STS, 23 de Febrero de 2016

Ante la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla se ha seguido el Recurso contencioso-administrativo 188/2011 , promovido por la JUNTA DE ANDALUCÍA contra el Decreto 15/2011 de 1 de febrero, por el que se establece el régimen general de planificación de los usos y actividades en los parques naturales y se aprueban medidas de agilización de procedimientos administrativos.

Dicho Tribunal dictó sentencia, con fecha 13 de marzo de 2014 , del tenor literal siguiente:

"Que estimando, como estimamos, parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el Decreto expresado en el fundamento de derecho de esta sentencia, debemos anular, y anulamos, la DF 14.2.f), desestimando el recurso en todas sus demás pedimentos, sin hacer expresa condena en costas".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de la JUNTA DE ANDALUCÍA se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en diligencia de ordenación de 7 de abril de 2014, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la representación procesal de la JUNTA DE ANDALUCÍA compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que en fecha 20 de junio de 2014 formuló el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los argumentos que consideró oportunos, solicitó se dictara sentencia que estime el recurso, casando y anulando la sentencia recurrida.

Por Providencia de 8 de septiembre de 2014 se acordó la admisión a trámite del recurso de casación, así como la remisión de las actuaciones a la Sección Quinta, de conformidad con las reglas de reparto, para su sustanciación; y por Diligencia de Ordenación de fecha 3 de octubre de 2014 se ordenó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso, lo que hizo la representación procesal de la ASOCIACIÓNSALVEMOS MOJÁCAR Y EL LEVANTE ALMERIENSE , en escrito presentado el 11 de noviembre de 2014 en que solicita sentencia por la que se confirme en todos sus extremos la sentencia de instancia por ser conforme a derecho.

Por Providencia de 12 de enero de 2016 se señaló para votación y fallo el día 17 de febrero de 2016, fecha en la que, efectivamente, tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde,

Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia que la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, dictó en fecha 13 de marzo de 2014, en el Recurso Contencioso-administrativo 188/2011 , por medio de la cual se estimó el que había sido formulado por la ASOCIACIÓNSALVEMOS MOJÁCAR Y EL LEVANTE ALMERIENSE , contra el Decreto 15/2011 de 1 de febrero, por el que se establece el régimen general de planificación de los usos y actividades en los parques naturales y se aprueban medidas de agilización de procedimientos administrativos.

La Sala de instancia ---con un voto particular discrepante--- estimó parcialmente el recurso, señalando en su parte dispositiva:

"Que debemos estimar y estimamos parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la recurrente contra la disposición expresada en el antecedente de hecho primero, en el sentido de anular la Disposición Final Decimocuarta, apartado 2, f), desestimando el recurso en todo lo demás; sin costas".

La Sala de instancia se fundamentó para ello, en síntesis, y por lo que al recurso de casación interesa en las siguientes consideraciones:

1. Tras concretar en su Fundamento Primero la disposición general autonómica objeto de las pretensiones deducidas en el recurso, la sentencia rechaza, en el Segundo la causa de inadmisión planteada por la Junta de Andalucía, basada en la que consideraba falta de legitimación de la Asociación recurrente.

2. En el Fundamento Tercero ---siguiendo la expuesto en la anterior sentencia de 17 de febrero de 2014, Recurso Contencioso-administrativo 167/2011--- la Sala de instancia reproduce las dos primeras disposiciones impugnadas; esto es, la DT Segunda, apartado 1, párrafo primero, así como la DF Cuarta , apartado 2, e), ambas del Decreto 15/2011 de 1 de febrero , considerando que son complemento una de la otra. A continuación, en relación con las mismas, sintetiza las argumentaciones de las partes.

3. En el mismo Fundamento Tercero reproduce el Cuarto de la sentencia de 17 de febrero anterior en el que la Sala repasa como la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y la Biodiversidad (LPNB), regula el contenido de los Planes de Ordenación de Recursos Naturales (PORN), y el desarrollo de tales normas por el Decreto impugnado, para, a continuación, reproducir el Fundamento Quinto de la misma sentencia en el que a sentencia que reproduce se centraba en el análisis de las Disposiciones impugnadas:

   "Entrando ya en lo que es el análisis de las dos disposiciones impugnadas, lo primero que debe destacarse es que efectivamente la Ley 42/2007, 13 de diciembre, de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad pretende que la normativa de cada uno de los espacios naturales, los PORN que para cada uno se dicten, contemplen el régimen jurídico general que deberá observarse en cada uno de ellos y al que deberán ajustarse cualesquiera actividades administrativas y/o normas que sobre los mismos se proyecten. En este sentido el PORN prevalece sobre cualesquiera otros instrumentos normativos. Ahora bien, es la normativa de desarrollo de los PORN la que señala cual es el ámbito de prevalencia de estos planes de ordenación, sobre otros instrumentos de desarrollo, como es el caso, de los de ordenación territorial. Siempre respetando los objetivos y muy especialmente el contenido mínimo que de los PORN señala el artículo 19, y entre el que no se contempla una regulación pormenorizada de todas las previsiones urbanísticas que afecten a las áreas naturales, concretamente de los parámetros de edificación y características constructivas.

   De modo que podemos entender que en aquello que vaya a ser el contenido propio de los PORN, estos prevalecerán sobre cual otro texto que afecte a los recursos naturales (artículo 18.2), pero que respectando siempre el contenido mínimo ex lege, serán los POPRN los que deben establecer su propio alcance (artículo 18.1).

   Sobre la base de lo expuesto, el decreto impugnado reserva a los PORN la regulación de la zonificación y usos del suelo de cada parque natural (artículos 1, 2.2 y disposición transitoria segunda, apartado 1, párrafo segundo). Debiendo necesariamente sujetarse a estas determinaciones cualquier instrumento urbanístico que afecte al mismo espacio natural.

   Por el contrario, respecto a las previsiones urbanísticas relativas a parámetros de edificación y características constructivas, el decreto mantiene la competencia de los municipios para su aprobación, entendido que no resulta preciso que el alcance de los PORN legue hasta los mismos. Ahora bien, sí establece un importante sistema de derecho transitorio que garantice la adecuación de esas previsiones a los términos de la ley estatal y del propio decreto. Y ello por cuanto con arreglo al artículo 18.4 y la disposición transitoria segunda, apartados 1.1 y 2, las previsiones urbanísticas relativas a parámetros de edificación y características constructivas de los PORN sí van a seguir siendo eficaces, aplicándose de forma preferente sobre los planes urbanísticos de los municipios hasta tanto se cumplan las previsiones que la norma transitoria ha previsto: a) aprobación de los instrumentos con posterioridad a la entrada en vigor de l decreto; b) aprobación definitiva; c) observancia del contenido mínimo del artículo 18, y que contempla entre otro, el que nos hemos referido más arriba sobre los distintos usos permitidos en suelo no urbanizable; y d) que la aprobación se haga previo informe favorable de la autoridad en medio ambiente. De esta última previsión cabe destacar a su vez dos ideas básicas: 1) que la administración autonómica mantiene por medio del preceptivo informe favorable la aprobación definitiva de las disposiciones que se contengan en el planeamiento correspondiente; y 2) que una eventual aprobación definitiva de los instrumentos urbanísticos conculcando las disposiciones establecidas en los PORN, habilitaría a impugnarlo ante esta jurisdicción por quien cumplimentase el presupuesto correspondiente de la legitimación activa.

   Cumplidas estas previsiones, es cuando conforma al apartado 2 de esa disposición, las normas del PORN quedan ineficaces, que no derogadas, y todo ello sin perjuicio del régimen especial del artículo 18.5 para las zonas de reserva, de regulación especial y regulación común.

   Con ello no se hace otra cosa que mantener, con las limitaciones establecidas en el propio decreto sobre zonificación y usos, las propias competencias que la legislación del suelo y la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía atribuyen a los municipios en orden a las determinaciones de los planes de urbanismos (artículo 10 ).

4. Y, tras ello, y siguiendo la misma técnica de reproducir los Fundamentos de la anterior sentencia de 17 de febrero de 2014 , concluye con la reproducción de los dos últimos Fundamentos:

   1. "Con arreglo a lo expuesto en el anterior Fundamento de derecho, los argumentos empleados para desechar la ilegalidad de la disposición transitoria, sirven para desestimar el recurso en lo que se refiere a la disposición final.

      Respecto a que con esta disposición final, se quiebre la prohibición de delegar la competencia relativa a la adopción de disposiciones generales, entendemos que con lo expuesto, la faculta que se atribuye al consejero correspondiente en la materia para adaptar los PORN a los instrumentos normativos, no supone por parte de los mismos el ejercicio de potestad reglamentaría alguna. Y si mera adaptación de los PORN a estos instrumentos, contemplado estos de manera uniforme toda la regulación relativa a los parques o espacios naturales, tanto la de competencia autonómica, como la de competencia local.

      Asimismo tampoco se aprecia que con esta disposición se incurra en arbitrariedad o desviación de poder por parte de la administración autonómica. La legislación es uniforme para todo el territorio sujeto a la aplicación del decreto, y por tanto, a todos los municipios afectados. No existe pues facultad de decidir cuales ejercen o no sus competencias, por cuanto que con el decreto queda perfectamente delimitado cuales son aquellas que corresponden a la comunidad autónoma por medio de los PORN, y cuales a los municipios por medio de los planes urbanísticos".

   2. "Resta que analicemos la impugnación de la Disposición Final Decimocuarta, apartado 2, f), que señala la competencia del consejero correspondiente: "Para adaptar mediante Orden la descripción literaria o gráfica de los límites de los parques naturales que se recoja en el correspondiente instrumento de planificación de cada parque natural, a la información más actualizada que se disponga, con la finalidad de eliminar toda posible ambigüedad o mejorar su precisión. La actualización de dicha información podrá producirse como consecuencia de los avances tecnológicos o científicos que tengan incidencia directa sobre los criterios que dieron lugar al establecimiento del límite, así como por el resultado de los procesos de deslinde del dominio público o límites administrativos territoriales, cuando éstos hayan sido utilizados para definir los límites del espacio.

      El procedimiento de actualización de límites incluirá un trámite de información pública y audiencia a interesados."

      Se citan infringidos los artículos 48 y 51 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad que señalan respectivamente: "La descatalogación total o parcial de un espacio incluido en Red Natura 2000 solo podrá proponerse cuando así lo justifiquen los cambios provocados en el mismo por la evolución natural, científicamente demostrada, reflejados en los resultados del seguimiento definido en el artículo anterior.

      En todo caso, el procedimiento incorporará un trámite de información pública, previo a la remisión de la propuesta a la Comisión Europea"; y "1. Sólo podrá alterarse la delimitación de espacios naturales protegidos o de la Red Natura 2000, reduciendo su superficie total o excluyendo terrenos de los mismos, cuando así lo justifiquen los cambios provocados en ellos por su evolución natural, científicamente demostrada. En el caso de alteraciones en las delimitaciones de espacios protegidos Red Natura 2000, los cambios debidos a la evolución natural deberán aparecer debidamente reflejados en los resultados del seguimiento previsto en el art. 47."

      Pues bien, sí resulta en este caso que se estaría habilitando al consejero competente en la materia para delimitar lo que realmente es los límites, y con ello, el propio parque o espacio natural, cuando como hemos visto, toda modificación de dichos espacios requiere de un procedimiento específico. Es por ello por lo que respecto a este último precepto, sí procede estimar el recurso y de forma consecuente anular el apartado impugnado".

      Tras tal íntegra reproducción la Sala de instancia concluye señalando que "por los mismas razones, y por congruencia con lo ya resuelto, debemos estimar únicamente el recurso en relación con la DF 14.2.f), que se anula".

Contra esa sentencia LA JUNTA DE ANDALUCÍA ha interpuesto recurso de casación en el que esgrime dos motivos de impugnación por la vía del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), esto es, por infracción de normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate; siendo sus respectivos contenidos los siguientes:

1. - Por infracción del artículo 3.1 del Código Civil ya que la resolución recurrida habría desconocido la interpretación literal del precepto finalmente anulado ---la Disposición Final Decimocuarta, apartado 2 del Decreto impugnado---, por cuanto, según sostiene la Administración recurrente, la citada Disposición Final no estaría habilitando al Consejero competente a modificar los límites de un Parque Natural, apartándose del procedimiento legalmente establecido, sino, simplemente, a adaptar la descripción literaria o gráfica de los límites de los parques naturales recogida en el correspondiente instrumento de planificación del Parque Natural concernido.

2. - Por infracción de los artículos 48 y 51 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad (LPNB) por indebida aplicación de los mismos al enjuiciamiento de la legalidad de la Disposición Final Decimocuarta, apartado 2 del Decreto impugnado, consecuencia del error interpretativo en el que incurre la Sala de instancia al concluir que la prescripción contenida en aquella disposición atribuye al Consejero competente la facultad de descatalogar un espacio incluido en la Red Natura 2000 y alterar o modificar los límites de un parque natural, lo que, en el razonamiento de la Administración recurrente, no constituye el efecto jurídico de la norma anulada.

No vamos, sin embargo, a contestar de forma expresa a los anteriores motivos de impugnación, pues, el Decreto 15/2011, de 1 de febrero, de la Junta de Andalucía, por el que se establece el régimen general de planificación de los usos y actividades en los parques naturales y se aprueban medidas de agilización de procedimientos administrativos, objeto de las pretensiones deducidas en la instancia, ha sido anulada la Sentencia de la misma Sala, y Sección, de lo Contencioso administrativo, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de 12 de septiembre de 2013, dictada en el Recurso Contencioso-administrativo 351/2011 . Esto es, se encontraba anulado por la Sala en la fecha en que fue dictada por la Sala de instancia la sentencia que ahora revisamos.

Y, con posterioridad a la misma, resolviendo el Recurso de Casación 3554/2013, seguido contra aquella sentencia, hemos dictado la STS de 3 de julio de 2015 , en la que hemos declarado no haber lugar al citado Recurso de Casación, deviniendo firme la sentencia impugnada y definitivamente anulado el Decreto 15/2011, de 1 de febrero, de la Junta de Andalucía, por el que se establece el régimen general de planificación de los usos y actividades en los parques naturales y se aprueban medidas de agilización de procedimientos administrativos.

En consecuencia, de conformidad con los principios de unidad de doctrina y economía procesal, hemos de proceder a ratificar la nulidad decidida con base en las mismas argumentaciones contenidas en la STSJA de 12 de septiembre de 2013 en relación con la falta de audiencia de los Ayuntamientos de aquellos municipios incluidos en los ámbitos geográficos de los Parques Naturales de Andalucía, habiendo sólo incluido a las Diputaciones Provinciales en la elaboración del Decreto impugnado, sin que dicho trámite pueda ser sustituido por un genérico trámite de audiencia, de conformidad con la doctrina establecida previamente por el Tribunal Supremo en la STS de 24 de noviembre de 2009 .

Por su parte, en nuestra STS de 3 de julio de 2015 ---rechazando el Recurso de casación 3554/2013 --- hemos abundado en la doctrina contenida en la anterior STS de 20 de diciembre de 2012 , dictada en relación con el Parque Regional en torno a los ejes de los cursos bajos de los ríos Manzanares y Jarama, cuya doctrina recogemos en aquella.

Así lo hemos ratificado recientemente en la STS de 16 de febrero de 2016, dictada en el RC 1391/2014 .

La declaración de haber lugar al recurso de casación interpuesto conlleva que no formulemos expresa condena al pago de las costas causadas en el mismo, de conformidad con lo establecido en el artículo 139.2 de la LRJCA , sin que, por otra parte, existan méritos para imponer las de la instancia a cualquiera de las partes, conforme a lo dispuesto en los artículos 68.2 , 95.3 y 139.1 de la misma Ley .

No procede, por otra parte, ordenar, a efectos de publicidad y eficacia erga omnes de la nulidad del Decreto impugnado que declaramos, la publicación del fallo en el mismo diario oficial en que tuvo lugar la de la disposición anulada, como ordena el artículo 72.2 de la LRJCA , por cuanto la misma ya ha sido ordenada en nuestra anterior STS de 16 de febrero de 2016 .

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 y 107.2 de la misma LRJCA .

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.