STS, 22 de Febrero de 2016

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó, con fecha 5 de junio de 2014, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 4228 de 2011 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Asociación Las Sinas e Aduana contra el Decreto 20/2011, de 10 de febrero, por el que se da aprobación definitiva al Plan de Ordenación del Litoral de Galicia. No se hace imposición de costas».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico tercero: «La parte actora considera que el contenido de un POL debe ser la simple fijación de criterios y principios, o la realización de un diagnóstico sobre la realidad existente, y no, como hace el litigioso, establecer un completo régimen de usos y normas de protección ambiental, porque de esta forma se contraviene la autonomía local y la competencia exclusiva de los municipios en materia de ordenación urbanística. El plan de ordenación del litoral no tiene los límites de contenido que sostiene la parte actora. La STC dice sobre este particular: "Al respecto existe ya una consolidada doctrina de este Tribunal (por todas STC 149/1998, de 2 de julio , FJ 3) según la cual: "En una primera aproximación global al concepto de ordenación del territorio, ha destacado que el referido título competencial 'tiene por objeto la actividad consistente en la delimitación de los diversos usos a que puede destinarse el suelo o espacio físico territorial' ( SSTC 77/1984, FJ 2 , y 149/1991 FJ 1.b). Concretamente, dejando al margen otros aspectos normativos y de gestión, su núcleo fundamental 'está constituido por un conjunto de actuaciones públicas de contenido planificador cuyo objeto consiste en la fijación de los usos del suelo y el equilibrio entre las distintas partes del territorio del mismo' ( SSTC 36/1994, FJ 3 ; 28/1997 , FJ 5)" . Numerosos preceptos de la Ley 9/2002 atribuyen a la Administración autonómica intervención en las decisiones sobre los usos del suelo. También el Tribunal Constitucional dijo en la STC 149/1991 : " Es evidente, sin embargo, que como la titularidad para la ordenación del territorio, incluido el litoral, es competencia propia de las Comunidades Autónomas costeras, habrán de ser éstas las que, respetando esos límites máximos y mínimos, aprueben los correspondientes instrumentos de ordenación o establezcan las condiciones en que han de ser aprobados y fijen cuáles han de ser los criterios a los que han de acomodarse, en sus dimensiones, en la distancia y en todos los restantes extremos, las mencionadas edificaciones" ».

También se declara en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia recurrida textualmente lo siguiente: «En lo que se refiere a la autonomía local, el Tribunal Constitucional ha establecido en numerosas resoluciones que no se vulnera dicho principio si el Ayuntamiento puede participar en la elaboración de aquellos planes que afecten a sus intereses, y esta participación se ha producido en este caso. En la demanda se sostiene que la zona de Aduana de Corón y As Sinas está muy urbanizada, y muchos de los terrenos que en ellas existen reúnen los requisitos exigidos para su clasificación como urbanos, circunstancias que no refleja el planeamiento municipal vigente porque data de 1997. No es función del POL la clasificación urbanística del suelo, y por ello ha de atenerse a la que figura en el planeamiento en vigor. Las determinaciones del POL no limitan las facultades del Ayuntamiento para proponer, en la elaboración de un nuevo planeamiento general, la clasificación de los terrenos en una de las categorías que considere procedentes. El artículo 5.1 del POL dice: "Las determinaciones establecidas en el presente documento no implican clasificación urbanística del suelo. Serán los ayuntamientos los que, en el momento de la redacción, revisión o modificación de su planeamiento clasifiquen el suelo de conformidad con las categorías establecidas por la legislación urbanística y en coherencia con el presente plan". No cabe olvidar que la clasificación de un terreno como suelo urbano o suelo de núcleo rural es reglada, no discrecional. El artículo 3.2 del POL, después de establecer que no será de aplicación en los ámbitos clasificados como suelo urbano consolidado o suelo de núcleo rural por el planeamiento en vigor, añade que tampoco lo será en aquellos "que adquieran esa clasificación en virtud de expedientes de primera formulación, modificación o revisión de aquél". Y el número 4 del mismo precepto indica que la cartografía del modelo de gestión se actualizará de oficio por la consellería competente, en función de los cambios de clasificación del suelo que sean consecuencia de alteraciones del planeamiento urbanístico».

Finalmente, el Tribunal de instancia justifica su decisión desestimatoria de la acción ejercitada con los siguientes argumentos recogidos en el fundamento jurídico quinto de la sentencia recurrida: «De lo que acaba de exponerse ya resulta la inviabilidad de acoger la última de las pretensiones que contiene la súplica de la demanda, ya que es un principio general que en determinadas clases de suelo, como el urbano, el de núcleo rural y el rústico especialmente protegido, la clasificación es reglada y depende exclusivamente de que concurran las circunstancias que legalmente la determinan. Por lo que se refiere a la pretensión de que se clasifiquen los lugares de Aduana de Corón y As Sinas como "área de ordenación", y no de "protección costera" o de "mejora ambiental y paisajística", el artículo 11 del POL define las áreas de "protección costera" como las "recogidas en la cartografía, que conforman los elementos más singulares y representativos del escenario costero, incluyendo significativos valores ambientales que deben ser objeto de conservación. Engloba espacios de elevado valor natural y ambiental así como paisajístico, en concreto, las geoformas rocosas (acantilados, islas e islotes) y los sistemas playa-duna junto con las formaciones vegetales costeras asociadas. Del mismo modo se incluyen en esta categoría los espacios afectados por las dinámicas litorales"; y el 12 las de "mejora ambiental y paisajística" como aquellas que "abarcan el territorio comprendido entre la costa y los primeros ejes y espacios que articulaban el modelo de organización tradicional, incluyendo de este modo el paisaje litoral próximo a la costa. Engloba, por tanto, las llanuras, las vertientes litorales y el espacio rural más directamente asociado al mar. Constituye, en la mayor parte de los casos, las áreas sometidas durante las últimas décadas a la mayor presión antrópica, en las que se hace necesario conservar y, en su caso, recuperar su calidad ambiental y paisajística preservándola de inadecuados procesos de ocupación edificatoria, especialmente aquellos dispersos, difusos e incoherentes con el modelo territorial propuesto". La zona de protección costera de dichos lugares es la inmediata al mar, y la Administración explica de forma detallada en el informe unido a su contestación a la demanda cómo se determinó la línea de dinámica litoral. El área señalada como de "mejora ambiental y paisajística" está situada a menos 500 metros de la línea interior de la ribera del mar, por lo tanto en el frente litoral y en lo que la Ley de Costas denomina "zona de influencia" del dominio público marítimo-terrestre, y por ello sus características corresponden a las que se indican en el artículo 12 del POL y no a las de su artículo 13. En cuanto a las playas, el artículo 80 del POL define las urbanas como "aquellas situadas en un entorno urbano, altamente transformado, con fácil accesibilidad y que soportan un intenso uso". Con independencia de la clasificación urbanística que puedan merecer algunos de los terrenos próximos a las playas a las que se refiere la demanda, lo que resulta claro, a la vista de las fotografías aéreas aportadas con ella, es que el conjunto de los referidos lugares no constituye un entorno urbano altamente transformado. Por todo lo expuesto, ninguna de las alegaciones y pretensiones de la parte actora puede ser acogida, ante lo que su recurso tiene que ser desestimado».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la Asociación de vecinos demandante presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió mediante diligencia de ordenación de fecha 22 de julio de 2014, en la que se mandó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrida, la Administración de la Comunidad Autónoma de Galicia, representada por el Procurador Don Argimiro Vázquez Guillén, y, como recurrente, la Asociación de Vecinos de As Sinas y Aduana de Vilanova de Arousa, representada por el mismo Procurador, quien, con fecha 2 de octubre de 2014, presentó escrito de interposición de recurso de casación, si bien, con fecha 16 de octubre de 2014, renunció a la representación de la Asociación de vecinos recurrente, al mismo tiempo que compareció en nombre y representación de ésta la Procuradora Doña Silvia Vázquez Senin, sosteniendo dicho recurso de casación.

El recurso de casación sostenido por la representación procesal de la Asociación de Vecinos de As Sinas y Aduana de Vilanova de Arousa se basa en cuatro motivos, los dos primeros al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , y los otros dos al del apartado d) del mismo precepto, motivos estos (tercero y cuarto) que fueron inadmitidos por auto de la Sección Primera de esta Sala de fecha 15 de enero de 2015 , en el que se ordenó remitir las actuaciones a esta Sección Quinta de la Sala por venirle atribuido su conocimiento conforme a las normas de reparto, donde, una vez recibidas, se acordó, mediante diligencia de ordenación de fecha 26 de febrero de 2015, convalidarlas y dar traslado al representante procesal de la Administración autonómica, comparecida como recurrida, para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición al indicado recurso de casación, lo que llevó a cabo con fecha 20 de abril de 2015.

En los dos motivos de casación admitidos a trámite, esgrimidos al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción , se reprocha en el primero a la Sala de instancia que ha conculcado lo dispuesto en el artículo 48.4 de la Ley de esta Jurisdicción , ya que el escrito de demanda se formuló a la vista del expediente administrativo remitido por la Administración autonómica demandada, del que dicha Sala dio traslado a la representación procesal de la Asociación demandante para que presentase el referido escrito de demanda, si bien, con posterioridad a la presentación del escrito de demanda, se le notificó a la representación procesal de la Asociación demandante que se había recibido el expediente completo, lo que ha causado la indefensión de la indicada Asociación demandante al haber redactado la demanda a la vista exclusivamente del expediente remitido inicialmente; y en el segundo se alega que la sentencia recurrida adolece de falta de motivación y contiene razonamientos contradictorios, con lo que está incursa en incoherencia o incongruencia interna, y, además, no expresa los razonamientos fácticos y jurídicos acerca de la valoración o apreciación de las pruebas, dejando de contestar a varias pretensiones de la demandante, relativas a la nulidad parcial de las determinaciones del Plan, a que las zonas de Aduana de Corón y As Sinas deben grafiarse como Área de Ordenación, que las playas de la zona debieron ser consideradas como playas urbanas y que la realidad física debe prevalecer, de modo que la normativa urbanística ha de ajustarse a la misma, y así finalizó con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se declare: «1.- La nulidad parcial de las determinaciones actuales del POL en los lugares de Aduana de Corón y As Sinas. 2.- Que, en base a la definición del artículo 13 del POL, las zonas de Aduana de Corón y As Sinas deben grafiarse como Área de Ordenación. 3.- Que, en base a la definición del artículo 80 del POL, las playas de la zona (Praia de Corón, Praia de As Sinas, Praia de Pozo do Mar e Praia de El Campamento o Mosqueiro) deben ser consideradas como playas urbanas. 4.- Que la realidad física de la zona en todo caso ha de prevalecer y por ende la normativa urbanística ha de ajustarse a la misma. 5.- La nulidad de actuaciones, o que las mismas se retrotraigan al momento procesal oportuno a fin de conceder nuevo emplazamiento a esta recurrente para examen del expediente completo remitido por la administración autonómica con posterioridad a la presentación de la demanda que da origen al presente procedimiento, y se conceda asimismo a esta parte nuevo trámite a fin de ajustar las pretensiones y formular las pruebas oportunas conforme al contenido de ese segundo expediente. 6.- Que el POL, al condicionar la clasificación de los terrenos, invade las competencias urbanísticas municipales, suponiendo ello la infracción de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de régimen local, que atribuye la competencia de planeamiento urbanístico a! municipio (artículo 25 ), y 7.- La incongruencia de la resolución recurrida».

La representación procesal de la Administración autonómica, comparecida como recurrida, se opone a ambos motivos de casación porque, en cuanto al primero, tuvo la demandante ocasión de efectuar las alegaciones que hubiera tenido por conveniente una vez que se le notificó la remisión del resto del expediente administrativo y de plantear los medios de prueba en relación con ello, lo que pudo realizar después en el trámite de conclusiones también, llegando a aportar una prueba documental, sin identificar ahora aquellos particulares de la documentación recibida que, de haberlos conocido, hubiesen permitido su mejor defensa y, respecto del segundo, la sentencia recurrida no es incongruente ni adolece de falta de motivación sino que ofrece suficiente respuesta a la confusión en la que incurre la Asociación recurrente respecto del Plan de Ordenación Territorial y un plan de ordenación urbanística, sin que la finalidad de aquél sea clasificar suelo (fundamento cuarto de la sentencia recurrida), mientras que interesadamente la Asociación recurrente alega unos hechos que no son ciertos y la Sala sentenciadora los descartó, sin ser ello discutible ahora en casación, pretendiendo, contrariamente a la finalidad del Plan de Ordenación del Litoral, que éste realice clasificación del suelo, en contra del planeamiento vigente, dejando la Sala sentenciadora clara constancia de la valoración de la prueba al declarar que, a la vista de ella, los lugares en cuestión no constituyen un entorno urbano altamente transformado, aparte de la carencia de interés, al objeto de resolver el pleito, de las pruebas aportadas, ya que el Plan de Ordenación del Litoral no tiene como finalidad clasificar suelo, según se acaba de indicar, razones por las que sus pretensiones no podrán tener acogida; y, finalmente, se opone al tercer motivo de casación que, como se ha expresado, no fue admitido a trámite por auto de fecha 15 de enero de 2015 , y así finalizó con la súplica de que se inadmita el recurso de casación y, subsidiariamente, se desestime confirmándose la sentencia impugnada.

Formalizada la oposición al recurso de casación, las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 9 de febrero de 2016, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,

Se denuncia, en primer lugar, por la representación procesal de la Asociación recurrente que la Sala de instancia ha infringido lo establecido en el artículo 48.4 de la Ley Jurisdiccional , por cuanto la demanda no se pudo redactar a la vista del expediente administrativo en su integridad, dado que la Administración demandada lo completó una vez que se había dado traslado para formalizar dicha demanda sin que la Sala de instancia diese respuesta al escrito en que la representación procesal de la Asociación demandante denunció tal hecho.

El motivo no puede prosperar porque, una vez recibidos los nuevos documentos remitidos por la Administración con fecha 17 de noviembre de 2011, consistentes en informe de la Asesoría Jurídica y los documentos de aprobación provisional y definitiva, con siete DVD complementarios, en los que se contiene la referida documentación (folio 254 de los autos de instancia), la Sala territorial acordó, mediante providencia de fecha 22 de noviembre de 2011, dar traslado de los nuevos documentos recibidos a las partes para que alegasen lo que a su derecho conviniese, a pesar de lo cual la representación procesal de la Asociación demandante se limitó a expresar que la Administración había procedido de mala fe al no haber remitido inicialmente el expediente completo y omitir la indicación de las diferencias entre uno y otro, al mismo tiempo que invocaba su indefensión, en lugar de proceder como dispone el artículo 53.2 de la ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , y realizar las alegaciones complementarias que estimase oportunas a la vista de los nuevos documentos recibidos.

Posteriormente, en su escrito de conclusiones, la representación procesal de la demandante no formula alegación alguna respecto de los nuevos documentos remitidos por la Administración demandada y ahora en casación tampoco expresa los hechos, datos o circunstancias derivados de esos nuevos documentos, cuya falta, al momento de redactar el escrito de demanda, le hubiese podido causar indefensión material, razones todas por las que, como hemos anticipado, este motivo de casación debe ser desestimado.

Otro tanto sucede con el segundo motivo de casación, esgrimido al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción , por haber vulnerado la Sala de instancia lo establecido en los artículos 209 y 218 del Código civil porque la sentencia recurrida, se asegura por la recurrente, adolece de falta de motivación, incongruencia interna, defecto de valoración de las pruebas practicadas e incongruencia omisiva al no haber dado respuesta a todas las pretensiones formuladas por la Asociación demandante.

En cuanto a la falta de motivación de la sentencia, es suficiente su lectura para desmentir tal aseveración y otro tanto sucede respecto de su incoherencia, pues en ella se expresa con toda claridad el diferente objeto del Plan de Ordenación del Litoral impugnado del que persigue el planeamiento urbanístico aunque éste resulte subordinado al anterior, sin que, a través de aquél, la Administración autonómica haya invadido competencias de carácter municipal, y así en el fundamento jurídico cuarto la Sala de instancia declara expresamente que « no es función del POL la clasificación urbanística del suelo, y por ello ha de atenerse a la que figura en el planeamiento en vigor », y seguidamente indica que « las determinaciones del POL no limitan las facultades del Ayuntamiento para proponer, en la declaración del nuevo planeamiento general, la clasificación de los terrenos en una de las categorías que considere procedentes », para seguidamente transcribir lo establecido en los artículos 3.2, 5.1 y 4 del Plan de Ordenación del Litoral, al mismo tiempo que recuerda que « la clasificación de un terreno como suelo urbano o suelo de núcleo rural es reglada, no discrecional ».

Tampoco es cierto que la Sala sentenciadora no haya valorado las pruebas practicadas, como se deduce de la afirmación, contenida también en el fundamento jurídico cuarto, acerca de que en el planeamiento municipal vigente no se refleja que las zonas en cuestión reúnan los requisitos exigidos para ser clasificadas como urbanas, y, al término del fundamento jurídico quinto, dicha Sala declara que « lo que resulta claro, a la vista de las fotografías Aéreas aportadas con ella (la demanda), es que el conjunto de los referidos lugares no constituye un entorno urbano altamente transformado ».

Finalmente, el Tribunal a quo da cumplida respuesta a todas las pretensiones formuladas por la Asociación demandante desestimándolas por las razones ampliamente expuestas en los fundamentos jurídicos tercero a quinto, dado que el significado y contenido del Plan de Ordenación del Litoral impugnado no es el que considera la representación procesal de la Asociación demandante como tampoco lo es la realidad de los terrenos a cuyo ámbito aquél se extiende, razones todas por las que el segundo y último motivo de casación admitido a trámite debe ser desestimado al igual que el primero.

La desestimación de los dos motivos de casación admitidos a trámite es determinante de que debamos declarar que no ha lugar al recurso interpuesto con imposición a la Asociación recurrente de las costas procesales causadas, conforme a lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía, por el concepto de defensa de la Administración autonómica comparecida como recurrida, a la cifra de tres mil quinientos euros, sin que proceda incluir en la tasación de costas los derechos arancelarios del Procurador representante procesal de dicha Administración autonómica, al no ser preceptiva su intervención.

Vistos los preceptos citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción .