STS, 23 de Febrero de 2016

La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:

FALLAMOS:

Que estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Doña Raquel Nieto Bolaño, en nombre y representación de don (...) , Presidente de la Unión de Guardias Civiles (UNIONGC) contra la Resolución del Director General de la Guardia Civil, de fecha 6 de julio de 2012, que desestima el recurso de reposición interpuesto contra la de 12 de marzo del mismo año, por la que se acuerda denegar en el registro de asociaciones profesionales de Guardias Civiles de los nuevos estatutos de la Asociación y de la Composición de la Junta Directiva acordada en la Asamblea General Extraordinaria celebrada en Madrid el 21 de septiembre de 2011, actos que ANULAMOS por no ser en los extremos examinados, conformes a Derecho, reconociendo el derecho a la inscripción en el Registro correspondiente de los Estatutos de la Asociación profesional, Unión de Guardias Civiles, Unión GC, válidamente aprobados en el Congreso que la misma celebró en Madrid en el mes de Septiembre de 2011

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Notificada la anterior sentencia, la representación de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO anunció su voluntad de preparar recurso de casación, y la Sala de instancia lo tuvo por preparado y remitió las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.

La referida recurrente presentó su escrito de interposición del recurso de casación que, después de desarrollar el motivo en que se apoyaba, incluía el siguiente SUPLICO A LA SALA:

que teniendo por (...) interpuesto recurso de casación contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (....) revoque dicha sentencia y la sustituya por otra en la que se declare la desestimación del recurso contencioso administrativo interpuesto

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Se dio traslado la representación procesal de "UNIÓN DE GUARDIAS CIVILES" (UNIÓNGC) para que formalizara su oposición al recurso de casación, y así lo hizo mediante un escrito que finalizó así:

SUPLICO A LA SALA (...) tener por formulada oposición frente al Recurso de Casación interpuesto de contrario, interesando se declare la inadmisión del mismo

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Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 10 de febrero de 2016.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolas Maurandi Guillen, Magistrado de la Sala

La asociación "UNIÓN DE GUARDIAS CIVILES" (UNIÓNGC) solicitó, mediante un escrito fechado el 20 de octubre de 2011, la inscripción de su nueva Comisión Ejecutiva, en la que figuraba elegido como Secretario General don Indalecio ; y la inscripción también de la modificación de estatutos acordada el 21 de septiembre de 2011.

La resolución de 12 de marzo de 2012, del Ministerio del Interior, denegó la inscripción de los nuevos estatutos y de la composición de la Comisión Ejecutiva Estatal Estatal acordada en la Asamblea General Extraordinaria celebrada el 21 de septiembre de 2011.

Para justificar la denegación de la inscripción de los nuevos estatutos, invocó lo que había sido informado por el Abogado del Estado sobre la necesidad de subsanar las deficiencias que afectaban a los artículos 20, 27 y 31.1º de los Estatutos propuestos.

Y lo razonado para denegar la inscripción de la composición de la Comisión Ejecutiva Estatal fue que se mantenía la voluntad de que desempeñara el cargo de Secretario General don Indalecio , guardia civil retirado desde 1998, y con la imposibilidad por esto último de ser socio de la asociación UNIÓN GC al haber sido esta válidamente constituida el 16 de junio de 2016.

UNIÓNGC planteó recurso de reposición y éste fue desestimado por nueva resolución de 6 de julio de 2012.

El proceso de instancia fue promovido por UNIÓNGC mediante un recurso contencioso-administrativo dirigido frente a las resoluciones administrativas anteriores.

La demanda reclamó la nulidad de dichas resoluciones y desarrollo para apoyar esta pretensión, en su apartado de "HECHOS" nueve alegaciones.

Las cinco primeras señalaron que había de diferenciarse entre órganos de gobierno y representación, y defendieron el derecho de los guardias civiles retirados a ser miembros de la asociación y a la participación activa en ella con la única salvedad de ser "representantes" de la misma; como también adujeron que el caso de don Indalecio cobraba un especial sentido por tratarse de un socio fundador y sostuvieron la posibilidad de que asumiera el cargo para el que había sido designado.

En la alegación del hecho sexto se afirmó que los defectos observados en su día en los estatutos habían sido subsanados "siguiendo lo pautado".

Y en las restantes se censuraba que los estatutos de la homóloga asociación cultural hubiesen sido inscritos sin ningún tipo de vicisitud, pese a tener idénticas características (hecho séptimo); se mencionaba la sentencia del Juzgado de primera instancia núm. 27, dictada en el procedimiento 210/2010 (hecho octavo); y se defendió que el recurso contencioso-administrativo había de ser resuelto disponiendo la inscripción de los Estatutos y los nombramientos y composición de la Comisión Ejecutiva Nacional (hecho noveno).

El Abogado del Estado, en su escrito de contestación, comenzó el desarrollo de su apartado de "FUNDAMENTOS DE DERECHO" realizando la precisión de que la única cuestión discutida era el rechazo de la designación de don Indalecio como Secretario General. A continuación circunscribió su oposición a combatir la posibilidad de que un guardia civil, una vez retirado, pueda darse de alta o afiliarse, por primera vez, en una asociación profesional. Finalmente, con esta base negó que el Sr Indalecio pudiese hacerlo porque estaba retirado desde el año 1998 y la asociación se constituyó en 2008, y defendió que no podía ser Secretario General porque este cargo, según lo establecido en los estatutos, llevaba inherentes funciones representativas.

La sentencia recurrida en la actual casación estimó ese recurso jurisdiccional, y anuló los acto administrativos impugnados con este pronunciamiento:

actos que ANULAMOS por no ser en los extremos examinados, conformes a derecho, reconociendo el derecho a la inscripción en el Registro correspondiente de los Estatutos de la Asociación profesional, Unión de Guardias Civiles, Unión GC, válidamente aprobados en el Congreso que la misma celebró en Madrid en el mes de Septiembre de 2011

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El actual recurso de casación ha sido interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO.

El debido examen de lo suscitado en el recurso de casación aconseja hacer una referencia previa a la delimitación del litigio efectuada por la sentencia recurrida y a las razones o argumentos que desarrolla para justificar su pronunciamiento.

Y lo que al respecto de lo anterior debe destacarse en lo que sigue.

1. - Limita la controversia a la incorporación a la asociación y consiguiente designación como Secretario General de don Indalecio .

   Así lo dice el antecedente de hecho primero de la sentencia de instancia:

   El extremo al que el recurso se ciñe es a la negativa por parte de la Administración a la incorporación a la asociación y consiguiente designación como Secretario General del guardia civil retirado Don Indalecio , por no ajustarse a los siguientes artículos de la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil

   .

   Y en los mismos términos se expresa esta declaración de su fundamento de derecho (FJ) primero:

   El debate se centra por las partes en el extremo referente a la objeción puesta por la Administración en el sentido de rechazar la incorporación a la asociación y consiguiente designación como Secretario General del guardia civil retirado Indalecio , toda vez que pasó a retiro en el año 1998, no puede afiliarse ex novo a la asociación Unión GC, constituida en el año 2008, ni por tanto ocupar cargo alguno en la misma

   .

2. - Invoca en su FJ segundo cuáles son las normas que considera deben tenerse en cuenta en orden a las asociaciones profesionales de Guardias Civiles, y lo hace así:

   La normativa reguladora de las Asociaciones Profesionales de la Guardia Civil contenida en la Ley (Orgánica) 11/2007, de 22 de octubre, reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil, -artículos 36 y siguientes - establece los requisitos a que han de ajustarse las citadas Asociaciones Profesionales de Guardias Civiles y, en particular, su finalidad, derechos y deberes y contenido de los Estatutos, entre otros temas.

   Por su parte, tanto la citada Ley como la Orden del Ministerio del Interior 3939/2007, de 28 de diciembre, por la que se habilita el Registro de Asociaciones Profesionales de Guardias Civiles establecen que éstas quedarán válidamente constituidas desde que se inscriban en el Registro de Asociaciones Profesionales de la Guardia Civil

   .

3. - El siguiente FJ tercero se inicia con la afirmación de que "La demanda debe ser estimada por las razones siguientes"; y tras dicho aserto se invocan los preceptos legales que seguidamente se relacionan (expuestos aquí por su orden de numeración).

   - Los artículos 9 (apartados 1 , 3 y 4 ) , 39.2 , 42 y 49. g) de la ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre , reguladora de los derechos y deberes de la Guardia Civil:

   Artículo 9 Derecho de asociación.

   1. Los Guardias Civiles tienen derecho a asociarse libremente y a constituir asociaciones, de conformidad con lo previsto en los artículos 22 y 104.2 de la Constitución y en esta Ley Orgánica, para la defensa y promoción de sus derechos e intereses profesionales, económicos y sociales.

   3. Las asociaciones de Guardias Civiles creadas con fines profesionales se regularán de acuerdo con lo dispuesto en esta Ley, siendo de aplicación supletoria las normas generales reguladoras del derecho de asociación.

   4. Los Guardias Civiles miembros de una asociación tienen derecho a participar activamente en la consecución de los fines de ésta, sin más limitaciones que las establecidas en la presente Ley.

   Artículo 39.1 Composición .

   1. Para poder afiliarse a las asociaciones profesionales, los miembros del Cuerpo de la Guardia Civil deberán encontrarse en cualquier situación administrativa en que, de acuerdo con la normativa reguladora del régimen de dicho personal, conserven derechos y obligaciones inherentes a su condición de Guardia Civil.

   Con las limitaciones establecidas en esta Ley, los Guardias Civiles que pertenecieran a una de estas asociaciones, podrán, tras su pase a retiro, permanecer asociados a la misma, siempre que lo permitan los correspondientes estatutos.

   Artículo 42. Representantes de la Asociación

   Tendrán la condición de representantes de las asociaciones profesionales aquellos Guardias Civiles en situación de servicio activo que, teniendo la condición de afiliados, hayan sido designados para ello de acuerdo con el procedimiento establecido en sus estatutos. Los efectos de dicha designación se producirán a partir del día siguiente al de su inscripción en el Registro de Asociaciones Profesionales habilitado al efecto en el Ministerio del Interior.

   Artículo 49 Estatutos.

   Los Estatutos deberán contener los siguientes extremos:

   g) Los órganos de gobierno y representación, su composición, reglas y procedimiento para la elección y sustitución de sus miembros, sus atribuciones, duración de los cargos, causas de cese, forma de deliberar, adoptar y ejecutar acuerdos y las personas o cargos para certificarlos, así como los requisitos para que los citados órganos queden válidamente constituidos, y el número de asociados necesarios para poder convocar sesiones o proponer asuntos en el orden del día

   .

   - El artículo 87.2 de la Ley 42/1999, de 25 de noviembre, de Régimen del Personal de la Guardia Civil :

   2. Los guardias civiles retirados disfrutarán de los derechos pasivos determinados en la legislación de Clases Pasivas del Estado, mantendrán los asistenciales y de otro orden reconocidos en las leyes, podrán usar el uniforme en actos institucionales y sociales solemnes y dejarán de estar sujetos al régimen general de derechos y obligaciones del personal del Cuerpo de la Guardia Civil, a las leyes penales militares y la disciplinaria

   .

   - Y el artículo 21.a) de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo , reguladora del derecho de asociación (que la sentencia de instancia lo pone en relación con el artículo 9 de la Ley Orgánica 11/2007 ):

   Todo asociado ostenta los siguientes derechos:

   a) A participar en las actividades de la asociación y en los órganos de gobierno y representación, a ejercer el derecho de voto, así como a asistir a la Asamblea General, de acuerdo con los Estatutos

   .

4. - Después de la cita y transcripción de los anteriores preceptos, ese mismo FJ tercero añade:

   En el presente caso cobra mayor sentido si cabe el supuesto de rechazar la postura de la administración en orden a poner como impedimento que Don Indalecio , pasó a retiro en el año 1998, y por no puede afiliarse ex novo a la asociación Unión GC, constituida en el año 2008, ni por tanto ocupar cargo alguno en la misma, y ello no solo porque el pase a retiro es anterior a la entrada Ley de 2007 que nos ocupa, con lo cual nunca podría acceder a los derechos en ella reconocidos, sino por que esta persona es precisamente socio fundador de la asociación el 20 de febrero de 2008, siendo autorizada la inscripción de la misma, con sus estatutos iniciales. (Documentación acompañada a la demanda).

   Por todo ello, no cabe ahora rechazar la inscripción de los nuevos Estatutos, aprobados por unanimidad de los socios presentes y representados a la Asamblea General Extraordinaria de UnionGC, celebrada en Madrid, el pasado día 21 de septiembre de 2011, por la designación de D. Indalecio como Secretario General de esta, lo que en modo alguno implica la asunción, por parte de aquel, de funciones representativas de la misma, limitándose su labor, al ejercicio de tareas de gestión en la esfera interna de aquella, por ser ello, la voluntad expresa de los socios. (folio 15 del expediente y 16 vuelto)

   .

El recurso de casación de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO invoca en su apoyo dos motivos, formalizados ambos por el cauce de la letra d) del artículo 88.1 de la Ley reguladora de esta jurisdicción (LJCA ).

1. El primero denuncia la infracción del artículo 9 (apartados 1 , 3 y 4), en relación con los artículos 39.1 , 42 , 48 y 49.g) de la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre , reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil; y del artículo 21.a) de la ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo , reguladora del Derecho de Asociación. Así como la del artículo 87 de la Ley 42/1999, de 25 de noviembre, de Régimen del Personal del Cuerpo de la Guardia Civil .

   El desarrollo argumental de este motivo es el que continúa.

   1. - Se parte del dato fáctico de que don Indalecio pasó a la situación de retirado en 1998 y la asociación UNIÓNGC fue constituida en el año 2008; y con ese punto de partida se afirma que en esta última fecha, por hallarse en situación de retiro, le era imposible afiliarse "ex novo" a la asociación y así lo señaló la resolución administrativa impugnada.

   2. - Se invocan estos preceptos legales: l apartado 1 del artículo 39 de la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre , reguladora de los derechos y deberes de la Guardia Civil: el artículo 87.2 de la Ley 42/1999, de 25 de noviembre, de Régimen del Personal de la Guardia Civil ; y el artículo 9.4 de la Ley Orgánica 11/2007 :

   3. - Se censura la declaración de la sentencia recurrida de que los guardias civiles en situación de retiro, en lo que se refiere a su participación en asociaciones profesionales, tienen como limitación el ser representante de las mismas pero nada les impide incorporarse "ex novo". Y lo esgrimido para ello es que esa declaración es contradictoria con establecido en los artículos 39.1 de la Ley Orgánica 11/2007 y 87.2 de la Ley 42/1999 ; y que tampoco el artículo 9.4 de la mencionada ley orgánica justifica la tesis de la Sala de instancia, pues se limita a proclamar el derecho de participación que asiste a los miembros de una asociación pero ello no concierne a los requisitos que son necesarios para el ingreso o formar parte de ella.

   4. - Se concluye con base en todo lo anterior que los guardias civiles en situación de retiro no pueden incorporarse "ex novo" a asociaciones profesionales, aunque si se permite continuar en ellas a quienes, habiendo pertenecido previamente a las mismas, pasen posteriormente a aquella situación.

2. La vulneración de las normas de la sana crítica en la valoración de la prueba, con infracción de los artículos 9.3 y 24 de la Constitución .

   Se dice al respecto que las afirmaciones fácticas de la sentencia recurrida prescinden de lo que claramente resulta de las actuaciones sobre estos dos extremos:

   (a) que la primera inscripción de la asociación en el correspondiente registro se practicó sin que figurara en el acta fundacional el Sr. Indalecio , y así tuvo lugar como consecuencia de haberse dado cumplimiento al requerimiento efectuado frente a la solicitud inicial de inscripción con el fin de que se subsanara la irregularidad consistente en hacer figurar como miembro de la Junta Directiva a guardias civiles en situación de retiro; y

   (b) que la condición de Secretario General lleva inherente el ejercicio de funciones de gobierno y representación como consecuencia de lo establecido en los artículos 5, 6, 7 y 8 de los Estatutos.

   En relación con esto último se dice que el artículo 5 señala a la Comisión Ejecutiva Estatal como órgano de gobierno y representación; el artículo 6 dispone que de dicho órgano forma parte el Secretario General; el artículo 7 atribuye a este último una iniciativa en orden a que se efectúe una convocatoria de esa Comisión Ejecutiva Estatal, como también un voto de calidad en caso de empate; y el artículo 8 determina unas facultades para dicha Comisión Ejecutiva Estatal que expresan las típicas funciones de gobierno y dirección de una entidad.

El escrito de oposición al recurso de casación formalizado por la "UNIÓN DE GUARDIAS CIVILES" (UNIÓNGC) esgrime cuatro causas con esa finalidad.

La primera se opone a la pretensión del recurso de casación de que se revise la valoración probatoria efectuada por la sentencia recurrida, con la principal argumentación de que ello no resulta procedente porque dicha valoración ha sido razonable por responder a una lógica y coherente valoración del material probatorio obrante en los autos.

La segunda insiste en la oposición a esa revisión de la valoración de la prueba, señalándose ahora a este respecto que dicha revisión rebasa el ámbito que es propio de la configuración de la casación como recurso extraordinario y no una nueva instancia.

La tercera, abundando en esa oposición a la revisión probatoria, rechaza que se pueda efectuar en cuanto al concreto extremo referido a si el Sr. Indalecio ostentó o no la condición de socio fundador.

Y la cuarta, en una reiteración de las anteriores, aduce que el recurso de casación es una vía procesal de revisión del juicio jurídico y cualquier otra cuestión le está vedada.

Abordando ya el estudio del recurso de casación, ha de precisarse inicialmente que, según resulta de la reseña del litigio seguido en la instancia que antes se hizo, el Abogado del Estado, en su contestación a la demanda, limitó la controversia a la cuestión referida a si don Indalecio podía afiliarse a la asociación y, de esta manera, vino a allanarse a la impugnación que estaba referida a la denegación de inscripción de los nuevos estatutos.

Y esa limitación también está presente en el recurso de casación, pues en él únicamente se combate el reconocimiento que la sentencia recurrida hace del derecho de don Indalecio a darse de alta y formar parte de la asociación, pero no se pone en cuestión lo que dicho fallo dispone sobre la inscripción de los nuevos estatutos.

Tras la anterior aclaración, debe decirse que son fundadas las infracciones denunciadas en el primer motivo de casación por lo que seguidamente se explica.

Debe destacarse, en primer lugar, que la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, reguladora de los derechos y deberes de la Guardia Civil, como señala en su preámbulo, constituye para los miembros de la Guardia Civil la regulación del ejercicio de sus derechos fundamentales y, entre estos, el derecho de asociación profesional. Por lo cual, el ejercicio de este último derecho ha de ajustarse a lo establecido en dicha ley orgánica.

Con el anterior punto de partida, debe decirse que una interpretación literal y sistemática de su artículo 39.1 (que antes se transcribió) conduce a la solución preconizada por el Abogado del Estado de que el guardia civil retirado no puede afiliarse "ex novo" en una asociación profesional, y que lo único permitido es la continuidad en la misma si ya formara de ella con anterioridad a su cese por retiro.

La interpretación literal lleva a lo anterior porque, de haberse querido lo contrario, le habría bastado al legislador orgánico con establecer que pueden afiliarse los miembros del Cuerpo en cualquiera de sus situaciones y quienes, habiéndolo sido con anterioridad, hubiesen cesado por retiro. Pero no lo ha hecho así, pues diferencia entre la afiliación inicial y la posibilidad de "permanecer asociados" (esto es, de mantener un vínculo asociativo preexistente); y para lo primero establece la exigencia de ser miembro del Cuerpo de la Guardia Civil y "encontrarse en cualquier situación administrativa en que, de acuerdo con la normativa reguladora del régimen de dicho personal, conserven derechos y obligaciones inherentes a su condición de Guardia Civil" , mientras que lo segundo (la permanencia) es configurado como una excepción a lo anterior y permitido a quienes, en razón de su retiro, ya han cesado en su relación profesional con el Cuerpo.

La interpretación sistemática que confirma lo anterior es la que resulta de ponderar, junto al citado artículo 39.1 de la Ley Orgánica 11/200 , estos otros preceptos de la Ley 42/1999, de 25 de noviembre, de Régimen del Personal de la Guardia Civil: el artículo 97, que califica el pase a retiro como un cese en la relación de servicios profesionales con el Cuerpo de la Guardia Civil ; los artículos 80 a 86 , que enumeran y regulan las situaciones administrativas en las que pueden hallarse los guardias civiles y no incluye entre ellas el retiro; y el artículo 87.2 (también transcrito con anterioridad) que reconoce determinados derechos a los guardias civiles retirados y, no sólo no establece entre estos el de afiliarse a una asociación profesional, sino que añade lo siguiente: "dejarán de estar sujetos al régimen general de derechos y obligaciones del personal del Cuerpo de la Guardia Civil, a las leyes penales militares y la disciplinaria del Instituto.".

Abundando en lo que aparece en esta regulación, debe decirse que la de retirado no es una situación administrativa en la relación funcionarial de guardia civil sino una distinta a la que comporta dicha relación funcionarial.

La conclusión final es que debe acogerse el primer motivo de casación, lo cual es bastante para estimar el recurso; y que ello obliga a este Tribunal Supremo a enjuiciar la contienda suscitada en la instancia en los términos antes expuestos en que quedó limitada.

Y en este enjuiciamiento, por ser jurídicamente desacertada, debe anularse la decisión de la sentencia recurrida de anular la denegación de inscripción de la nueva Comitiva Ejecutiva en la que figuraba como Secretario General don Indalecio .

Procede, pues, estimar el recurso de casación, y anular la sentencia recurrida en los términos que han quedado expuestos.

En cuanto a costas, no se hace especial pronunciamiento sobre las del proceso de instancia, por ser de apreciar la clase de dudas que invoca el artículo 139.1 de la LJCA para apartarse de la regla general de la imposición; y cada parte abonará las suyas en las correspondientes al recurso de casación (por aplicación de lo establecido en el apartado 2 del citado precepto procesal).