STS, 1 de Febrero de 2016
| Ponente | JUAN CARLOS TRILLO ALONSO |
| ECLI | ES:TS:2016:225 |
| Número de Recurso | 3282/2014 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 1 de Febrero de 2016 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a uno de Febrero de dos mil dieciséis.
Visto por la Sala Tercera, Sección Sexta, del Tribunal Supremo, constituida por los señores al margen anotados, el presente recurso de casación que con el número 3282/14 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Abogado del Estado, en el nombre y representación que ostenta, contra sentencia de fecha 4 de abril de 2014, dictada en el recurso contencioso administrativo número 283/10, por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional , sobre solicitud de anulabilidad de las actuaciones posteriores al acuerdo de necesidad de ocupación y de la citación al levantamiento de las actas previas a la ocupación, de que se efectúe un nuevo expediente expropiatorio, una nueva relación de bienes y derechos expropiados conforme a los propietarios registrados y a la clasificación del suelo y la modificación de trazado propuesta en relación a fincas afectadas por el proyecto 39-ML-2340. Siendo parte recurrida don Apolonio , que ha sido representado por el Procurador don Julián Caballero Aguado y defendido por la Letrada doña María Ángeles Giner Martí
La sentencia recurrida contiene la parte dispositiva del siguiente tenor: "PRIMERO.- ESTIMAR el recurso contencioso-administrativo formulado por Apolonio contra la desestimación presunta y ulterior resolución expresa de 6 de julio de 2011, del Ministerio de fomento, a que las presentes actuaciones se contraen, que anulamos con el sentido y alcance razonados, esto es, con la retroacción de actuaciones indicada en el fundamento de Derecho Cuarto de la presente resolución. SEGUNDO.- Se imponen las costas a la parte demandada".
Notificada la anterior sentencia, el Abogado del Estado presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional preparando el recurso de casación contra la misma. Por Providencia la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.
Recibidas las actuaciones y el expediente administrativo ante este Tribunal, la parte recurrente se personó ante esta Sala y formuló escrito de interposición del recurso de casación, expresando los motivos en que se amparaba, suplicando que se tuviera por interpuesto el recurso de casación contra la referida sentencia y que previos los trámites legales la Sala dicte Sentencia por la que << [...] se case y anule la recurrida y en su lugar se desestime la demanda >>.
Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación, por esta Sala se emplazó a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días formalizara su escrito de oposición, lo que verificó en tiempo y forma la representación procesal de don Apolonio , impugnando los motivos del recurso de casación en virtud de las razones que estimó procedentes y suplicando que la Sala dicte resolución por la que << [...] acuerde la inadmisibilidad de la casación planteada por los motivos expuestos en el cuerpo de este escrito y/o la desestimación del mismo por resultar la Sentencia de instancia ajustada a derecho>>.
Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día VEINTISIETE DE ENERO DE DOS MIL DIECISÉIS, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan Carlos Trillo Alonso , Magistrado de la Sección
Es objeto de impugnación en el presente recurso de casación la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, el 14 de abril de 2014, en el recurso contencioso administrativo n.º 283/2010 , interpuesto por el ahora aquí recurrido, don Apolonio , primero contra la inactividad del ministerio de Fomento en resolver el recurso de alzada contra la denegación presunta de la reclamación presentada el 4 de noviembre de 2008 en la que, con relación al <<Proyecto mejora local; enlace y mejora del trazado e intersecciones de la carretera ML-300, puntos kilométricos 0+000 al 5+500; Tramo Acceso a la frontera de Beni-Ensar con M-0101, de la Ciudad Autónoma de Melilla>>, interesaba la anulabilidad de las actuaciones posteriores al acuerdo de necesidad de ocupación, así como de que se efectúe un nuevo expediente expropiatorio, con nueva relación de bienes y derechos, acogiendo la propuesta de nuevo trazado; contra, en su caso, la desestimación presunta de dicho recurso de alzada, así como contra la inactividad de la Administración en la emisión del certificado del acto presunto. Recurso más tarde ampliado contra resolución expresa del Ministerio de Fomento, de 6 de julio de 2011, que inadmite a trámite el recurso de alzada.
De las tres peticiones que con carácter subsidiario se formularon en el escrito de demanda por la representación y defensa del Sr. Apolonio , relativas a que con base en el artículo 43, párrafo segundo de la Ley 30/1992 , se considera estimado el recurso de alzada y se acoja la modificación del trazado alternativo en su integridad (petición principal), a que se anule la desestimación del recurso de alzada y se retrotraigan las actuaciones hasta el momento en que debió procederse al trámite de información pública del proyecto (petición subsidiaria primera) y a que se admita la propuesta de trazado alternativo (petición subsidiaria segunda), la Sala de instancia acoge la petición segunda, esto es, la petición subsidiaria primera, ordenando la retroacción de las actuaciones en los términos que expresa en el fundamento de derecho cuarto de su sentencia.
Dice así el indicado fundamento de derecho cuarto de la sentencia recurrida:
CUARTO.- Distinta es la conclusión que cabe extraer de la segunda alegación que se esgrime, anulación de las actuaciones practicadas por la Administración por infracciones graves en al aprobación del proyecto de enlace, por no haberse concedido plazo de información pública, irrogando indefensión, por lo que se insta retroacción de las actuaciones al momento de información pública de la aprobación del proyecto de enlace.
Efectivamente, en el Fundamento de Derecho Cuarto de la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 18 de febrero de 2011 (Recurso de casación 6160/2006 ), se recuerda la conocida doctrina legal al efecto:
"En la de 10 de noviembre de 2005 -recurso de casación 1754/2006-, seguida por otra de 18 de diciembre de igual año -recurso de casación 4238/2006-, dijimos, y debemos reiterar ahora que: ' cuanto al trámite de información pública sobre la relación de bienes cuya ocupación se considera necesaria es verdad que no está expresamente previsto para el procedimiento de urgencia en el art 52 LEF . No obstante en vía de desarrollo reglamentario, el art 56 del REF tras decir que el acuerdo de ocupación urgente debe hacer referencia a los bienes a ocupar; establece que debe recoger as/mismo «el resultado de la información pública en la que por imposición legal o en su defecto, por plazo de quince días; se haya oído a los afectados por la expropiación de que se trate». Además; esta Sala tiene declarado, en todo caso que el mencionado trámite de información pública es preceptivo también en el procedimiento de urgencia. Así entre otras, las sentencias de 29 de octubre de 2002 o de 18 de marzo de 2005 . La razón es que sólo mediante ese trámite específico pueden los afectados hacerse ofr sobre la proyectada expropiación de sus fincas. Esto no ocurre en contra de lo que afirman el Abogado del Estado y la beneficiaria en los trámites regulados en los arts. 7 y 10 4 de la Ley de Carreteras , que se refieren a las características generales de la carretera proyectada no a las concretas fincas que se deberán expropiar para su construcción; es decir; esos trámites versan sobre la oportunidad de la obra que justifica la expropiación, no sobre bienes determinados. De aquí que los afectados no puedan por esos trámites defender sus intereses de la misma manera que pueden hacerlo mediante el trámite de información pública del art 18 LEF que sí versa sobre la relación de bienes cuya ocupación se considera necesaria. Y algo parecido puede decirse del trámite previsto en el art 19.2 LEF permite sólo la corrección de errores de/proyecto de obras que lleva aparejada la declaración de necesidad de ocupación pero no permite alegar nada con respecto a la necesidad de ocupación misma. De aquí que tampoco pueda suplir al trámite del art 18 LEF La conclusión de todo ello es que tiene razón la sentencia impugnada al afirmar que en el presente caso, no sólo se ha omitido un trámite de información pública preceptivo, sino que dicha omisión ha ocasionado indefensión a los expropiados."
Esta doctrina resulta plenamente aplicable al supuesto de hecho que abordamos, en el que consta la aprobación del proyecto el 2 de octubre de 2007 (folios 1 a 4 del expediente), la incoación del expediente de expropiación el 26 de septiembre de 2008 (folios 11 y 12), la publicación en el BOE, el 8 de octubre de 2008, de la relación de bienes y derechos afectados (folios 15 y 16) y, a renglón seguido, la citación a acta previa a la ocupación, de 20 de octubre de 2008 (folios 27 y 28), Acta Previa a la Ocupación de 6 de noviembre de 2008 (folio 29), citación a Acta de Ocupación de 10 de julio de 2009 (folios 54 a 56) y Acta de Ocupación de 6 de agosto siguiente (folios 57 a 59).
En consecuencia, la Sala es de criterio que procede acceder a la petición subsidiaria del "petitum", con estimación del recurso jurisdiccional, y retroacción de actuaciones al momento inmediatamente anterior a la aprobación del proyecto, otorgándose trámite de información pública, en la consideración de que la exigencia de ese trámite no puede suplirse con el de la publicidad del repetido proyecto, propio de la legislación sectorial de carreteras pero distinto de la singular exigencia del régimen jurídico de la expropiación forzosa. En otras palabras, el trámite de información pública resulta inexcusable también en las expropiaciones llevadas a cabo por el procedimiento de urgencia, según lo que la jurisprudencia reseñada preconiza
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Disconforme la Administración estatal con la sentencia de instancia, la Abogacía del Estado interpone el recurso que nos ocupa con apoyo en dos motivos.
Con el motivo primero, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional , sostiene el Abogado del Estado la Infracción por la sentencia recurrida del artículo 34.5 del Reglamento de Carreteras , aprobado por Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre, con el argumento de que al no suponer las obras contempladas en el proyecto una modificación sustancial de la funcionalidad de la carretera existente, no hay obligación legal ni jurisprudencial de abrir el periodo de información pública.
Con base en ello afirma que no puede plantearse cuestión alguna sobre la concepción global del trazado, significando que la discrepancia en la instancia entre los demandantes y la Administración se ciñó al radio de una curva, para reiterar que no es necesario el trámite de información pública.
Añade que en ningún caso tendría sustento una posible anulación del expediente expropiatorio, ya que los demandantes tuvieron la oportunidad de hacer las alegaciones que tuvieron por conveniente respecto al trazado, hasta el punto de que propusieron modificación a la descripción de las fincas e identidad de los expropiados que fue aceptada y de que en relación al cambio de trazado se propuso y se presentó pericial.
Con el motivo segundo, al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional , aduce el Abogado del estado la infracción del artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , por carecer la sentencia recurrida de una motivación racional que la hace incurrir en contradicción.
Argumenta que la Sala de instancia confunde en la sentencia la información pública de los proyectos de carreteras con la información pública en materia expropiatoria; que el argumento que emplea se refiere a un supuesto distinto, incurriendo así en falta de motivación, así como en contradicción, ya que el fallo no pudo haber sido anulatorio de la aprobación del proyecto y sí anulatorio de los trámites expropiatorios posteriores a las publicaciones oficiales del acuerdo de incoación del procedimiento de expropiación forzosa.
Un orden lógico jurídico de enjuiciamiento demanda que iniciemos el examen de los motivos casacionales por el segundo, en cuanto una hipotética estimación de este motivo haría innecesario pronunciamiento alguno respecto al segundo y obligaría a esta Sala, de conformidad con el artículo 95.2 c ) y d) de la Ley Jurisdiccional , resolver la litis en atención a los términos en que fue planteada por las partes.
Opuesta por la parte recurrida causa de inadmisibilidad del motivo con fundamento en que debió formularse como error in iudicando por la vía del artículo 88.1.d) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción , es oportuno advertir, acogiendo en consecuencia la causa de inadmisibilidad invocada, que si bien es cierto que la sentencia recurrida anula las resoluciones impugnadas y ordena la «[...] retroacción de las actuaciones al momento inmediatamente anterior a la aprobación del proyecto», sin ofrecer más motivación que la mención y trascripción parcial de la sentencia de esta Sala, de 18 de febrero de 2011 (recurso de casación 6160/2006 ), en la que se declara no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado contra sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-la Mancha, de 24 de julio de 2006 , por la que se declaró la nulidad del expediente expropiatorio urgente, seguido para la ejecución de las obras previstas en el proyecto de variante de Burguillos de Toledo CN-401, de Madrid a Ciudad Real por Toledo, confundiendo así la Sala de instancia la información pública del expediente de aprobación del proyecto de carreteras y el exigible en el expediente expropiatorio, no lo es menos que la confusión padecida ni puede calificarse como error patente ni mucho menos que origine dejar huérfana de fundamentación en derecho la sentencia recurrida.
El tema de debate en el motivo primero se circunscribe a si el proyecto de enlace y mejora del trazado e intersecciones de la carretera ML-300, puntos kilométricos 0+000 al 5+500, debió ser sometido al trámite de información pública.
Al efecto parece oportuno recordar que el artículo 10.4 de la Ley 25/1998, de 29 de julio, de Carreteras , alegado como vulnerado en el escrito de demanda, prevé que «Con independencia de la información oficial a que se refieren los apartados anteriores, se llevará a cabo, en la forma prevista en la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, un trámite de información pública durante un periodo de treinta días hábiles. las observaciones en este trámite deberán versar sobre las circunstancias que justifiquen la declaración de interés general de la carretera y sobre la concepción global de su trazado».
Aunque el precepto no lo expresa, la necesidad del trámite de información pública viene referido a la construcción de nuevas carreteras, consideración que no merece, a tenor del apartado 4 del artículo 4 de la Ley 25/1998 , las duplicaciones de calzada, los acondicionamientos de trazado, los ensanches de plataforma, las mejoras de firme, las variantes y, en general, todas aquellas actuaciones que no supongan una modificación sustancial en la funcionalidad de la carretera existente.
Pues bien, teniendo por finalidad el proyecto aprobado, según resulta de su propia denominación, una mejora del enlace, trazado e intersecciones de una carretera preexistente, concretamente de la ML-300, la solución a las pretensiones de la parte demandante en la instancia no puede ser otra que la desestimatoria por inexistencia de obligación de proceder al trámite de información pública, en cuanto las actuaciones previstas en el proyecto no suponen una modificación sustancial de la funcionalidad de la carretera.
Pero es que además, como sostiene el Abogado del Estado, ninguna indefensión se ha originado cuando del expediente resulta que la parte recurrente sí ha podido formular alegaciones en disconformidad con el trazado del proyecto con formulación incluso de un trazado alternativo.
Estimado el motivo primero, de conformidad con el artículo 95.2.d) de la Ley Jurisdiccional , procede resolver la litis en los términos en que fue planteada por las partes, lo que en el supuesto enjuiciado supone, dada la innecesariedad del trámite de información pública para la aprobación del proyecto de la carretera, acoger la ya declarada en la sentencia de instancia anulación de la resolución expresa de la resolución del Ministerio de Fomento que inadmitió el recurso de alzada y desestimar las demás pretensiones de la recurrente referidas en el fundamento de derecho primero de esta nuestra sentencia.
Al haberse estimado el recurso de casación interpuesto no cabe hacer pronunciamiento de imposición de las costas, sin que se aprecien circunstancias para su imposición en la instancia.
Ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado, en el nombre y representación que ostenta, contra sentencia de fecha 4 de abril de 2014, dictada en el recurso contencioso administrativo número 283/10, por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional.
Casar y dejar sin efecto la sentencia recurrida y con estimación del recurso contencioso administrativo solo en el extremo relativo a la anulación de la resolución expresa del Ministerio de Fomento que inadmitió el recurso de alzada, ya anulada por disconforme a derecho por la sentencia recurrida, desestimamos las demás pretensiones formuladas por la demandante en la instancia.
Sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos D. Octavio Juan Herrero Pina Dª. Margarita Robles Fernandez D. Juan Carlos Trillo Alonso D. Wenceslao Francisco Olea Godoy Dª. Ines Huerta Garicano
