STS, 29 de Febrero de 2016

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana se interpuso el recurso contencioso-administrativo 1217/2006 contra la Resolución de 23 de octubre de 2006 de la Confederación Hidrográfica del Júcar que declaró forzosamente constituida la Comunidad de Regantes de DIRECCION000 , aprobó sus estatutos y requirió al alcalde para que convocara la Junta General; y la nulidad del Laudo de 15 de febrero de 1996 de la Confederación Hidrográfica del Júcar y los actos derivados del mismo.

La citada Sección dictó Sentencia de 10 de marzo de 2003 cuyo Fallo dice literalmente:

Desestimamos el recurso número 1217/2006 interpuesto por D. Juan María , "S.A.T Nº 5,120, LA HERETAT DE CATADAU", Alfredo , Edemiro , Camila , Abel , Arsenio , Casimiro , Eduardo , Fernando , Felipe Y "FINCAS EL MIRADOR S.L." contra resolución en fecha 23-10-2006, en el expdte. Nº NUM000 habiendo sido parte, como demandada la Confederación Hidrográfica del Jucar sin pronunciamiento en costas.

Contra la referida Sentencia preparó recurso de casación la representación procesal de don Juan María , la Agrupación de Regantes DIRECCION000 , la "Sociedad Agraria de Transformación número 5.120 La Heretat de Catadau", don Alfredo , la Herencia yacente de don Borja , don Edemiro , Casa Blava S.C.P., don Fernando , doña Felisa y "Fincas el Mirador" S.L.; que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal de Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana tuvo por preparado mediante diligencia de ordenación de fecha 5 de mayo de 2014 en la que, al tiempo, ordenaba remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes .

Emplazadas las partes y comparecidas en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, el Procurador Esteban Martínez Espinar - en representación de las personas físicas y jurídicas mencionadas en el Antecedente de hecho anterior- presentó el escrito de interposición del recurso de casación basado en un único motivo al amparo del artículo 86.4 en relación con el artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa (en adelante, LJCA) por infracción del artículo 53 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante Ley 30/1992) en relación con los artículos 1 , 3 , 5 , 21 y siguientes de la Ley 36/1988, de 5 de diciembre, de Arbitraje -vigente en la fecha del Laudo impugnado- y con el artículo 62.1.e) del mismo texto legal y del artículo 81.1 y concordantes del Texto Refundido de la Ley de Aguas , aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, en relación con el artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992 .

Por Diligencia de Ordenación de 12 de noviembre de 2014 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que, en el plazo de treinta días, formalizara su escrito de oposición, lo que realizó el Abogado del Estado en la representación que por su cargo ostenta, solicitando la inadmisión del recurso y en su defecto, el rechazo de su motivo y el recurso, porque, en resumen, no se sabe porqué los recurrentes invocan la nulidad del laudo pues su contenido no se discute y permanece invariable aunque concurrieran las infracciones legales que invocan; y para la constitución de la Comunidad de regantes sí se ha seguido el trámite prevenido en el artículo 201 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico en consonancia con el artículo 80 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 , siendo además indudable la concurrencia del requisito de interés general prevenido en el artículo 81.4 de la Ley de Aguas sobre la obligación de constitución -y no constitución- de la Comunidad.

Conclusas las actuaciones, por providencia de 21 de diciembre de 2015 se designó Magistrado Ponente y se señaló este recurso para votación y fallo el día 16 de febrero de 2016, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Luis Requero Ibañez, Magistrado de la Sala quien expresa el parecer de la misma conforme a los siguientes

Si bien no es lo litigioso, conviene hacer referencia a los orígenes de las desavenencias entre los regantes de DIRECCION000 y Villanueva de Castellón, en concreto con la Comunidad de Regantes de la DIRECCION001 tal y como se deducen del expediente administrativo. Su exposición ayuda a entender los términos del litigio y, en definitiva, de los actos impugnados en la instancia confirmados por la Sentencia recurrida. De ese expediente administrativo se deduce el siguiente panorama:

1. En un escrito de alegaciones de 31 de marzo de 1989, el alcalde de Sumaràrcer contesta a una denuncia de la comunidades de regantes de la DIRECCION001 y expone unos antecedentes históricos por los cuales han aprovechado aguas que nunca han sido de Villanueva de Castellón. Se remota a 1499, cuando Fernando el Católico otorgó al Señor de Sumacàrcer el privilegio de sacar agua del Júcar para su término o Baronía. Es por esto por lo que, alegó, debe hablarse de la acequia de Sumacàrcer y no de Escalona.

2. Tal acequia -decía el Alcalde de Sumacàrcer- fue la envidia de los pueblos limítrofes y cien años después Villanueva de Castellón solicitó a Felipe II un privilegio semejante que se concedió en 1593. Sin embargo como sólo podía ejecutarse esa obra por el mismo trazado de la Acequia de Sumacàrcer es por lo que el privilegio consistió en tomar aguas del Júcar por esa acequia, ensanchándola y profundizándola.

3. Como el Barón de Sumacàrcer discrepó de tal solución, es por lo que con Felipe III se llegó a la Concordia o Capitulaciones de 1605 para la construcción de la nueva acequia pretendida por Villanueva de Castellón que es lo que se llama Acequia de Escalona,si bien el alcalde de Sumacàrcer en las alegaciones antes citadas entiende que debía llamarse Acequia de Sumacàrcer.

4. En esas Capitulaciones o Concordia de 1605 entre la Baronía y el municipio de Villanueva de Castellón (Villa de Castellón) se acordó que tal municipio construyese una nueva acequia que fuera prolongación de la ya existente para el riego de las tierras de la Baronía de Sumacàrcer, pudiendo los vecinos de Sumacàrcer tomar perpetuamente el agua necesaria para regar sus campos.

5. De esta manera -concluía el anterior escrito del alcalde- debería hablarse de dos acequias: una la de Sumacàrcer, privativa de los regantes de ese término y que va desde un azud hasta el término de Villanueva de Castellón, y otra posterior que riega las tierras de Villanueva de Castellón; la primera se ensanchó y profundizó para que llevase las aguas propias más las que se entregan a la otra acequia.

6. Al margen de tales apreciaciones, los informes de la Abogacía del Estado, del Consejo de Obras Públicas y el Dictamen del Consejo de Estado señalan que desde entonces las comunidades de regantes denominadas de la DIRECCION001 , del DIRECCION002 y de la Defensa del Derecho al Riego de las Tierras del Valle de Cárcer y los regantes del término municipal de Sumacàrcer utilizan la infraestructura de la Acequia de Escalona, que es propiedad de la Comunidad de Regantes de la DIRECCION001 . Como puede comprobarse, salvo Sumacàrcer, el resto de los usuarios están constituidos en Comunidades de Regantes.

Tales antecedentes no son determinantes del concreto pleito seguido en la instancia, pero evidencian una situación que explica lo que está en su base y que son las desavenencias entre los regantes de Sumacàrcer con la Comunidad de Regantes de la DIRECCION001 , las denuncias de ésta frente a aquellos y el empeño de los regantes de Sumacàrcer por mantener los términos de las Capitulaciones de 1605. De esta manera la Sala de instancia parte de los siguientes hechos previos a los actos impugnados en la instancia que declara como probados y que no se han cuestionado:

1. Constan denuncias de la Comunidad de Regantes de la DIRECCION001 contra los propietarios de las tierras del término municipal de Sumacàrcer por utilización indebida y sin concesión de aguas públicas de su comunidad. De estas denuncias la Confederación Hidrográfica del Júcar dio traslado al Ayuntamiento de Sumacàrcer para alegaciones.

2. El 24 de julio de 1989 la Confederación Hidrográfica del Júcar dirigió un Oficio al alcalde presidente de la Comisión Gestora del Riego de Sumacàrcer haciendo constar las continuas denuncias contra los regantes de esa localidad por la distracción de aguas; que la Dirección General de Obras Hidráulicas ordenó en 1965 y 1982 legalizar los aprovechamientos; que en el Boletín Oficial de la Provincia de 9 de diciembre de 1988 el alcalde publicó el anuncio de la aprobación de proyectos de ordenanzas y reglamentos de los regantes sin recibirse comunicación de los interesados y se requiere al alcalde para que acredite documentalmente los derechos de aprovechamiento y el expediente de constitución de la comunidad de regantes, sin que constase dicha constitución.

Como antecedentes inmediatos a los actos impugnados en la instancia, la Sentencia recurrida declara probados los siguientes hechos que explican la voluntad de poner término a esas desavenencias:

1. Que las comunidades de regantes de la DIRECCION001 , del DIRECCION002 y la de Defensa del Derecho al Riego de las Tierras del Valle de Cárcer y los regantes del término municipal de Sumacarcer, que toman aguas de la Acequia de Escalona, acordaron someterse al arbitraje de la presidencia de la Confederación Hidrográfica del Júcar, lo que se plasmó en Laudo de 15 de febrero de 1996 para la gestión del tramo común.

2. En dicho Laudo se dice que el arbitraje viene motivado porque durante este tiempo « si bien no se han planteado dudas acerca del derecho a regar utilizando el canal, sí que han surgido problemas derivados de la inexistencia de una reglamentación que se refiera tanto al uso y distribución de las aguas y de los gastos que conlleva la conservación y mantenimiento de los elementos comunes ...».

3. Que consecuencia de tal Laudo es la constitución de la Comunidad General de Regantes de DIRECCION003 , margen derecha y que como todos los concurrentes estaban constituidos en comunidades de regantes, menos los de las tierras de Sumarcácer, se les invita para que se constituyan en comunidad de regantes.

Tras este Laudo -que se impugnó en la instancia- la Sentencia recurrida sigue declarando como probados los siguientes hechos:

1. Que en ejecución del Laudo la Confederación Hidrográfica del Júcar comunicó al alcalde de Sumacàrcer la decisión de invitarle a que promoviese la constitución de la Comunidad de Regantes DIRECCION000 conforme al artículo 201.1 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico .

2. Iniciado el procedimiento para tal constitución forzosa, el Consejo de Estado comunicó en 2005 a la Administración que no se habían acreditado los requerimientos a los usuarios de Sumacàrcer para la constitución voluntaria, ya que la forzosa sólo procede si se han desatendido los requerimientos y así debe constar.

3. La Confederación Hidrográfica del Júcar remitió el 25 de enero de 2006 la documentación acreditativa de haber solicitado al Ayuntamiento de Sumacàcer la creación de una Comunidad de Regantes, por escrito y reiteradamente, si bien señala la Sentencia que « no consta esta documentación en el expediente ».

4. El Consejo de Estado informó favorablemente la constitución forzosa de la comunidad de usuarios pues deja constancia que el Comisario de Aguas había comunicado que en las reuniones con los alcaldes se les había solicitado la creación de una comunidad de conforme a lo resuelto en el Laudo de 1996. Se recuerda que el Laudo indicaba que los regantes de Sumacàrcer debían constituirse en comunidad, que en 1996 el alcalde de tal localidad comunicó que las gestiones para esa constitución no habían surtido efectos por la negativa de los regantes de Sumacàrcer y que del escrito de 9 de febrero de 2005 del Comisario de Aguas se desprende que se ha requerido los usuarios de Sumacàrcer para tal fin.

5. Finalmente se hace referencia a una Nota manuscrita de 12 de abril de 2006 referida a la reunión del Comisario y su asesor y del Alcalde y su asesor jurídico, en la que estos últimos manifestaron su intención de constituir voluntariamente la comunidad de usuarios sin que conste que se diese cumplimiento.

De esta manera los ahora recurrentes impugnaron en la instancia tanto el Laudo de 1996 como la resolución por la que se constituye forzosamente la Comunidad de regantes de Sumacàrcer. El planteamiento de los recurrentes se resume en que no tuvieron conocimiento de la constitución forzosa pues fue al ser convocados a la Junta General cuando supieron de esa constitución, sin que se les diese oportunidad de hacerlo voluntariamente. Y respecto del Laudo, alegan que nunca tuvieron conocimiento de él, ni de su tramitación, ni fueron citados y sin que el alcalde ostentase su representación. Invocan así en ambos casos que tales actos son nulos conforme al artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992 .

La Sentencia de instancia desestima la demanda sobre la base de los hechos que declara probados. Así confirma la legalidad de la constitución forzosa de la Comunidad de Regantes por las siguientes razones:

1. Es cierto que los regantes de Sumacàrcer nunca fueron requeridos personalmente para constituir una Comunidad de Regantes, ni antes del Laudo Arbitral ni después, pero sí hubo gestiones tras el Laudo y requerimientos de la Confederación Hidrográfica del Júcar para la constitución voluntaria de la Comunidad de regantes, lo que se entendió con el Alcalde. Se hace así referencia a requerimientos de 1965 y 1982 para legalizar el aprovechamiento del agua.

2. No hay vicio invalidante en la creación forzosa de esa comunidad pues si bien los regantes de Sumacàrcer no fueron requeridos personalmente cada uno y no está acreditado que se negasen a constituirse en comunidad de regantes, sí está acreditada "la no voluntad" de esos usuarios de hacerlo.

3. El interés en crear la Comunidad de regantes no procede del Laudo sino de su inexistencia, de la necesidad de utilizar la DIRECCION001 por las otras comunidades de regantes y por el conjunto de regadíos del término municipal de Sumacàrcer, de la necesidad de reglamentar el uso y distribución del agua, los gastos de conservación y mantenimiento de elementos comunes y del hecho de que todos los usuarios estaban constituidos en Comunidades de regantes menos los de Sumacàrcer.

4. No puede afirmarse que no se les haya permitido ejercer a los usuarios el ejercicio de su derecho a constituirse voluntariamente en comunidad de regantes, por el contrario ha sido ante la "reiterada no constitución de la Comunidad" cuando la Administración actúa y la constituye en defensa del interés general.

En lo que hace a la legalidad del Laudo, la Sentencia declara que trae su causa de las denuncias hechas en 1989 por la comunidad de regantes de la DIRECCION001 contra los regantes de Sumacàrcer por la utilización indebida y sin concesión de aguas públicas y si bien en el procedimiento arbitral no fueron oídos los regantes de Sumacarcer, sí fueron representados por el alcalde, que antes había promovido la constitución de comunidad de usuarios en 1988. Además el alcalde había hecho alegaciones a las denuncias, luego no cabe sostener que los recurrente no tuvieran conocimiento del Laudo.

Conforme a lo expuesto se impugna la Sentencia de instancia con un único motivo de casación al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA en los términos expuestos en el Antecedente de Hecho Cuarto de esta Sentencia. De entrada ya se rechaza la infracción del artículo 53 de la Ley 30/1992 pues tal precepto se limita a prever con carácter general que los actos administrativos se dictarán « ajustándose al procedimiento establecido » y su contenido « se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquéllos ». Se trata de la exigencia general de sometimiento al principio de legalidad en lo sustantivo y en lo formal, cuyo enjuiciamiento es más propio de las concretas infracciones denunciadas.

Dicho lo anterior los recurrentes centran su recurso en una línea argumental común tanto en lo que hace al sometimiento al arbitraje que finalizó con el Laudo como respecto de la resolución por la que se constituye forzosamente la comunidad de usuarios y que es consecuencia del Laudo. Alegan así que tanto el sometimiento al arbitraje como la constitución forzosa de la comunidad de usuarios se hicieron sin contar con los demandantes, ni éstos estaban representados por el alcalde al cual no se le otorgó ningún mandato expreso; además ni se les notificó el Laudo ni se les requirió para la constitución voluntaria de la comunidad de usuarios.

Así planteado el recurso, se desestima por las siguientes razones:

1. No se ha planteado cuestión alguna sobre la recurribilidad del Laudo por no haber sido impugnado; tampoco se ha planteado cuestión alguna respecto de la competencia de este orden jurisdiccional, luego hay que partir de la recurribilidad de dicho Laudo tanto por razón de su temporaneidad como por razón de la competencia de este orden jurisdiccional para conocer del mismo.

2. Tampoco se cuestionan las razones por las que la Administración integra la exigencia de un interés general conforme al artículo 81.4 de la Ley de Aguas para proceder a la constitución forzosa de la comunidad de usuarios, razones que la Sala confirma. Cobran así sentido los antecedentes históricos y los más próximos antes expuestos que evidencian unas desavenencias a las que se busca poner fin.

3. Los recurrentes tampoco plantean cuestión alguna sobre la valoración de las pruebas hechas por la Sala de instancia, en concreto si esa valoración resulta arbitraria, ilógica, incoherente o arbitraria, único camino para su enjuiciamiento en casación.

4. Especialmente relevante habría sido plantear ese posible motivo de casación en lo que hace a la licitud de la deducción lógica que hace la Sentencia de instancia a efectos de la prueba por presunciones (cf. artículo 386 de la LEC ), limitándose los recurrentes a alegar que las deducciones efectuadas por la Sentencia de instancia no son conformes a derecho y vulneran las normas transcritas, sin añadir mayor razonamiento. No se ataca así, por ejemplo, el razonamiento de la Sentencia según la cual si bien no fueron requeridos personalmente cada uno de los usuarios del agua, sí llega a la conclusión de que está probado que no tenían voluntad de crear la Comunidad.

5. En cuanto a la representación asumida por el alcalde, no se cuestiona que tal representación de los regantes del término municipal de Sumacàrcer pueda asumirla el alcalde, lo que se cuestiona es que no hubo apoderamiento ni mandato representativo alguno. Ahora bien, conforme al artículo 1.710 del Código Civil el mandato puede ser presunto, lo que cabe deducir en autos, por ejemplo, del hecho de que el alcalde asumiese la representación de los regantes ante las denuncias contra ellos o que no se discuta su condición de presidente de la Comisión Gestora del Riego de Sumacàrcer.

6. Por otra parte no se ha cuestionado el hecho de que si bien los regantes de Sumacàrcer no fueron requeridos personalmente para constituir una comunidad de regantes, sí hubo gestiones tras el laudo y requerimientos de la Confederación Hidrográfica del Júcar para la constitución voluntaria de la comunidad de regantes, lo que se entendió con el alcalde, lo que abona de nuevo en la idea del mandato presunto. Como se dijo antes, la Sala tiene por probado que hubo requerimientos de 1965 y 1982 para legalizar el aprovechamiento del agua.

7. Y en lo que hace al Laudo, no resulta creíble que se alegue que lo desconocían. Por una parte por razón de lo dicho sobre la condición de representante del alcalde, y por otra porque durante diez años lo acordado en él ha presidido la gestión del tramo común de la Acequia de Escalona y que en virtud del Laudo las obligaciones derivadas de la Comunidad General que se constituyó se asumiesen por la Confederación y las aportaciones asumidas por el Ayuntamiento. A esto añádase que sólo son los ahora recurrentes, de entre los regantes de Sumacàrcer, los que han discrepado tanto del Laudo como de la constitución forzosa de la comunidad de usuarios.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la LJCA se imponen las costas a la parte recurrente. Y, al amparo del artículo 139.3 de la LJCA las costas procesales, por todos los conceptos, no podrán exceder de 4.000 euros.

Por razón de todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,

Se desestima el recurso de casación interpuesto por la representación procesal de D. Juan María , AGRUPACIÓN DE REGANTES DIRECCION000 , SOCIEDAD AGRARIA DE TRANSFORMACIÓN NÚMERO 5.120 LA HERETAT DE CATADAU, D. Alfredo , HERENCIA YACENTE DE D. Borja , D. Edemiro , CASA BLAVA S.C.P., D. Fernando , DÑA. Felisa Y FINCAS EL MIRADOR, S.L. contra la Sentencia de 10 de marzo de 2003 dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en el recurso contencioso-administrativo 1217/2006 .

Se hace imposición de las costas en la forma expuesta en el último Fundamento de Derecho de esta Sentencia.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos D. Segundo Menendez Perez Dª Maria del Pilar Teso Gamella D. Jose Luis Requero Ibañez D. Jesus Cudero Blas D. Angel Ramon Arozamena Laso PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Jose Luis Requero Ibañez, estando constituida la Sala en audiencia pública, de lo que certifico.