STS, 26 de Febrero de 2016

La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:

" FALLAMOS :

1. - Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad ASEGURAMIENTO TÉCNICO DE CALIDAD, S.L.U.. (...) contra Acuerdo del Consell de la GV de 19-5-11 por el que se desetima la reposición entablada contra otro (de) 25-3-11, por el que se mantienen en términos nominales hasta el 31- 3-2013 las tarifas vigentes del servicio público de Inspección Técnica de Vehículos (ITV) de la Comunidad Valenciana, y se establece un nuevo sistema para su revisión periódica .

2. - No hacer expresa imposición de las costas".

Notificada la anterior sentencia, por la representación de ASEGURAMIENTO TÉCNICO DE CALIDAD, S.L.U..se preparó recurso de casación, y la Sala de instancia lo tuvo por preparado y remitió las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.

La representación de la parte recurrente presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras ser invocados los motivos en que se apoyaba, se terminaba con este suplico a la Sala:

" SUPLICO A LA SALA, que, teniendo por presentado este escrito, junto con las copias que al mismo se acompañan, se sirva admitirlo, (...), y en mérito de los expuesto, ME TENGA POR COMPARECIDO en tiempo y forma, POR INTERPUESTO RECURSO DE CASACIÓN contra la sentencia número 515/2013, de fecha 15 de noviembre de 2013, dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia en el procedimiento ordinario nº 4/387/2011 y en su virtud, previos los trámites oportunos, acuerde la estimación del presente recurso de casación, revocando el pronunciamiento de la citada Sentencia y, en consecuencia, declare no ser conforme a Derecho y anule el Acuerdo del Consell de fecha 20 de mayo de 2011, por el que se desestima el recurso de reposición formulado por la misma contra el Acuerdo, de 25 de marzo de 2011, del Consell, por el cual se mantienen en términos nominales hasta el 31 de marzo de 2013 las tarifas vigentes del servicio público de Inspección Técnica de Vehículos en la Comunitat Valenciana, y se establece un nuevo sistema para su revisión periódica".

La representación de la GENERALITAT VALENCIANA, se opuso al recurso de casación con un escrito que finalizó así:

"(...) tenga por formalizada oposición al recurso de casación formulado (...), y tras los trámites oportunos, dicte sentencia por la cual se desestime el recurso de casación interpuesto y se declare conforme a derecho la sentencia recurrida. Con imposición a la parte recurrente de las costas procesales causadas en este recurso".

Conclusas las actuaciones, se señaló inicialmente para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 11 de febrero de 2015; y por providencia de esa última fecha se dejó sin efecto para su resolución coetánea con el recurso 6/2014.

El nuevo señalamiento de votación y fallo se acordó para la audiencia de 27 de enero de 2016, en cuyo acto y siguientes audiencias tuvo lugar su celebración de forma conjunta con la de los recursos de casación números 6, 336, 337 y 341 de 2014. La deliberación del actual recurso finalizó el día 17 de febrero de 2016.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolas Maurandi Guillen, Magistrado de la Sala

El proceso de instancia lo inició la entidad ASEGURAMIENTO TÉCNICO DE CALIDAD, S.L.U, en su condición de concesionaria de la explotación del servicio público de inspección técnica de vehículos (en lo sucesivo ITV) en la Comunidad Valenciana, mediante un recurso contencioso-administrativo dirigido contra los acuerdos de 25 de marzo y 19 de mayo de 2011 del Consell de la Generalitat Valenciana.

El primero de esos Acuerdos, al que luego se hará referencia de manera más detallada, adoptó en su parte dispositiva estas tres decisiones: (1) mantener las tarifas vigentes del servicio público de ITV durante el período comprendido entre el 1 de abril de 2011 y el 31 de marzo de 2013; (2) encomendar al titular del departamento con competencias en materia de industria que anualmente, antes del 1 de marzo, eleve una propuesta de acfualización de las tarifas del servicio a aplicar desde el 1 de abril de ese año hasta el 31 de marzo del siguiente; y (3) la entrada en vigor de las tarifas el 1 de abril de cada año.

El segundo Acuerdo desestimó el recurso de reposición que la mercantil antes mencionada y otras entidades plantearon contra el primero.

La demanda luego formalizada dedujo como primera pretensión la anulación de la actuación administrativa objeto de impugnación jurisdiccional.

A ella añadió éstas otras:

"Y como situación jurídica individualizada, acuerde el derecho de mi representada a ser indemnizada por los daños y perjuicios causados por dicho acto a determinar en ejecución de Sentencia.

Subsidiariamente a lo anterior, para el improbable caso de que la Sala y Sección a la que nos dirigimos estimara que el Acuerdo del Consell es conforme a Derecho, solicito reconozca el derecho de mi representada al restablecimiento del equilibrio económico financiero de su contrato de conformidad con lo establecido en el art. 164 del LCAP y del PCAP que rigen la concesión".

La sentencia aquí recurrida desestimó en su totalidad el recurso contencioso-administrativo.

El actual recurso de casación lo ha interpuesto también ASEGURAMIENTO TÉCNICO DE CALIDAD, S.L.U, que lo apoya en los motivos que más adelante se expresarán y analizarán.

El primer Acuerdo de 25 de marzo de 2011 del Consell de la Generalitat Valenciana, sobre el que han girado las principales cuestiones suscitadas en el litigio, tuvo este contenido:

"Conforme con la regla segunda del artículo 52.1 del Estatut d'Autonomia de la Comunitat Valenciana, la Generalitat tiene competencia exclusiva en materia de industria.

Con base en esta habilitación, en la Comunitat Valenciana la Inspección Técnica de Vehículos (ITV) se viene realizando de acuerdo con lo previsto en el Decreto 157/2002, de 17 de septiembre, del Consell, por el que se aprobó el Reglamento sobre Prestación de la Inspección Técnica de Vehículos en la Comunitat Valenciana, mediante una fórmula de gestión indirecta a través de la figura del contrato concesional, todo ello en el marco de la legislación básica del Estado establecido en la actualidad en el Real Decreto 224/2008, de 15 de febrero, sobre normas generales de instalación y funcionamiento de las estaciones de inspección técnica de vehículos.

De conformidad con lo dispuesto en la cláusula 23 del pliego de cláusulas administrativas particulares que rige en el citado contrato de explotación en régimen de concesión administrativa del servicio público de Inspección Técnica de Vehículos en la Comunitat Valenciana,

el concesionario tendrá derecho a percibir de los usuarios del servicio los importes que se fijen en las tarifas correspondientes, y que inicialmente serán las aprobadas por Acuerdo de 16 de mayo de 1995, del Gobierno Valenciano, publicadas en el DOGV número 2516, de 26 de mayo de 1995, así como en el Acuerdo de 1 de abril de 1997, del Gobierno Valenciano (publicado en el DOGV núm. 2970, de 14.04.1997), por el que se modifican las tarifas de precios relativas a segundas y sucesivas inspecciones, derivadas de los defectos encontrados en la primera inspección, por los servicios de la Inspección Técnica de Vehículos

,

estableciendo asimismo dicha cláusula, respecto a la revisión de precios, que

las citadas tarifas estarán vigentes mientras no sean modificadas o actualizadas por el Gobierno Valenciano

.

En aplicación de esta previsión contractual, mediante Acuerdo de 24 de abril de 2001, del Consell, se modificaron las tarifas, aplicando la variación del índice de precios al consumo, establecido en ese momento en el 4% por el Instituto Nacional de Estadística, y añadiendo, en su apartado sexto, que a partir del ejercicio 2002, anualmente y con efectos desde el 1 de abril, los concesionarios del servicio de Inspección Técnica de Vehículos en la Comunitat Valenciana actualizarían las tarifas vigentes con aplicación de la correspondiente variación del índice de precios al consumo del ejercicio anterior.

Posteriormente, el cuadro tarifario ha sido modificado en tres ocasiones más:

1. La primera con el Acuerdo de 10 de diciembre de 2002, del Consell, para incorporar la inspección técnica por cambio de destino del vehículo, siempre que éste tenga lugar antes del primer plazo de inspección reglamentaria y no implique variación de las características técnicas de aquél.

2. La segunda mediante el Acuerdo de 18 de junio de 2004, del Consell, por el que se aprobaron las tarifas a aplicar a dos nuevos supuestos de actuación: el control del nivel de emisión sonora de todo tipo de vehículos y la anotación en la tarjeta de inspección técnica del montaje de dispositivos de coplamiento para remolques y semirremolques, homologados para el vehículo en cuestión, estableciéndose también en este acuerdo la actualización automática por aplicación del IPC con efectos del 1 de abril de cada año.

3. Finalmente, por Acuerdo de 26 de marzo de 2010, del Consell, en virtud del cual se determinó que, desde el 1 de abril de 2010 y hasta el 31 de marzo de 2011, ambos inclusive, las tarifas de este servicio público se mantuvieran constantes en términos nominales respecto al período anterior, además de dejar sin efecto la cláusula de revisión automática que, hasta ese momento, venía aplicándose"

Teniendo en cuenta lo expuesto, por el presente acuerdo se continúan prorrogando, hasta el 31 de marzo de 2013, los precios nominales que se vienen aplicando durante este ejercicio, dado que desde entonces, a la vista de los estudios y análisis técnicos realizados, no sólo se han mantenido sino que incluso se han venido a reforzar los fundamentos y las condiciones que llevaron a la congelación acordada el 26 de marzo de 2010, lo que permite apoyar la presente decisión que, además, continúa estimándose necesaria, a fin de lograr una deseable estabilidad en los precios y un alto grado de cumplimiento de la ITV por parte de los usuarios, de forma que la seguridad vial en ningún caso pueda verse comprometida.

Finalmente, con el fin de disponer de la mejor información que permita establecer un mecanismo de revisión periódica, se encarga al titular del departamento competente en la materia que anualmente eleve a este órgano colegiado una propuesta sobre la modificación y/o actualización del cuadro tarifario aplicable en la prestación de este servicio, lo que permitirá a los operadores del servicio conocer la evolución de los precios durante el resto del período concesional.

En este sentido, cabe señalar la necesidad de mantener el equilibrio económico de la concesión, que no puede ser entendido más que como la búsqueda de una igualdad entre las ventajas que se conceden al concesionario y las obligaciones que le son impuestas, que deben compensarse para formar parte de la contrapartida entre los beneficios probables y las pérdidas previsibles que, en todo contrato de concesión, está implícito. Dicha búsqueda del equilibrio económico-financiero del contrato concesional de ITV exige, sin duda, concreciones en su fórmula de revisión anual de las tarifas en aras de una mayor transparencia y garantía en la evolución de las mismas.

En consideración a lo anterior, y a propuesta del conseller de Industria, Comercio e Innovación, el Consell

ACUERDA:

Primero

Mantener en términos nominales durante el período comprendido entre el 1 de abril de 2011 y el 31 de marzo de 2013, ambos inclusive,las tarifas vigentes del servicio público de inspección Técnica de Vehículos en la Comunitat Valenciana que se recogen en el anexo del presente acuerdo.

Segundo

Encomendar al titular del departamento con competencias en materia de industria que, con anterioridad al 1 de marzo de cada año, eleve a este órgano colegiado propuesta de actualización y/o modificación, ensu caso, de las tarifas del servicio de Inspección Técnica de Vehículos a aplicar desde el 1 de abril de ese año hasta el 31 de marzo del año siguiente, ambos inclusive, estableciéndose un sistema de revisión anual de las tarifas.

Dicha propuesta estará fundamentada en el índice de precios de consumo del año anterior y en la evolución de los costes del servicio acreditados, las variaciones en la prestación del servicio que se produzcan, así como en las inversiones realizadas tanto en infraestructuras como en la mejora de la calidad del servicio, todo ello respetando el equilibrio económico-financiero de las partes en el período concesional.

Tercero

Las tarifas del servicio de Inspección Técnica de Vehículos entrarán en vigor el 1 de abril de cada año, previa su publicación en el Diar Oficial de la Comunitat Valenciana".

El contenido de los fundamentos de derecho (FFJJ) de la sentencia recurrida fue el siguiente:

1. El FJ primero delimitó los términos de la controversia así:

   "Se impugna en el caso presente el Acuerdo del Consell de la GV de 19-5-11 por el que se desestima la reposición entablada contra otro 25-3-11, por el que se mantienen en términos nominales hasta el 31-3-2013 las tarifas vigentes del servicio público de Inspección Técnica de Vehículos ( ITV ) de la Comunidad Valenciana, y se establece un nuevo sistema para su revisión periódica.

   Alega la actora en su escrito de demandada que el dicho Acuerdo impugnado guarda estrecha relación con otro anterior de 26-3-10 -también del Consell-, por el que se congelaron las tarifas aplicables al servicio ITV en la CV por el período comprendido entre 1-4-10 y 31-3-11 y se dejó sin efecto el sistema automático de revisión de tarifas, impidiendo con ello su actualización en el futuro.

   Y sostiene que con uno y otro se pretende la eliminación del sistema de revisión de precios, si bien las diferencias entre uno y otro son que el primero se adoptó apresuradamente, sin informes que lo avalaran y el segundo -objeto del presente recurso- tiene apariencia de formalismo, e incorpora informes "aparentes" que tergiversan conceptos a conveniencia de la Administración.

   Como motivos concretos que avalan su pretensión impugnativa alega, en síntesis:

   -motivos formales: omisión total y absoluta del procedimiento legalmente establecido y falta de audiencia; falta de motivación y arbitrariedad del Acuerdo de 25- 3-11, confirmado en Reposición en 19-5.

   -motivos de fondo: vulneración del mandato legal y contractual que obliga a fijar una fórmula para la revisión de precios del contrato; imposibilidad de variar la fórmula de revisión de precios durante la vigencia del contrato; y quebrantamiento del equilibrio económico-financiero.

   La demanda ( da) sostiene la conformidad a derecho del Acuerdo impugnado, y que no se ha producido alteración alguna del equilibrio económico financiero".

2. El FJ segundo rechazó los motivos formales de impugnación con estos argumentos:

   "En primer lugar baste una remisión al expediente administrativo, para comprobar que se emitieron los preceptivos informes (F. 284 y ss.: Informe técnico previo sobre actualización de tarifas; F. 228: Informe Subsecretaría; F.226 y ss.: Informe Jurídico a la propuesta de Acuerdo), y se propició la intervención y audiencia de los representantes del sector y de las propias concesionarias del servicio de ITV .

   A tal efecto se convocó a reunión a las dichas empresas, convocatoria remitida por correo electrónico, cual se evidencia era práctica establecida, con la finalidad de dar agilidad al procedimiento.

   Así resulta de los F. 283 y ss. del expediente administrativo, constatándose que se adjuntaba el informe técnico previo, escrito presentado por AECOVA interesando actualización de tarifas, y que figuraba como "orden del día" y asunto a tratar la "actualización de tarifas por prestación del servicio ITV en la CV".

   Es más, el Acta de la Convocatoria reseña expresamente que el objeto de la misma es la "audiencia previa" en el procedimiento para adopción de Acuerdo sobre dicha actualización (F. 278 y ss.).

   Resulta, por último, que en dicho acto se habló y trató el tema objeto de la convocatoria, se constatan las divergencias y opiniones.

   En definitiva, no se aprecia la omisión denunciada".

3. El FJ tercero rechazó así mismo la falta de motivación y la arbitrariedad con estos razonamientos:

   "Sobre la falta de motivación y arbitrariedad, también denunciadas por la actora, la solución ha de ser de igual rechazo.

   Efectivamente, el Acuerdo impugnado se remite de forma constante a los informes técnicos previos emitidos, así como estudios y análisis técnicos, que obran en el expediente administrativo y que fueron puestos de manifiesto a las concesionarias con carácter previo a la reunión mencionada en el precedente.

   Esta práctica de la motivación "in aliunde" o por remisión a informes obrantes en el expediente administrativo es habitual y aceptada como válida y procedente, habiendo declarado el TS de forma reiterada que "si tales informes obran en el expediente administrativo y el destinatario ha tenido cumplido acceso al mismo... satisface las exigencias de la motivación, pues permite el conocimiento por el receptor del acto de la justificación de lo decidido por la Administración".

   A más de ello el Acuerdo impugnado se remite y reitera las razones que ya fueron apreciadas a la hora de adoptar el anterior de 26-3-10, concluyendo la necesidad de mantener la congelación decidida.

   Relaciona, así, de forma concreta como motivos o razones la ampliación cuantitativa y cualitativa de la actividad de las concesionarias; el incremento constante de matriculaciones, el envejecimiento del parque existente etc...; y concluye que es necesario mantener la congelación para lograr la estabilidad de precios, lograr un alto grado de cumplimiento por los ciudadanos y que la seguridad vial no se vea comprometida.

   Desde esta perspectiva tampoco se aprecia la "arbitrariedad" denunciada.

   Como el TS viene estableciendo

   "los aspectos de índole discrecional no quedan exentos de la posibilidad de una revisión jurisdiccional ( Ss. de 17-6-1989 [...], 22-12-1990 [...], 2-4-1991 [...] y 14- 4-1992 [...] entre muchas otras) ya que el control jurisdiccional de la Administración, tan precisamente explicitado en el artículo 106.1 de nuestra Constitución se extiende a estos aspectos discrecionales, a través de los hechos determinantes que en su existencia y características escapan a toda discrecionalidad, pues los hechos son tal como la realidad los exterioriza y no le es dado a la Administración desfigurarlos o incluso inventarlos, aunque tenga facultades discrecionales para su valoración y también puede ejercerse tal control a través de los principios generales del derecho , que - artículo 1.4 del Código Civil - informan todo el ordenamiento jurídico y por tanto la norma habilitante que atribuye la potestad discrecional, de donde deriva que la actuación de esta potestad ha de ajustarse a las exigencias de aquéllos, al estar sometida la Administración - artículo 103.1 de la Constitución - no sólo a la Ley sino también al Derecho.

   Por ello, la revisión jurisdiccional de la actuación administrativa se extenderá, en primer lugar, a la verificación de la realidad de los hechos , valorando si la decisión discrecional guarda coherencia lógica con aquéllos de suerte que cuando se aprecie una incongruencia o discordancia de la solución elegida con la realidad, o una desviación injustificada de los criterios generales sentados por la Administración, tal decisión resultará viciada por infringir el ordenamiento jurídico y más concretamente el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos - artículo 9.3 de la Constitución -, que en definitiva aspira a evitar que se traspasen los límites racionales de la discrecionalidad y se convierta ésta, en fuente de decisiones que no resulten justificadas.

   En este punto cobra enorme trascendencia la motivación , que puede llegar a ser especialmente intensa y relevante cuando así lo requieran las concretas circunstancias concurrentes en el caso enjuiciado...; y que es exteriorización de las razones que justifican la decisión de la Administración" .

   Así las cosas, la Administración demandada, al decidir la "contención de tarifas" tuvo en cuenta una realidad fáctica que se relaciona en los informes previos - obrantes en el expediente-; en los motivos y razones a los que hemos aludido al referirnos a la motivación; sin que pueda apreciarse incoherente con los mismos o falta de lógica la solución elegida.

   Baste destacar que se destaca como fundamental que el IPC se revela como un parámetro de ajuste o actualización de tarifas de la prestación del servicio ITV "inadecuado" o no suficiente en el ámbito del contrato de gestión de servicio público, y que sería necesario tener en cuenta otros parámetros que reflejasen el necesario equilibrio económico-financiero determinado por la diferencia real ingresos y costes durante el período concesional.

   Así, se tuvo en cuenta que conforme a la actualización/IPC acordada en 2001 se observó (desde 2002) que la actualización de tarifas supuso un 24% de incremento, y que debería haber sido del 9,3% si se hubiera atendido a la adecuada proporcionalidad derivada de la diferencia real ingresos-gastos.

   Otra razón real apreciada es la evolución tecnológica que redunda en el menor coste del servicio de inspección técnica de vehículos, menores tiempos y, consecuentemente posibilidad de atender mayor número de usuarios con incremento de los ingresos.

   Se destacaba, también, la coyuntura económica y la recesión tanto del sector público como privado... En fin, que como ya se ha indicado no se aprecia ni falta de motivación ni arbitrariedad en el Acuerdo impugnado".

4. El FJ cuarto, referido a lo que llama las razones de fondo, se expresó en los siguientes términos:

   "Por lo que respecta a las razones de fondo, como establece la Administración demandada ha de partirse de la aplicación de la L. 13/95 de Contratos de las Administraciones Públicas y de la normativa específica contenida en el L. II, Tit. II (arts. 155 y ss.) sobre contrato de gestión de servicio público en régimen de concesión.

   Y además han de tenerse en cuenta las previsiones contractuales y el PCAP.

   Así las cosas, no puede compartirse que a partir de dicha base normativa se concluya el "derecho" -absoluto- del concesionario a la revisión de precios.

   El art.104.1 de la LCAP contempla la posibilidad de la revisión de precios "en los contratos regulados en esta Ley" y "tendrá lugar en los términos establecidos en este título cuando el contrato se hubiere ejecutado en el 20% de su importe y haya transcurrido un año desde su adjudicación, de tal modo que ni el porcentaje del 20% ni el primer año de ejecución, contando desde dicha adjudicación, pueden ser objeto de revisión".

   Y el 163 sobre prestaciones económicas, que "el contratista tiene derecho a las contraprestaciones económicas previstas en el contrato y a la revisión de las mismas, en su caso, en los términos que el propio contrato establezca".

   Es decir, en primer lugar en este tipo de contrato no hay "precio" pues se trata de un contrato con características peculiares -de ahí que la doctrina califique de "sui géneris"- pues no hay una relación "bilateral" Administración-contratista, sino que se "interpone" o "superpone" el usuario del servicio que como receptor del mismo abona la prestación.

   Por tanto el art. 163 LCAP habla de "revisión" de "prestaciones económicas", lo que se contempla como "posibilidad" vinculada a su previsión en el contrato y acorde a lo que se haya establecido.

   En nuestro caso el art. 23 del PCAP determinaba que las "tarifas" a percibir por las concesionarias del servicio serían las fijadas por Acuerdo del Gobierno Valenciano de 1995 y 1997, vigentes mientras no fueran modificadas o actualizadas.

   En los años 2000, 2001, 2002 y 2004 se realizaron por Acuerdos del Consell, modificaciones o actualizaciones de dichas tarifas, de donde se colige que el Acuerdo ahora impugnado al abordar tal cuestión (aún determinando la congelación de tarifas) no modifica en forma alguna lo previamente convenido. Es, por el contrario, un Acuerdo más.

   Y desde la misma perspectiva apuntada, tampoco resulta obligatorio que se opere actualización o modificación de tarifas conforme al exclusivo parámetro del IPC, lo que, como ya hemos indicado anteriormente, es una facultad "discrecional" que en nuestro caso no ha resultado ajena a la razonabilidad y coherencia con los hechos determinantes; y acorde a las razones exteriorizadas y puestas de manifiesto en el expediente administrativo, como también hemos indicado".

5. EL FJ quinto desestima la impugnación relativa al quebranto del equilibrio económico financiero con esta explicación:

   "Por último, abordando la cuestión relativa al denunciado quebranto económico-financiero, significar que es mera alegación de la actora, y que del expediente administrativo resulta que por más que pudiera que hay una "minoración" de beneficios, no que existe un quebranto de tal magnitud que suponga la ruptura del equilibrio económico-financiero".

El recurso de casación de ASEGURAMIENTO TÉCNICO DE CALIDAD, S.L.U. invoca en su apoyo dos motivos de casación.

1. El primero, amparado en la letra c) del artículo 88.1 de la Ley reguladora de esta jurisdicción (LJCA ), denuncia la infracción de los artículos 67.1 LJCA y 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil (LEC ) con el principal argumento de que la sentencia recurrida ha incurrido en incongruencia omisiva.

   Esa incongruencia se habría producido, según el recurso, porque la sentencia recurrida no hace referencia a una de las cuestiones que la recurrente formuló en la instancia, cual era la relativa a la ruptura de la equivalencia de las prestaciones contractuales en la medida en que los cánones y arrendamientos que han de satisfacer a SEPIVA sí que se incrementan anualmente al IPC.

   Este es el núcleo inicial y principal de este reproche, que se desarrolla más adelante diciendo que la Administración sí que está actualizando al IPC los importes de los cánones y arrendamientos que en virtud del contrato los concesionarios están abonándole, mientras que se niega el derecho a esa misma actualización en lo que concierne a los ingresos que dichos concesionarios han de percibir.

2. El segundo motivo de casación, formalizado por el cauce de la letra d) del mismo precepto procesal, dirige a la sentencia de instancia los cinco reproches siguientes.

   (A) Infracción de lo dispuesto en los artículos 60 , 61 , 55 , 102 y 164 de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas [LCAP de 1995] que regulan el régimen de modificaciones del contrato que nos ocupa; e infracción del trámite de audiencia causante de indefensión.

   El punto de partida del que arranca el desarrollo argumental de este este motivo es lo razonado por la sentencia recurrida, en su FJ cuarto, sobre que el acuerdo objeto de impugnación no significó una modificación del contrato, y esto porque se limitó a dar cumplimiento a lo que respecto de las tarifas a percibir por el concesionario se establecía en el artículo 23 del PCAP, que remitía a los importes fijados en los Acuerdos del Gobierno Valenciano de 1995 y 1997 y añadía: "Las citadas tarifas estarán vigentes mientras no sean actualizadas o modificadas por el Gobierno Valenciano" .

   El motivo censura la anterior declaración de la Sala de Valencia y sostiene, por el contrario, que sí hubo modificación contractual en el acuerdo litigioso, y que esta modificación se llevó a cabo sin cumplir con el preceptivo trámite de audiencia y con el también preceptivo informe del órgano consultivo que disponía para las modificaciones contractuales el artículo 60 de la LCAP de 1995 .

   Se invocan como expresivos también de esas exigencias los artículos 55 y 102 del citado texto legal y la prescripción general sobre el trámite de audiencia del artículo 84 de la 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Común [LRJ/PAC ].

   Y se califica esa omisión como constitutiva de la causa de nulidad de pleno derecho prevista en el artículo 62.1 e) de la Ley 30/1992 para los actos "dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido".

   En lo que se refiere al artículo 164 cuya infracción también se denuncia, se recuerda lo que en el se establecía sobre que la Administración podrá modificar el contrato de gestión de servicios públicos "por razones de interés público" y, ligando este concreto mandato legal con la exigencia referida a la observancia del procedimiento legalmente establecido, se afirma que una eventual modificación de las tarifas, como cualquier otra modificación contractual, ha de tramitarse siguiendo un procedimiento en el que se motive y justifique su necesidad y el interés público que la justifica, dándose audiencia al contratista.

   También se aduce que no puede considerarse cumplido el trámite de audiencia con la reunión a la que hace referencia la sentencia recurrida (en el FJ segundo) por estas razones: no se indicó que el objeto de la misma fuere cumplir con el preceptivo trámite, pues la convocatoria fue para una "reunión informativa""; esa convocatoria se efectuó apenas 4 días antes de su celebración, por lo que no se pudo estudiar con el necesario detenimiento el informe técnico remitido; y el mismo día de la celebración de la reunión fue elaborado un nuevo informe técnico que complementaba el anterior y del que solo se ha tenido conocimiento en el seno del procedimiento contencioso-administrativo.

   (B) Infracción de lo dispuesto por el artículo 104 de la LCAP de 1995 , que la sentencia recurrida considera incorrectamente desplazado por lo dispuesto en el artículo 163.1 del mismo texto legal .

   Las ideas fundamentales con las que se pretende sostener este motivo vienen a consistir en lo que continúa.

   Que la sentencia de instancia viene a reconocer a la Administración un derecho absoluto a prescindir o no de la revisión del contrato porque, en lugar de partir sobre el inicial derecho a la revisión que resulta del artículo 104, lo que hace es desplazarlo por lo previsto en el artículo 163 y darle al primer precepto sólo el significado de establecer los presupuestos que son inexcusables para la revisión.

   Y que esa no es la interpretación correcta del artículo 163, pues la expresión "en su caso" contenida en este precepto quiere decir es lo siguiente: (i) no todos los contratos cuentan con la posibilidad de revisión, puesto que puede establecerse expresamente lo contrario (lo que no sucede en el caso litigioso -se dice-); (ii) aun estando ante un contrato que tenga revisión son necesarios diversos requisitos previos (la ejecución del 20 por cien y el transcurso de seis meses que se establecen en el artículo 104); y (iii) la formula de revisión aplicable será la establecida en el contrato.

   Esas ideas principales se completan con estas afirmaciones: que la revisión de precios se configura como imperativa en la LCAP, y de esta forma el derecho del contratista a la revisión se configura para la Administración contratante como una obligación "ex lege", al estar prevista en el artículo 104 de la LCAP para todos los contratos celebrados por la Administración ; y que si la Sala de Valencia hubiera interpretado correctamente el sentido del artículo 163, habría entendido que esa obligada revisión fue la razón por la que la Administración modificó en 2001 el contrato (que inicialmente omitió toda referencia a la revisión) y que lo hizo para incorporar el mecanismo o formula de revisión.

   (C) Infracción de lo dispuesto por el artículo 104 de la LCAP de 1995 .

   El argumento básico con el que se pretende defender este motivo es que, al margen de si inicialmente asistía o no al concesionario el derecho a la revisión de precios, lo cierto es que desde el Acuerdo de 24 de abril de 2001 se introdujo en el contrato un mecanismo de revisión de precios que vino a suplir una inicial laguna de dicho contrato. Y desde entonces dicho mecanismo y la fórmula en él contenida han quedado incorporados en el marco contractual (forman parte de la "lex contractus") y no son modificables por la sola voluntad de la Administración contratante.

   (D) Infracción de lo dispuesto por el artículo 164.1 de la LCAP de 1995 que establece --dice el recurso de casación-- que en un contrato de gestión de servicio sólo se pueden modificar "las características del servicio contratado y las tarifas que han de ser abonadas por los usuario", pero no el sistema de revisión de precios.

   El desarrollo argumental de este motivo arranca de la distinción entre, por un lado, la potestad tarifaria de la Administración (que es la potestad dirigida a modificar la tarifa que paga el usuario para ajustarla al servicio material que se presta) y, por otro, la actualización de tales tarifas mediante la aplicación del mecanismo de la revisión de precios (dirigido este a paliar, en el precio que recibe el concesionario, la perdida del valor de dinero originada por la inflación).

   Desde esa distinción, enlazando el recurso de casación con su idea anterior del necesario derecho del contratista a la revisión, se viene a defender que, mientras que la Administración es libre en el ejercicio de su potestad tarifaria, la revisión de precios es automática por encarnar un derecho "ex lege" del contratista.

   (E) Infracción de lo dispuesto por el artículo 102.1 de la LCAP de 1995 sobre la inmodificabilidad de los contratos salvo causas de interés público; así como del principio de carga de la prueba ( artículo 217.2 LEC ). Y ruptura del principio de equivalencia de prestaciones que rige en todos los contratos.

   El esencial argumento desarrollado para sostener este reproche es que, según esos preceptos que se invocan como infringidos, la inmodificabilidad del contrato salvo por razones de interés público obligaba a la Administración a demostrar la concurrencia de dichas circunstancia para justificar la procedencia del acuerdo impugnado y no lo hizo así.

   La Administración incumplió con esa carga de justificar esas razones de interés público, según el recurso, por estas varias razones que siguen.

   No es válida la motivación "in aliunde" que acoge la sentencia recurrida porque para la validez de esta clase de motivación habría sido necesario que hubiera una referencia expresa a los informes en que se apoyaba en el propio acto impugnado, así como una posibilidad de acceso a ellos con anterioridad; y no fue así porque del Informe del Servicio de Ordenación y seguridad Industrial, de 21 de marzo de 2011 tuvo conocimiento la recurrente con la remisión del expediente administrativo en los presentes autos.

   Las razones invocadas por la Administración en el acuerdo impugnado (como son esas referencias a la ampliación de la actividad de las concesionarias, el incremento de matriculaciones.... la evolución tecnológica que redunda en el menor coste del servicio, etc, etc) no son razones de interés público y no justifican por ello el "ius variandi".

   Y el derecho que asiste al concesionario a la revisión de precios no afecta en modo alguno al beneficio obtenido; y si la Administración pretende lo contrario es ella quien debe probarlo.

   Tras lo anterior, el recurso sostiene también que las justificaciones contenidas en esos Informes no pueden ser utilizadas como fundamento para validar la eliminación del sistema de revisión de informe por lo siguiente:

   (i) Están plagados de incoherencias y de errores de base que los desacreditan por completo (incorporan aspectos que nada tienen que ver con la revisión de precios porque son propios del sistema de tarifa).

   (ii) Carecen de la más mínima objetividad porque están realizados sin ningún dato económico real y fehaciente que acredite el supuesto desequilibrio concesional.

   (iii) Además, contienen valoraciones que son inadmisibles porque evidencian su parcialidad (como la referida a la ol posición de los concesionarios a la implantación de nuevas estaciones ITV mediante el bloqueo de los expedientes).

   Se termina afirmando que si la Sala "a quo" hubiera apreciado la necesidad de la Administración de acreditar razones de interés público para modificar la revisión de precios, habría concluido que el informe que nos ocupa nada de ello acredita ni sustenta.

   Con esa base, se pide a esta Sala que, al amparo de lo establecido en el artículo 88.3 de la LJCA , integre los hechos admitidos como probados por el tribunal de instancia; y se dice que en este caso la integración debe hacerse en sentido negativo, esto es, rechazando cualquier valor a los informes emitidos en el seno del Acuerdo impugnado.

   Termina este reproche imputando a la sentencia recurrida una inadecuada valoración de la prueba que conduce a un resultado arbitrario, inverosímil o falto de razonabilidad.

   Y haciendo a continuación una invocación de la jurisprudencia de esta Sala sobre cuales son las posibilidades de revisión de la valoración probatoria en la casación (con la cita de las SsTS de 19 de marzo de 2008 , 3 de marzo de 2008 y 8 de marzo y 26 de abril de 2012 ).

La incongruencia denunciada en el primer motivo de casación no puede ser compartida.

Al respecto debe decirse, en primer lugar, que el deber de congruencia resulta debidamente cumplido cuando la sentencia expone con claridad su decisión sobre las cuestiones que las partes litigantes hayan planteado en la contienda judicial y hace bien visibles las razones de su decisión.

Y la sentencia recurrida, según resulta de la extensa reseña de sus razonamientos que antes se ha efectuado, adopta de manera inequívoca una decisión contraria a la solicitud de actualización según el IPC preconizada por la parte recurrente y explica por qué no advierte circunstancias de alteración de la economía del contrato litigioso que impongan la necesidad de adoptar como medida de reequilibrio esa actualización según el IPC.

Entrando ya en el análisis de los reproches formulados en el segundo motivo de casación, lo suscitado en ellos se reconduce a las siguientes cuestiones:

(I) si la concesionaria recurrente tenía "ex lege" el derecho a una revisión de las contraprestaciones económicas del contrato;

(II) si con independencia del anterior derecho, desde el Acuerdo de 24 de abril de 2001 se introdujo en el contrato un mecanismo de revisión que suplió la laguna existente sobre este punto en el contrato inicial;

(III) si el mantenimiento durante el período abril 2011-marzo 2013 de las tarifas vigentes decidida por los actos administrativos aquí litigiosos constituye una modificación contractual, que ha sido efectuada sin haberse dado cumplimiento al requisito de audiencia previa y al también preceptivo informe del órgano consultivo, y sin justificar tampoco las razones de interés público que determinan esa modificación; y

(IV) si ha habido una ruptura de la economía del contrato en términos que resulte obligado acordar medidas de reequilibrio financiero.

Todas esas cuestiones han sido analizadas en los recursos de casación deliberados conjuntamente con el actual, como son los núms. 341 y 347/2014, y han recibido una respuesta contraria a las tesis de la parte recurrente.

Razones de coherencia y unidad de doctrina, ligadas a los postulados constitucionales de seguridad jurídica y de igualdad en la aplicación de la ley ( artículos 9.3 y 14 CE ), imponen reiterar, como se hará seguidamente, las soluciones aplicadas en esos otros recursos y los argumentos desarrollados para justificarlas y explicarlas.

El derecho "ex lege" a la revisión de precios pretendido por la recurrente carece de justificación y debe confirmarse, por ello, el rechazo que la sentencia recurrida declara en su FJ cuarto.

Lo primero que ha de decirse es que nos encontramos ante un contrato de gestión de servicios públicos que se rige, por razones temporales, por la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas [LCAP de 1995]; por lo que le son de aplicación, además de las disposiciones comunes de dicha ley, la normativa especifica que para este tipo de contratos se contienen en el Libro II, Titulo II, artículos 157 a 170 de la LCAP . Y debe recordarse que, como en todo contrato, hay que estar a lo previsto en el propio contrato y en el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares, pues este último forma parte del mismo y se convierte en su ley rectora.

Lo segundo a destacar es que la Sala de instancia considera correctamente que el artículo 163 de esa LCAP de 1995 establece que el contratista tiene derecho a las contraprestaciones previstas en el contrato y contempla la revisión de esas prestaciones -las previstas en el contrato- como mera posibilidad "en su caso", de acuerdo con lo que en el propio contrato se haya establecido. Y con ese presupuesto normativo, así mismo pondera debidamente que el artículo 23 del PCAP se limita a determinar que las tarifas a percibir por las concesionarias del servicio serán las fijadas por acuerdo del Gobierno Valenciano en Acuerdos de 1995 y 1997, anteriores al propio Pliego y al procedimiento de licitación, y dispone que las citadas tarifas estarán vigentes mientras no sean modificadas o actualizadas por el Gobierno valenciano.

La sentencia recurrida, en definitiva, tras constatar en el contrato y en el PCAP (al que aquel se remite) la ausencia de previsión alguna en materia de revisión de precio, lo que hace es declarar de aplicación preferente a este caso, por su carácter de norma especial, del artículo 163 de la LCAP ; y considerar que este último precepto legal no contempla la revisión de precios como una obligación "ex lege".

Y lo tercero a señalar es que la sentencia impugnada, en contra de lo aducido en el recurso de casación, no ha inaplicado en forma indebida el artículo 104 de la LCAP de 1995 .

Junto a todo lo anterior debe subrayarse que, a diferencia de otro tipo de contratos, en el de gestión de servicios públicos aparece, junto a la Administración y el contratista, un tercero que es el ciudadano que recibe o utiliza el servicio y que, como contraprestación, abona lo que es el precio o la tarifa del servicio. Que la Administración, atendiendo a la formula de contraprestación que en cada caso se haya previsto en el contrato, no solo no abona nada sino que incluso percibe, a su vez, alguna o algunas contraprestaciones del contratista, en este caso el canon de gestión, el canon de servicios auxiliares y la contraprestación por la utilización y ocupación de los medios materiales de su propiedad que exige la ejecución del contrato. Y que de esta especial naturaleza del contrato de gestión de servicios se concluye fácilmente que el precio que percibirá el contratista es en principio incierto, pues dependerá del número de usuarios que utilicen el servicio.

Tampoco puede aceptarse la tesis de la recurrente de que la revisión de precios sea un mecanismo incluido en el propio contrato concesional desde el Acuerdo de 24 de abril de 2001.

El contrato concesional no contiene ninguna cláusula o fórmula de revisión de precios. Ni la tuvo inicialmente ni tampoco pasó a tenerla a partir de 2001; y la decisión del Consejo de Gobierno en esta última fecha, de proceder a revisiones anuales de acuerdo con el IPC, no supuso la introducción de una estipulación en este sentido. Lo que constituyó fue una forma de ejercicio de la potestad tarifaria que le corresponde y es coherente con la antes mencionada cláusula 23 del PCAP.

La modificación del contrato que se preconiza resulta igualmente inaceptable por lo que acaba de razonarse en el anterior fundamento de derecho. Pero es que, con independencia de si existió o no una modificación contractual, lo cierto es que sí tuvo lugar la audiencia de los interesados y la Administración valenciana identificó suficientemente el interés público para cuya satisfacción adoptó el acuerdo de 25 de marzo de 2011.

En lo que hace al trámite de audiencia, la sentencia recurrida, en su FJ segundo, expone como dato fáctico, que valora suficiente para considerar cumplido dicho trámite, la reunión a la que fueron convocadas las empresas concesionarias, y también señala lo que se consignó en el acta de la convocatoria sobre que el objeto era la audiencia previa en el procedimiento de adopción del acuerdo de actualización.

Esta apreciación de la sentencia debe ser respetada en esta fase de casación, por no haberse combatido en debida forma la valoración probatoria en que se asienta dicha convicción fáctica.

A ello debe añadirse que ese relato fáctico de la sentencia, que aquí debe respetarse, no permite apreciar elementos bastantes para advertir un resultado de indefensión, pues recoge que los presentes hablaron del tema objeto de la convocatoria y se constataron opiniones y divergencias.

Y la conclusión final de lo que antecede debe ser considerar también acertada la decisión de la sentencia recurrida de no compartir el vicio de falta de audiencia que fue denunciado.

Y por lo que se refiere al interés público ponderado para su decisión por el acuerdo de 25 de marzo de 2011, no cabe negar esta naturaleza a estos que en él expresamente se invocan:

"lograr una deseable estabilidad en los precios y un alto grado de cumplimiento de la ITV por parte de los usuarios, de forma que la seguridad vial en ningún caso pueda verse comprometida".

En cuanto a la pretendida existencia de una alteración de la economía del contrato ---del equilibrio de sus prestaciones--- que haga necesaria la adopción de medidas de reequilibrio, deben hacerse estas precisiones.

Que en nuestro ordenamiento jurídico no todas esas alteraciones determinan para el contratista el derecho a medidas de reequilibrio, pues en principio este sólo se reconoce en los casos en que la ruptura de la ecuación financiera del contrato sea debida al ejercicio del "ius variandi" , al "factum principis" o a circunstancias que merezcan la calificación de hecho imprevisible.

Y que, además de la concurrencia de uno de esos específicos casos, es preciso que quede acreditada una efectiva situación de desequilibrio, representada por un marco económico que haga imposible o sumamente gravoso para el contratista el cumplimiento de sus obligaciones.

Pues bien, habiéndose de rechazar, por lo que se ha venido razonando, el derecho de la recurrente a una revisión "ex lege" o por previsión contractual de las contraprestaciones económicas de su concesión, tampoco se han aducido unas circunstancias de alteración de la economía del contrato que sean encuadrables en los específicos casos que se han mencionado y con el alcance que también se ha señalado. Lo que se traduce en que el reequilibrio contractual postulado es igualmente injustificado.

Lo que se ha venido exponiendo, sin necesidad de otros razonamientos adicionales, impide compartir o acoger los argumentos que han sido desarrollados por la recurrente para sostener las infracciones denunciadas en el segundo motivo de casación.

Procede, pues, declarar no haber lugar al recurso de casación; y, al ser desestimatorio el recurso, todas las costas deberá abonarlas la parte recurrente por no concurrir circunstancias que justifiquen apartarse de la regla general de la imposición del artículo 139.2 de la LJCA .

Pero la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese artículo 139 de la LJCA , señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por todos los conceptos comprendidos en ellas la de seis mil euros, y para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en atención a las circunstancias del asunto y la dedicación requerida para formular la oposición.