9741/2003 , 2132/2004 y 4184/2007 , entre otros muchos). No obstante, ha de precisarse que ésta enumeración no agota las exigencias formales predicables del escrito de preparación del recurso de casación, pues tan sólo enuncia aquéllas que aparecen desconectadas de los concretos motivos de casación que sustentarán el indicado recurso.

Así, a esos requisitos ha de añadirse la necesidad de anticipar en el mismo escrito de preparación los concretos motivos -de entre los previstos en el artículo 88.1 LJCA - en que se fundamentará el escrito de interposición, cualesquiera que sean en cada caso dichos motivos; de manera que es carga del recurrente en casación indicar ya en la fase de preparación los concretos motivos en que se fundará el recurso, con indicación de los concretos preceptos o jurisprudencia que se reputan infringidos o del contenido de las infracciones normativas o jurisprudenciales que se pretendan denunciar y desarrollar en el escrito de interposición del recurso de casación, aunque fuere de forma sucinta. Si así no se exigiera, es decir, si se estimara innecesario anticipar el motivo o motivos al que se acogerá el escrito de interposición, en los términos expresados, el trámite de preparación quedaría privado de su sentido y finalidad característicos, desde el momento que el Tribunal a quo quedaría desprovisto de elementos de juicio para verificar que el recurso de casación cumple el más primario requisito de procedibilidad, cual es que se funda formalmente en uno de sus cuatro motivos, con indicación de las infracciones normativas o jurisprudenciales denunciadas, y no en otro tipo de consideraciones ajenas al sistema de la Ley procesal; y la parte recurrida carecería de la información necesaria al respecto para adoptar la posición procesal que estimara pertinente."

Partiendo, pues, de la exigencia de expresar el motivo o motivos en que pretende basarse el recurso de casación ya en el escrito de interposición, es lo cierto que esa exigencia, sin dejar de ser necesaria, deberá examinarse en cada caso, con el fin de determinar las peculiaridades que concurran y no se ocasione una vulneración del derecho fundamental a la tutela, reconocido en el artículo 24, que reiterada jurisprudencia ha venido declarando desde sus primeras manifestaciones, lo cual obliga a hacer una interpretación de los presupuestos procesales en favor del derecho a la tutela. Y es necesaria esa aclaración porque es cierto, como se opone por la defensa de la de la Administración General del Estado, que en el escrito de preparación del recurso de la defensa municipal se hace constar, en el inicio del párrafo IV que " el recurso se interpone fundado en el motivo incardinado en el artículo 88.1º.d) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ", con el añadido, entre guiones, es importante destacar que se acude al plural, " sobre los que se incidirá más detalladamente en el escrito de interposición ". No existe posteriormente en dicho escrito inicial del recurso más referencia a los concretos motivos en que se pretende basar el recurso, aunque si una relación detallada de los preceptos que se consideran infringidos por la sentencia de instancia.

Sobre esos presupuestos del escrito de preparación se formula el escrito de interposición en el que, cuando se hace referencia a los motivos, se empieza por señalar que todos en los que se funda el recurso, tres efectivamente y como ya se ha dicho, están acogidos al motivo casacional que se contiene en el apartado d) del artículo 88.1º. Ahora bien si nos atenemos al desarrollo y fundamentación de esos tres motivos, hemos necesariamente de concluir que en realidad se trata de un solo motivo -deberemos volver sobre esa idea posteriormente- porque todos ellos están referidos, no solo a una misma vía casacional, que es a lo que parece hacer referencia el escrito de preparación, sino a una misma fundamentación. Pero lo que resulta más relevante, es que esos tres motivos están referidos a denunciar que la sentencia de instancia ha vulnerado preceptos de carácter material que se consideran infringidos por la Sala de instancia y que algunos de dichos preceptos se citan y desarrollan en los tres pretendidos motivos, como es el caso del artículo 106 de la Constitución, el 139 Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y el artículo 27 del ya citado Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario . Es decir, en pura técnica casacional no nos encontramos con tres motivos diferenciados del recurso, sino con un solo motivo que por la vía del "error in iudicando" se denuncia la infracción de varios preceptos, la mayoría de ellos incluidos en todos o en algunos de los mencionado "motivos".

A la vista de lo expuesto, considerar que existe esa divergencia entre el escrito de preparación y el de interposición del recurso comportaría un formalismo que sería contrario al ya antes mencionado derecho fundamental; en primer lugar, porque no existe una expresión clara y unívoca de que en aquel primer trámite se hiciera referencia a un único motivo, porque en el mismo escrito se hace referencia al plural en cuanto su desarrollo; de otra parte, que, en puridad de principios, los pretendidos tres motivos constituyen uno solo que se ha pretendido fraccionar en varios apartados en función de una fundamentación no del todo suficientemente justificada, en cuanto se reiteran los preceptos que se denuncian infringidos y se trata de una particularización de los criterio referidos, dentro de esa unidad argumental, a las razones que se consideran por la defensa municipal, comportan la vulneración de los preceptos aplicables al caso que se denuncian como infringidos. Y es decisivo destacar que esos preceptos, todos en los que se funda el escrito de interposición, si se contenían en el de preparación, por lo que no cabe apreciar las consecuencias que se imponen por la jurisprudencia para apreciar el vicio formal.

Debe rechazarse la inadmisibilidad del recurso.

Procediendo al examen del primero de los motivos en que se funda el recurso, ya dijimos que por la vía del "error in iudicando" se denuncia que la sentencia de instancia vulnera lo establecido en artículos 139 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y del 27 del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario , aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo. En la fundamentación del motivo se sostiene, en primer lugar, que la sentencia parece estimar que por tratarse de una Administración pública, el Ayuntamiento no ostenta derecho a la indemnización ocasionada en virtud de la responsabilidad de las Administraciones Públicas; de otra parte, que no es cierto, como en la sentencia se sostiene, que en la elaboración de las Ponencias de Valores Catastrales haya intervenido el Ayuntamiento y, por tanto, no está legitimado para su impugnación o para solicitar una indemnización de los daños y perjuicios.

Como ya se adelantó, en el segundo de los pretendidos motivos del recurso, partiendo de los mismos preceptos, se argumenta que existe un título de imputación del daño ocasionado al Ayuntamiento recurrente, en cuanto la Administración estatal no tuvo en cuenta las objeciones que se hicieron a la aprobación de las mencionadas ponencias.

Por último, se hace referencia en el pretendido motivo tercero, que se infringen los mismos preceptos citados, porque se ha ocasionado al Ayuntamiento un daño que se concreta en la reducción de los ingresos que la Corporación habría obtenido por las liquidaciones de los ya mencionados tributos conforme a los mencionados valores catastrales que resultaron anulados.

En relación con aquella primera cuestión, es cierto que la sentencia de instancia --fundamento cuarto "in fine"--, al referirse al informe preceptivo emitido en el procedimiento por el Consejo de Estado, que trascribe parcialmente, parece concluir que por ser el Ayuntamiento una Administración Pública no puede exigir una indemnización basada en la responsabilidad patrimonial frente a otra Administración Pública, en este caso, a la Administración General del Estado, como se pretende por la Corporación Municipal recurrente.

No obstante esa referencia y sin perjuicio de que la auténtica causa decidendi que sirve a la Sala de instancia para rechazar la pretensión indemnizatoria se contienen en el fundamento quinto y se refiere a la necesidad de soportar el daño, por parte del Ayuntamiento, e incluso a la ausencia de daño, como hemos visto en su trascripción; es lo cierto que tradicionalmente la jurisprudencia ha venido estimando que no puede excluirse la institución de la responsabilidad cuando la relación indemnizatoria surge entre dos Administraciones Públicas, porque como se declaró la sentencia de 14 de octubre de 1994, dictada en el entonces recurso de apelación 7318/1990 , ni está excluida la obligación de resarcir los daños en tales relaciones ni nuestro Derecho establece mecanismo alguno para hacerlos efectivos (en el mismo sentido las sentencias de 24 de febrero de 1994 (recurso de apelación 9267/1990 ) y de 2 de julio de 1998, (recurso de casación 2210/1994 ).

No puede aceptarse la conclusión de que la institución de la responsabilidad patrimonial no puede aplicarse cuando el perjudicado sea una Administración pública frente a otra, con el fundamento de que el artículo 139 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , e incluso el artículo 106 de la Constitución , se refiera a "los particulares" al regular la institución, porque no lo hace en el sentido estricto de personas privadas frente a las jurídico-públicas y, como se ha dicho, en esa relación puede producirse lesión, en sentido técnico jurídico y, por tanto, la condición de perjudicado puede concurrir en una relación interadministrativa, por lo cual nada impide que pueda entrar en juego la necesidad de restitución del perjuicio ocasionado, cuando no exista, por parte de una Administración pública, la obligación de soportarlo y los demás presupuestos de la institución. Porque no existe un principio general de inmunidad en esas relaciones. Incluso cabría concluir que existe una plasmación de dicha posibilidad cuando en el artículo 18.3º del Reglamento de los Procedimientos en Materia de Responsabilidad Patrimonial , aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, se establece la posibilidad de repetición de una Administración frente a otra que, por el principio de solidaridad frente a reclamaciones de perjudicados, se hubiese visto obligada a resarcir el daño.

En el sentido expuesto cabe citar, entre otras, las más recientes sentencias de 24 de noviembre de 2015, dictada en el recurso 956/2014 y la de 11 de diciembre de 2012, dictada en el recurso de casación 5471/2010 , en las que se pone de manifiesto la posibilidad de acoger las pretensiones indemnizatorias basadas en relaciones interadministrativas o asimiladas.

Como se sostiene en la fundamentación del motivo segundo del recurso, no es cierto que el hecho de que exista una gestión compartida de los mencionados impuestos municipales excluya la responsabilidad reclamada, con el fundamento de que es la Administración General del Estado la que, mediante la fijación de los valores catastrales, determina o sirve para que las Corporaciones Locales procedan a la determinación de la base imponible o para su cálculo, conforme resulta de los artículo 65 y 107 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales para el Impuesto sobre Bienes Inmuebles o sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana.

Esa gestión compartida no es relevante para excluir esa responsabilidad, al menos en el ámbito de las relaciones interadministrativas, porque ambas fases están perfectamente delimitadas y nada impide que en esa relación interadministrativa puedan surgir supuestos generadores del daño antijurídico que, si concurren los demás presupuestos de la institución, puedan generar responsabilidad. Que ello es así lo ponen de manifiestos algunos pronunciamientos de la misma Sala de la Audiencia Nacional, en relación con no inclusión de determinados bienes en las ponencias e imposibilitando la liquidaciones de los impuestos correspondientes, supuesto al que se refiere la sentencia de 26 de julio de 2004 (recurso 883/2001), o por la ausencia de notificación de los valores de las nuevas ponencias, supuesto al que se refiere la sentencia de 5 de febrero de 2013, dictada en el recurso 572/2011 ; supuestos en los que se reconoció la pretensión indemnizatoria. Otra cosa es que el daño se reclame por terceros, por los sujetos pasivos de dichos impuestos, frente a los cuales, nada impide que pueda apreciarse esa gestión compartida como un supuestos de corresponsabilidad, que deberá regirse por la regla de la solidaridad que establece el artículo 140 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .

Y en este sentido, debe dejarse constancia de la propia finalidad que tiene el Catastro Inmobiliario en la actualidad, como se encarga de aclarar la Exposición de Motivos de la Ley del Catastro, en la que se recuerda que si bien el mismo tenía una indudable " finalidad tributaria, las dos últimas décadas han sido testigos de una evolución en la que el Catastro Inmobiliario se ha convertido en una gran infraestructura de información territorial disponible para todas las Administraciones públicas, fedatarios, empresas y ciudadanos en general, puesta ante todo al servicio de los principios de generalidad y justicia tributaria, pero capacitada también para facilitar la asignación equitativa de los recursos públicos; en los comienzos de un nuevo siglo, es ya sin duda notable la colaboración del Catastro en la aplicación material de tales principios constitucionales, como lo prueba su utilización generalizada para la gestión o el control de subvenciones nacionales o comunitarias, o la paulatina incorporación de la información gráfica y de la identificación catastral de las fincas tanto a las actuaciones notariales como al Registro de la Propiedad." Es decir, la eficacia de las ponencias de valores catastrales excede con mucho de la finalidad tributaria municipal que subyace en la reclamación de responsabilidad accionada por el Ayuntamiento recurrente.

Con todo, es lo cierto que el auténtico fundamento en que se funda la sentencia de instancia para denegar la indemnización reclamada es, en primer lugar y como ya se dijo, que el pretendido daño que se reprocha haberse ocasionado a la Corporación Municipal recurrente, es un deber que ha de soportar, con el fundamento de que existe una gestión tributaria compartida; de otra, que no se ha producido un daño efectivo al Ayuntamiento con la anulación de la ponencias. Ese es el criterio que ha venido sosteniendo reiteradamente la Sala de la Audiencia Nacional en diversas sentencias que se citan en la ahora recurrida. Esa interpretación se había sometido a esta Sala del Tribunal Supremo en el recurso de casación para la unificación de doctrina 169/2006, en el que se dictó sentencia de 15 de julio de 2008 , que lo desestima, con el fundamento de que no concurrían las identidades exigidas para la procedencia de dicho recurso de casación.

A la vista de los reproches que se hacen a la mencionada doctrina, es cierto que si bien podría aceptarse que existe esa gestión compartida a que antes se ha hecho referencia; no puede desconocerse que existe una doble y sucesiva actuación en la que esa determinación de base se encomienda a la Administración General del Estado y las de gestión de tales Impuestos a las Entidades Locales; de tal forma que si bien frente a los deudores tributarios puede aceptarse que esa actuación sucesiva de las potestades tributarias es indiferente, como antes se dijo, cuando el debate surge en esa relación interadministrativa, nada impide individualizar cada una de esa fases atribuidas a cada una de las Administraciones intervinientes y, por tanto, hacer un título de imputación de la responsabilidad que, en su caso, resultase procedente. Y si bien es verdad que esa previa fase competencia de la Administración estatal no es ajena la intervención de las Corporaciones Locales, como cabe concluir del artículo 27 del Texto Refundido de la Ley del Catastro , esa intervención se limita a un previo informe del respectivo Ayuntamiento, que no es vinculante, por más que en las disposiciones internas del Ministerio se haga dicho informe como tal, como se opone por la Abogacía del Estado en su oposición al recurso, que no puede hacer desmerecer el criterio legal.

Ahora bien, lo anterior no puede suponer, como se pretende por la defensa municipal, la estimación de la conclusión de su argumento sino a confirmar la conclusión de la Sala de instancia de que en supuestos como el presente no puede acogerse la concurrencia de la responsabilidad patrimonial, precisamente porque no solo existe la obligación de soportar el daño, sino que no puede decirse que exista el mismo.

Es necesario tener presente, a la hora de examinar la pretensión accionada por la Corporación municipal recurrente, las circunstancias que concurren en el presente supuestos, minuciosamente expuestas en la sentencia de instancia y que, a grandes rasgos, se refieren a que el Centro de Gestión Catastral procedió a revisar los valores de las ponencias catastrales a instancias del mismo Ayuntamiento. En dicha revisión y conforme a lo establecido en el ya citado artículo 27 del Texto Refundido de la Ley del Catastro , se solicitó informe al Ayuntamiento, que lo emitió en sentido favorable. Aprobadas las ponencias, es el mismo Ayuntamiento el que impugna en vía contencioso-administrativo los valores asignados a determinados bienes de su propiedad; impugnación que ocasiona no solo la anulación de los valores asignados a los concretos bienes municipales a que se refería la impugnación, sino de toda la nueva ponencia aprobada. Pues bien, los efectos que se pretenden de esa anulación es que el Ayuntamiento no ha podido liquidar los nuevos Impuestos sobre Bienes Inmuebles e Incremento de Valor de Bienes de Naturaleza Urbana, conforme a los valores de esas nuevas ponencias, precisamente por haber sido anuladas.

Lo expuesto no deja de ofrecer una cierta contradicción en la propia actuación municipal que se remonta, en primer lugar, al hecho de que ciertamente que el informe que emitió en el procedimiento de aprobación de la ponencia no opuso objeción alguna, y si bien dicho informe no era vinculante, no puede desprenderse de lo en él informado, como en el motivo del recurso se argumenta, oposición alguna a los nuevos valores o de no atender el Centro de Gestión Catastral las objeciones que se opusieron por el Ayuntamiento, que no lo fue en dicho informe. De otra parte, que fue precisamente a su instancia y conforme a las circunstancias que se expusieron, la causa de la aprobación de las nuevas ponencias de valores y, además de ello, que fue precisamente la actuación municipal la que provocó, con la impugnación de los valores asignados a sus propios bienes, la declaración de nulidad de todas las ponencias. Es decir, solicitada por el Ayuntamiento las nuevas ponencias por considerarse que se debían revisar los valores, se informa favorablemente la propuesta realizada y, no obstante lo cual, impugna la asignación de nuevos valores a bienes de su propiedad, provocando la anulación de toda la ponencia.

Las contradicciones en el actuar municipal llegan más lejos, porque vincular el perjuicio a la imposibilidad de liquidar los tributos locales conforme a las ponencias anuladas, es partir de una premisa errónea, cual es la de reconocer una pretendida potestad municipal a que las liquidaciones se practicasen conforme a los valores asignados a los bienes sujetos a tributación en las ponencias anuladas, lo cual no es cierto. La potestad tributaria municipal era liquidar los mencionados impuestos conforme a los valores catastrales asignados en las ponencias catastrales ajustadas a la legalidad, y no lo estaban las anuladas.

Es decir, hemos de concluir que no existía una potestad municipal a proceder a la liquidación de los impuestos municipales conforme a los valores asignados a los bienes inmuebles existentes en el municipio conforme a las nuevas ponencias. Tan siquiera existía una potestad municipal para la fijación de unos nuevos valores; sino a instar su revisión, como hizo, pero no a un determinado valor en la fijación de la ponencias. La liquidación de los impuestos municipales debía realizarse conforme a las ponencias vigentes y, dada la impugnación municipal, no lo eran las aprobadas con la revisión, sino las anteriores y, ha de entenderse, que conforme a ellas se liquidaron los impuestos, como se afirma por la Sala de instancia.

De tal forma ello es así, que se termina argumentando por la defensa municipal que la reclamación de los daños es la diferencia de las deudas tributarias que resultarían de la aplicación de la ponencia anterior frente a las liquidaciones practicadas con las ponencias revisadas, como si existiera una potestad municipal a esas nuevas valoraciones, lo cual no es aceptable en el esquema de la colaboración entre la Administración estatal y la municipal en la gestión de los mencionados impuestos. Y si el Ayuntamiento no tenía una potestad consolidada a la aplicación de unos nuevos valores catastrales fijados en la revisión de las ponencias, ningún perjuicio se le habría ocasionado al Ayuntamiento por la anulación de esa ponencias revisadas y por el hecho de haber tenido que liquidar los impuestos con las anteriores ponencias. Y en esa misma línea y como concluyó también la Sala de instancia, el Ayuntamiento, más que tener la obligación de soportar la anulación de los valores revisados, en lo que podría perjudicarle por liquidar los impuestos por un valor inferior al que se había propuesto en la revisión de los valores efectuada en la aprobación de la nueva ponencia de valores; de lo que se trata es de que no existía daño. Porque esa anulación en vía jurisdiccional, ponía de manifiesto la improcedencia de los nuevos valores y, por tanto, no existía derecho alguno a liquidar los impuestos conforme a ellos.

Lo antes concluido obliga a rechazar la pretendida vulneración tanto del artículo 139 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, como del 106 de la Constitución en cuanto, como se declara por la Sala de instancia en la sentencia recurrida, en el supuesto de autos no cabe apreciar que concurra un elemento esencial para apreciar la existencia de una responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, es decir el daño.

En efecto, como se establece en el artículo 139.1º de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , la institución de la responsabilidad patrimonial tiene como exigencia básica la producción de una lesión, entendida en sentido técnico-jurídico, que sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. Como ha declarado reiteradamente la jurisprudencia --por todas, sentencia de 20 de octubre de 2015, dictada en el recurso de casación 556/2014 , con abundante cita--, ha sido precisamente el concepto de lesión el que ha permitido configurar la institución de la responsabilidad patrimonial con las notas características de directa y objetiva, dando plena armonía a una institución como garantía de los derechos de los ciudadanos a no verse perjudicados de manera particular en la prestación de los servicios públicos que benefician a la colectividad.

Pues bien, el concepto de lesión se ha delimitado con la idea de constituir un daño antijurídico. Pero como se declara en la sentencia citada, " lo relevante es que la antijuridicidad del daño es que no se imputa a la legalidad o no de la actividad administrativa ---que es indiferente que sea lícita o no en cuanto que la genera también el funcionamiento anormal de los servicios--- o a la misma actuación de quien lo produce, que remitiría el debate a la culpabilidad del agente que excluiría la naturaleza objetiva; sino a la ausencia de obligación de soportarlo por los ciudadanos que lo sufren. Con ello se configura la institución desde un punto de vista negativo, porque es el derecho del ciudadano el que marca el ámbito de la pretensión indemnizatoria, en cuanto que sólo si existe una obligación de soportar el daño podrá excluirse el derecho de resarcimiento que la institución de la responsabilidad comporta.

Ese es el concepto que subyace en el actual artículo 139 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , cuando establece que procede la responsabilidad patrimonial para resarcir toda «lesión que sufran» los ciudadanos. Bien es verdad que tanto en el precepto mencionado como en los que le siguen, el Legislador establece los requisitos del daño para que puedan ser constitutivos de lesión, pero es esa una cuestión subsiguiente a esa idea matriz que inspira la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas. Y en esa misma línea se ha destacado reiteradamente por la jurisprudencia el concepto técnico jurídico expuesto, como pone de manifiesto la sentencia de 18 de junio de 2012 (recurso de casación 4113/2010 ) al señalar, con abundante cita, que «no todo daño causado por la Administración ha de ser reparado, sino que tendrá la consideración de auténtica lesión resarcible, exclusivamente, aquella que reúna la calificación de antijurídica, en el sentido de que el particular no tenga el deber jurídico de soportar los daños derivados de la actuación administrativa». Lo que nos interesa dejar sentado es que lo resarcible por la vía de la responsabilidad patrimonial es la lesión... y que esta solo puede ser apreciada si el daño que le sirve de presupuesto reúne los requisitos antes mencionados, como hemos visto se declara por la jurisprudencia."

Interesa destacar que esa exigencia de la necesidad de soportar el daño puede venir justificada en relaciones de la más variada naturaleza, sobre la base de que exista un título, una relación o exigencia jurídica que le impone a un determinado lesionado el deber de soportar el daño. Pues bien, en el caso de autos, el deber jurídico que recae sobre el Ayuntamiento de soportar el pretendido daño --diferencia en las liquidaciones de los impuestos por unas ponencias de inferiores valores-- viene impuesto precisamente por el artículo 27 del Texto Refundido de la Ley del Catastro y por los preceptos en que se funda el recurso del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales; porque son esos preceptos los que le atribuyen a las Corporaciones Locales la potestad para exigir los mencionados impuestos conforme a lo que se determine por la Administración estatal al elaborar las ponencias catastrales, que es de su competencia. Pero esas ponencias han de estar ajustadas a la legalidad, de tal forma que cuando, como aquí sucede, se aprueban unas ponencias por la Administración estatal que por diversas circunstancias vienen ineficaces, obligando a practicar las liquidaciones conforme a las ponencias anteriores, las Corporaciones Locales deben atenerse a esas ponencias vigentes, sin que puedan invocar una potestad que le permitiera practicar las liquidaciones de los impuestos por unas ponencias anuladas, por ser contrarias a la legalidad. Y es la misma sentencia en que se anularon las ponencias la que ha de servir como título de imputación de la obligación de soportar el pretendido daño que se genera por tener que practicar las liquidaciones conforme a unos valores inferiores a los fijados en las ponencias anuladas, declaración que se hace a instancia de la misma Corporación afectada, que no perjudicada, como aquí acontece.

Dando un paso más, es necesario aclarar que pretender reconducir el fundamento de la pretensión indemnizatoria a la anulación de las ponencias revisadas en vía contencioso-administrativa, carece de todo fundamento porque esa anulación no comporta, sin más, la concurrencia de responsabilidad patrimonial.

En efecto, como se declara en el artículo 142.4º de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , esa mera anulación " no presupone derecho a la indemnización "; porque, como se ha declarado por la jurisprudencia, es necesario que concurran los restantes elementos de la institución. Incluso se ha declarado reiteradamente por la jurisprudencia de esta Sala que la anulación no comporta esa concurrencia de la indemnización cuando la decisión administrativa -en este caso, la revisión de la ponencias- ha sido razonable y razonada, máxime cuando se trata, como es el caso de autos, de ejercitar potestades discrecionales o con fundamentos en conceptos jurídicos indeterminados, como es la fijación de los valores catastrales (en este sentido, sentencias de 9 de diciembre de 2015, dictada en el recurso de casación 1661/2014 , con abundante cita); razonabilidad que cabe concluir incluso del mismo informe favorable que a las ponencias revisadas se prestó por el Ayuntamiento en el trámite de elaboración.

Los razonamientos expuestos han de concluir en que no existe en la sentencia de instancia vulneración de los preceptos en que se funda el presente recurso que, por tanto, ha de ser desestimado.

La desestimación íntegra del presente recurso de casación determina, en aplicación del artículo 139 de la Ley Jurisdiccional , la imposición de las costas del mismo a la recurrente, si bien la Sala, haciendo uso de las facultades reconocidas en el párrafo tercero del mencionado precepto y atendidas las circunstancias del caso, señala en cuatro mil euros (4000 €), más IVA, la cantidad máxima a repercutir por todos los conceptos.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución.