STS, 3 de Febrero de 2016

El Abogado de la GENERALIDAD DE CATALUÑA interpuso con fecha 18 de diciembre de 2013, ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, el recurso contencioso-administrativo, que fue registrado bajo el número 390/2013 , contra la Orden del Ministerio de Industria, Energía y Turismo IET/2103/2013, de 31 de octubre, por la que se regula el mecanismo competitivo de asignación del servicio de gestión de la demanda de interrumpibilidad.

Por Decreto de la Secretaria Judicial de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 19 de diciembre de 2013, se admite a trámite el citado recurso.

La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, dictó Auto el 27 de febrero de 2014 , cuya parte dispositiva dice literalmente:

Elevar los autos a la Sala Tercera del Tribunal Supremo planteando su competencia para conocer del presente recurso, sirviendo el presente auto de atenta exposición razonada.

Unir certificación literal al recurso y el original al libro registro correspondiente.

Sirva el presente de EMPLAZAMIENTO A LAS PARTES para que comparezcan ante la citada Sala en el plazo de TREINTA DÍAS para hacer uso de su derecho .

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La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, dicto Auto en el recurso número 23/2014 Cuestión de Competencia el 20 de noviembre de 2014 , cuya parte dispositiva dice literalmente:

1º.- Declarar la competencia de esta Sala para conocer del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Generalidad de Cataluña de la Orden IET/2013/2013, de 31 de octubre, por la que se regula el mecanismo competitivo de asignación del servicio de gestión de la demanda de interrumpibilidad.

2º.- Remitir las presentes actuaciones a la Sección Tercera de esta Sala, para que continúe la tramitación ante la misma del citado recurso contencioso-administrativo.

3º.- Poner esta resolución en conocimiento de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, y

4º.- Notificar la presente resolución a las partes personadas .

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Por diligencia de ordenación de 20 de enero de 2014, se tiene por personados y parte a los comparecidos como demandantes y demandados y se concede a la representación de la recurrente el plazo de veinte días para que formalice la demanda, lo que efectuó la Abogada de la GENERALIDAD DE CATALUÑA en escrito presentado el 18 de febrero de 2015, en que, tras alegar los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

Que admita este escrito con sus copias y tenga por formulada la demanda en el recurso citado, y que después de cumplir con los trámites pertinentes, dicte Sentencia por la que se estime el presente recurso contencioso-administrativo y, por consiguiente, anule la Orden IET/2013/2013, de 31 de octubre, por la que se regula el mecanismo competitivo de asignación del servicio de gestión de la demanda de interrumpibilidad con expresa condena en costas a la Administración demandada.

Por Primer Otrosí solicita el recibimiento del pleito a prueba.

Por Segundo Otrosí propone los medios de prueba.

Por Tercer Otrosí interesa trámite de conclusiones.

Por Cuarto Otrosí fija la cuanto del recurso en indeterminada.

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El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito presentado el 20 de marzo de 2015, en el que tras efectuar las alegaciones que consideró oportunas, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

que habiendo por presentado este escrito y sus copias, se sirva admitirlo, tenga por contestada la demanda, por recibidos los autos y el expediente administrativo que ahora se devuelven, para, previa la tramitación legal correspondiente, resolver este proceso por sentencia que INADMITA el recurso interpuesto o, subsidiariamente, LO DESESTIME. Con costas.

Por Otrosí Primero opina que la cuantía de este proceso es indeterminada.

Por Otrosí Segundo se opone al recibimiento del pleito a prueba.

Por Otrosí Tercero considera innecesaria la celebración de vista pero no se opone a la realización de conclusiones por escrito.

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El Procurador Don Jacinto Gómez Simón, en representación de la mercantil RED ELÉCTRICA DE ESPAÑA, S.A.U. contestó a la demanda por escrito presentado el 23 de abril de 2015, en el que tras efectuar, asimismo, las alegaciones que consideró oportunas, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

Que teniendo por presentado este escrito junto con sus copias, los admita y tramite; y en mérito al mismo, tenga por contestada en tiempo y forma la demanda formulada por la GENERALIDAD DE CATALUÑA contra Orden IET/2013/2013, de 31 de octubre, por la que se regula el mecanismo competitivo de asignación del servicio de gestión de la demanda de interrumpibilidad; y tras los trámites legales oportunos, sírvase dictar sentencia por la que se acuerde inadmitir el recurso interpuesto por la falta de legitimación activa de la recurrente o, subsidiariamente, desestimar íntegramente el recurso interpuesto, con expresa condena en costas a la demandante (ex artículo 139 de la LJCA ).

Por Primer Otrosí se opone al recibimiento del pleito a prueba.

Por Segundo Otrosí no se opone a la realización de conclusiones por escrito.

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Por diligencia de ordenación de 27 de abril de 2015, se tiene por precluido el trámite de contestación a la demanda de las mercantiles codemandadas IBERDROLA, S.A., ERCROS, S.A., MEGASA SIDERÚRGICA, S.A., HIDROELÉCTRICA DEL CANTÁBRICO, S.A., y la ASOCIACIÓN ESPAÑOLA DE LA INDUSTRIA ELÉCTRICA, S.A. (UNESA), al haber transcurrido con exceso el plazo concedido por resolución de 23 de marzo de 2015, sin que por la representación de las mismas se haya presentado escrito alguno.

Por Decreto de 12 de mayo de 2015, se resuelve fijar la cuantía del presente recurso en indeterminada.

Por Auto de 30 de junio de 2015, se acuerda recibir el proceso a prueba, admitir los medios de prueba propuestos en el escrito de demanda consistentes en tener por reproducidos los documentos que integran el expediente administrativo y tener por reproducidos los documentos aportados con posterioridad a la demanda consistentes en informe y certificado; se acuerda la continuación del trámite mediante conclusiones escritas, concediendo al representante procesal del actor el plazo de diez días a fin de que presente escrito de conclusiones sucintas de los hechos por el mismo alegados y motivos jurídicos en que se apoye, conforme determina el artículo 64 de la Ley de esta Jurisdicción , lo que efectuó la Abogada de la GENERALIDAD DE CATALUÑA mediante escrito presentado el 20 de julio de 2015, en el que tras efectuar las manifestaciones que consideró oportunas, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

Que tenga por presentado este escrito con sus copias y por formuladas las conclusiones anteriores y que una vez cumplidos los trámites procesales de aplicación dicte Sentencia de acuerdo con las pretensiones manifestadas en el escrito de demanda.

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Por diligencia de ordenación de 1 de septiembre de 2015, se otorga a las partes demandadas el plazo de diez días para que presenten sus conclusiones, evacuándose dicho trámite con el siguiente resultado:

1. - El Procurador Don Jacinto Gómez Simón, en representación de la mercantil RED ELÉCTRICA DE ESPAÑA, S.A.U., presentó escrito el 16 de septiembre de 2015, en el que efectuó las alegaciones que consideró oportunas, y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

   Que teniendo por presentado este escrito con sus copias, se sirva admitirlo; tenga por formulado, en tiempo y forma, escrito de conclusiones en el recurso de referencia y, tras los trámites legales oportunos, sírvase dictar sentencia por la que se acuerde inadmitir el recurso interpuesto por la falta de legitimación activa de la recurrente o, subsidiariamente, desestimar íntegramente el recurso interpuesto, con expresa condena en costas a la demandante (ex artículo 139 de la LJCA ).

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2. - El Abogado del Estado, en escrito presentado el 17 de septiembre de 2015, efectuó, asimismo, las alegaciones que consideró oportunas, y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

   que habiendo por presentado este escrito y sus copias, se sirva admitirlo, tenga por presentadas conclusiones para, previa la tramitación legal correspondiente, resolver este proceso por sentencia que, tal como se pidió al contestar la demanda, inadmita el recurso o , subsidiariamente, lo desestime.

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Por diligencia de ordenación de 21 de septiembre de 2015, se tiene por precluido el trámite de conclusiones de las mercantiles codemandadas IBERDROLA, S.A., ERCROS, S.A., MEGASA SIDERÚRGICA, S.A., HIDROELÉCTRICA DEL CANTÁBRICO, S.A., y la ASOCIACIÓN ESPAÑOLA DE LA INDUSTRIA ELÉCTRICA, S.A. (UNESA), al haber transcurrido el plazo concedido por resolución de 1 de septiembre de 2015, sin que hayan presentado escrito alguno.

Por providencia de fecha 3 de noviembre de 2015, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 19 de enero de 2016, fecha en que tuvo lugar el acto, prosiguiendo la deliberación el día 26 de enero de 2016.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, Magistrado de la Sala.

Sobre el objeto y el planteamiento del recurso contencioso-administrativo.

El recurso contencioso-administrativo que enjuiciamos, interpuesto por la Abogada de la GENERALIDAD DE CATALUÑA, tiene por objeto la pretensión de que se declare la nulidad de los artículo 4, 5 y 13 de la Orden del Ministerio de Industria, Energía y Turismo IET/2103/2013, de 31 de octubre, por la que se regula el mecanismo competitivo de asignación del servicio de gestión de la demanda de interrumpibilidad.

En aras de una adecuada comprensión del objeto del recurso contencioso-administrativo, transcribimos íntegramente el contenido de las disposiciones impugnadas y de las normas que inciden en la resolución de la controversia planteada:

El artículo 4 de la Orden IET/2013/2013, de 31 de octubre, bajo la rúbrica « Mecanismo de asignación del servicio de interrumpibilidad », dispone:

1. La asignación del servicio de interrumpibilidad se realizará a través de un procedimiento de subastas gestionado por el operador del sistema.

2. Con anterioridad al inicio del procedimiento de subastas, el operador del sistema remitirá a la Secretaría de Estado de Energía y a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia propuesta justificada del requerimiento de potencia interrumpible para el siguiente periodo de entrega o temporada eléctrica, para los productos a los que se refiere el artículo 5 de la presente orden. Esta propuesta podrá ser actualizada para adaptarla a las necesidades del sistema en cada momento.

El citado operador incluirá asimismo en el documento a remitir una propuesta de fechas para realización de las subastas y un calendario de los hitos a realizar de cara a la celebración de las mismas.

En todo caso, la propuesta del operador del sistema se realizará no más tarde del 15 de julio de cada año.

La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia emitirá informe sobre dicha propuesta del operador del sistema en el plazo de diez días tras recepción de la misma.

3. La Secretaría de Estado de Energía del Ministerio de Industria, Energía y Turismo resolverá teniendo en cuenta la propuesta del operador del sistema y el informe emitido por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, determinando los siguientes aspectos:

a) El rango de cantidades a adjudicar para cada subasta y tipo de producto.

b) El precio de salida, que será fijado tras el análisis de la cantidad de recurso interrumpible.

c) Las reglas a aplicar en la subasta.

d) La fecha de realización de cada subasta.

e) El período de entrega de la potencia interrumpible.

4. La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia actuará de supervisora de la subasta. En el plazo máximo de 72 horas desde el momento del cierre de las subastas, la citada Comisión confirmará que el proceso se ha realizado de forma objetiva, competitiva y no discriminatoria. Para realizar esta función dicho organismo podrá requerir al operador del sistema la información sobre el proceso de subastas que considere necesaria.

Una vez emitida dicha confirmación el operador del sistema hará públicos los resultados de las subastas, que serán vinculantes para todos los consumidores que hayan participado en las mismas.

5. El operador del sistema deberá remitir a la Secretaría de Estado de Energía y a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia en el plazo máximo de una semana desde la celebración de cada subasta la información relativa a los proveedores que hayan resultado adjudicatarios de la misma, la cantidad y tipo de producto ofertado por cada uno de ellos y la cantidad finalmente adjudicada, y los precios que resulten para cada uno de ellos .

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El artículo 5 de la Orden IET/2013/2013, de 31 de octubre, bajo la rúbrica « Tipos de producto y periodo de entrega », dice:

1. El objeto de la subasta es la asignación de bloques de potencia interrumpible para cada periodo de entrega, existiendo dos productos diferenciados en función del potencial de reducción puesto a disposición del sistema y de la disponibilidad del mismo:

a) Producto 5 MW: bloques de reducción de demanda de 5 MW.

b) Producto 90 MW: bloques de reducción de demanda de 90 MW, con muy alta disponibilidad.

2. Con carácter general, el periodo de entrega será el coincidente con la temporada eléctrica, que comienza el 1 de enero y termina el 31 de diciembre de cada año.

3. Cada uno de los productos lleva asociadas tres opciones de ejecución que implican la reducción efectiva de la potencia en respuesta a una orden del operador del sistema, en los términos previstos en el artículo 10, apartado 3, letra b), y que se diferencian en función del tiempo de preaviso:

a) Ejecución instantánea (A): Sin preaviso mínimo.

b) Ejecución rápida (B): Preaviso mínimo de 15 minutos.

c) Ejecución horaria (C): Preaviso mínimo de dos horas.

4. La ejecución de cada una de las opciones tendrá una duración máxima de una hora, estableciéndose un máximo de dos ejecuciones consecutivas.

5. El número de horas anuales máximo de ejecución de las órdenes de reducción para cada uno de los productos definidos será:

a) 240 horas anuales para el producto 5 MW, con un máximo de cuarenta horas mensuales.

b) 360 horas anuales para el producto 90 MW, con un máximo de sesenta horas mensuales .

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El artículo 13 de la Orden IET/2013/2013, de 31 de octubre, bajo la rúbrica « Liquidación del servicio », establece:

1. Corresponderá al operador del sistema la liquidación tanto del servicio de gestión de la demanda de interrumpibilidad que presten los proveedores adjudicatarios de la subasta, como de las obligaciones de pago que se deriven del incumplimiento de los requisitos y condiciones, de acuerdo a lo establecido en la presente orden.

Por resolución de la Secretaría de Estado de Energía se aprobará el correspondiente procedimiento de liquidación.

2. El esquema de liquidaciones será el siguiente:

2.1 La liquidación del servicio de interrumpibilidad se realizará de forma mensual.

2.2 La liquidación del servicio se realizará tomando en consideración los siguientes elementos:

a) El coste del servicio de interrumpibilidad será soportado por:

i. La demanda asumirá la totalidad del coste fijo mensual de manera proporcional a su consumo en barras de central, integrándose a efectos de su liquidación por el operador del sistema como un coste de energía en el mercado.

ii. El coste variable horario y la energía reducida se integrarán con las energías de balance según el procedimiento de operación de liquidación de desvíos.

b) La liquidación efectuada por el operador del sistema incorporará al menos los siguientes conceptos:

i. La retribución del servicio de acuerdo a lo establecido en el artículo 12.

ii. En su caso, las obligaciones de pago derivadas de los correspondientes incumplimientos .

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La disposición transitoria sexta del Real Decreto 1634/2006, de 29 de diciembre , por el que se establece la tarifa eléctrica a partir de 1 de enero de 2007, bajo la rúbrica « Servicios de gestión de demanda en el mercado », prescribe:

1. Se establecen los siguientes servicios de gestión de demanda para los consumidores que adquieren su energía en el mercado de producción:

1.1. Servicios de interrumpibilidad.

Podrán prestar este servicio de interrumpibilidad aquellos consumidores en alta tensión que contraten su energía en el mercado de producción, bien directamente, bien a través de comercializador, y sean habilitados por la Dirección General de Política Energética y Minas para tal fin.

Los consumidores que presten este servicio de interrumpibilidad, en respuesta a una orden del Operador del Sistema, reducirán su potencia demandada hasta el valor de potencia residual requerido en dicha Orden.

La autorización para la prestación del servicio recogerá, ente otros, los siguientes parámetros:

Potencia de Consumo (Pf): valor verificable de potencia a consumir de forma continuada por el consumidor que preste este servicio en los períodos de punta y llano que se definan.

Potencia Residual Máxima (Pmaxi): potencia máxima a consumir por el consumidor que preste este servicio en los períodos en que se solicite la máxima reducción de potencia.

Todos los consumidores que preste este servicio de interrumpibilidad tendrán la obligación de instalar un relé de deslastre por subfrecuencia cuyos ajustes serán determinados por el Operador del Sistema.

Los tipos de órdenes de reducción de potencia, el preaviso mínimo con el que debe solicitarse cada uno y la duración total máxima, serán los siguientes:

Donde:

Tipo: Denominación de la modalidad de reducción de potencia que pueden ofrecer los consumidores en este servicio.

Preaviso mínimo: Es el tiempo mínimo necesario entre el instante de emisión de la orden de reducción de potencia y el de comienzo de su primer período de aplicación.

Duración total máxima: Es la suma de la duración máxima de todos los períodos que componen la orden de reducción de potencia.

La orden de reducción de potencia puede constar de uno o varios períodos de duración mínima de una hora y no necesariamente sucesivos. Cada tipo de orden se caracterizará por un número máximo de períodos por orden, duración máxima de cada período y máximo valor de potencia residual a consumir en cada uno de ellos. Para cada tipo de orden los parámetros anteriores tomarán los siguientes valores:

Tipo Número de periodos máximo por orden

Duración máxima por periodo

Máximo valor de potencia residual a consumir en cada periodo

1 3 4 horas Pmaxi en dos periodos

P50% en un periodo

2 2 4 horas P50% en un periodo

3 1 3 horas Pmaxi

4 1 2 horas Pmaxi

5 1 1 hora Pmaxi

Se define P50% como:

P50% = 0,5 × (Pf - Pmaxi) + Pmaxi

Dentro de un mismo día, a cada consumidor que preste este servicio no se le podrá dar más de una orden de reducción de potencia, cualquiera que sea su tipo.

Para cada consumidor que preste este servicio el número máximo de órdenes de reducción semanales, cualquiera que sea su tipo, será de 5.

El número máximo de horas de aplicación a consumidor que preste este servicio para el conjunto de órdenes tipo 1 y 2 será de 120 horas por año. Para el conjunto de órdenes tipo 3, 4 y 5 la duración será como máximo de 120 horas por año. Las horas de aplicación de cada tipo de orden se calcularán como suma de la duración de todos los períodos en que se solicite reducción de potencia.

1.2. Servicios de gestión de energía reactiva.

2. Antes de que transcurran tres meses desde la entrada en vigor de este Real Decreto, el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio desarrollará las condiciones de estos servicios y los requisitos para la participación en los mismos de los consumidores en el mercado, así como su régimen retributivo.

3. Los costes de estos servicios de gestión de la demanda tendrán la consideración de costes liquidables a los efectos previstos en el Real Decreto 2017/1997, de 26 de diciembre.

4. Red Eléctrica de España, SA como operador del sistema, gestionará estos servicios, a cuyos efectos suscribirá los contratos con cada uno de los clientes que acuden al mercado de producción y ofrezcan dichos servicios.

A estos efectos, el Operador del Sistema remitirá a la Secretaría General de Energía del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio en el plazo máximo de 15 días desde la publicación de las condiciones de estos servicios y los requisitos para la participación en los mismos de los consumidores en el mercado, así como su régimen retributivo a que hace referencia el apartado 2, una propuesta de modelo de contratos de los servicios de gestión de demanda en el mercado que se regulan en los apartados anteriores .

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La pretensión anulatoria de la Orden IET/2013/2013, de 31 de octubre, por la que se regula el mecanismo competitivo de asignación del servicio de gestión de la demanda de interrumpibilidad, se fundamenta, en primer término, en la infracción del principio de jerarquía normativa contemplado en el artículo 23.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno , por incumplimiento de la disposición transitoria sexta del Real Decreto 1634/2006, de 29 de diciembre , por el que se establece la tarifa eléctrica a partir de 1 de enero de 2007, en cuanto la Orden ministerial impugnada vulnera dicho Reglamento estatal, en relación a la regulación del servicio de gestión de la demanda de interrumpibilidad, en lo relativo al mecanismo de asignación del servicio, los tipos de reducción de potencia y la liquidación del servicio de interrumpibilidad.

Al respecto, se aduce que contrariamente a lo dispuesto en la disposición transitoria sexta del Real Decreto 1634/2006, de 29 de diciembre , que establece como mecanismo de asignación de la gestión del servicio de demanda asociada a la interrumpibilidad la autorización administrativa otorgada por la Dirección General de Política Energética y Minas, el artículo 4.1 de la Orden IET/2013/2013, de 31 de octubre, introduce un nuevo mecanismo de asignación consistente en asignar los bloques de reducción de potencia a través de un procedimiento de subasta inversa gestionado por el operador del sistema.

En lo que concierne a los tipos de reducción de potencia se alega que la Orden IET/2013, 2013, de 31 de octubre impugnada, prevé tres opciones de ejecución que implican reducción de la potencia, que son incompatibles con las previstas en la disposición transitoria sexta del Real Decreto 1634/2006, de 29 de diciembre , que establece cinco tipos de reducción de potencia y un número de periodos máximo por orden de interrumpibilidad.

También aduce que la Orden IET/2013/2013, introduce un cambio sustancial en lo relativo a la liquidación del coste del servicio de interrumpibilidad, que resulta contrario y opuesto al establecido en la disposición transitoria sexta del Real Decreto 1634/2006 , que estipulaba que los costes de los servicios de gestión de la demanda de interrumpiblidad tendrán la consideración de costes liquidantes a los efectos de lo previsto en el Real Decreto 2017/1997, de 26 de diciembre.

En segundo término, la pretensión anulatoria de la Orden IET/2013/2013, de 31 de octubre, se sustenta en la infracción del artículo 24.1 a) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno , en cuanto en el procedimiento de elaboración de la Orden impugnada se ha producido la vulneración de un trámite esencial, en cuanto la Memoria económica no incluye la información necesaria para realizar una valoración económica del coste que representa para el servicio de gestión de la demanda de interrumpibilidad el nuevo mecanismo de asignación introducido por la Orden impugnada.

Sobre la causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo aducida por la Abogacía del Estado y por Red Eléctrica de España, S.A.U.

La pretensión de que se declare la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Abogada de la Generalidad de Cataluña contra la Orden IET/2013/2013, de 31 de octubre, por la que se regula el mecanismo competitivo de asignación del servicio de gestión de la demanda de interrumpibilidad, que postulan de forma coincidente el Abogado del Estado y la defensa letrada de Red Eléctrica de España, S.A.U. al amparo del artículo 69 b) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo como consecuencia de la falta de legitimación activa de la Generalidad de Cataluña, no puede ser acogida, en cuanto consideramos que la Orden impugnada, que constituye un desarrollo reglamentario de las previsiones establecidas en el artículo 46 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico , que incide en la regulación de uno de los mecanismos de gestión de la demanda eléctrica que contribuyen a la eficiencia y ahorro energéticos, y cuyos destinatarios directos son las empresas eléctricas, los consumidores proveedores del servicio y el operador del sistema, incide en la ejecución de las competencias atribuidas a la Generalidad de Cataluña en materia de energía y de defensa de los derechos de los consumidores y usuarios, afectando al núcleo de intereses que, en materia de sostenibilidad del sistema eléctrico, fomento y desarrollo de la eficiencia energética y garantía del suministro eléctrico, tutela dicha Administración, que, en consecuencia, está legitimada para impugnarla, al ostentar un interés legítimo, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 19.1 a ) y d) de la citada Ley jurisdiccional .

En efecto, siguiendo la doctrina jurisprudencial de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, expuesta en las sentencias de 20 de enero de 2007 (RC 6991/2003 ), 22 de septiembre de 2011 (RCA 60/2007 ) y 26 de junio de 2015 (RC 3059/2013 ), consideramos que debe reconocerse la legitimación activa de la Generalidad de Cataluña para entablar un recurso contencioso-administrativo contra la Orden del Ministro de Industria, Energía y Turismo IET/2013/2013, de 31 de octubre, en cuanto apreciamos la concurrencia de interés directo y legítimo de la Generalidad de Cataluña que deriva, tanto por incidir la Orden ministerial en el ejercicio de sus competencias estatutarias en materia de energía, como en materia de defensa de los derechos de los consumidores, según lo dispuesto, respectivamente, en los artículos 133 y 123 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, aprobado por la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio , como por designio del propio legislador sectorial, puesto que el artículo 46 de la Ley estatal 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, establece que las medidas de gestión de la demanda eléctrica -entre las que se incluye la gestión del servicio de interrumpibilidad- deberán adoptarse por el Ministro de Industria, Energía y Turismo, previo informe de las Comunidades Autónomas.

En este sentido, cabe señalar que en la citada sentencia de esta Sala jurisdiccional de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 20 de enero de 2007 (RC 6991/2003 ), con mención de la doctrina del Tribunal Constitucional expuesta en las sentencias 28/1991, de 14 de febrero y 199/1987, de 16 de diciembre , ya sostuvimos que la dicción del artículo 19.1 d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, que reconoce la legitimación activa ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de la Administración de las Comunidades Autónomas "para impugnar los actos y disposiciones que afecten al ámbito de su autonomía", debe interpretarse en un sentido expansivo, que determina que debe reconocerse para entablar acciones contra actuaciones administrativas que inciden directamente en su posición institucional de protección de intereses públicos de carácter general, colectivos o difusos, vinculados a garantizar la efectividad de los legítimos derechos de la colectividad, dentro del marco en que se inserta el ejercicio de sus potestades y competencias, sin limitarse objetivamente a la defensa estricta de su ámbito competencial.

Según se desprende de las sentencias del Tribunal Constitucional 192/2000, de 13 de julio , 175/2001, de 26 de julio y 201/2002, de 28 de octubre , la legitimación de las Comunidades Autónomas se reconoce, en salvaguarda de su autonomía política y financiera, para impugnar aquellas disposiciones o actos de la Administración del Estado o de otras Administraciones independientes que afecten a los intereses más cualificados cuya tutela jurídica les encomienda la Constitución y los Estatutos de Autonomía, que impone al juez que aplique las normas procesales que disciplinan el acceso a la jurisdicción en relación con las personas jurídico-públicas conforme al principio pro actione, evitando interpretaciones excesivamente rigurosas o desproporcionadas que lesionen este derecho fundamental.

Al respecto, cabe también referir que, según hemos declarado en la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 6 de julio de 2002 (RC 5194/2000 ), el que la Administración Autonómica se rija por el principio de legalidad "no permite rechazar el interés legítimo como interés general de legitimación", que está en la base de lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley jurisdiccional de 27 de diciembre de 1956 y en el artículo 19.1 a ) y d) de la Ley jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio , porque, según se afirma, "no puede excluir en absoluto, su capacidad para recurrir jurisdiccionalmente actos de otra Administración que resulten lesivos para sus legítimos intereses, en relación con la defensa de sus competencias".

Con carácter general, no resulta ocioso recordar que la legitimación, que constituye un presupuesto inexcusable del proceso, según se deduce de la doctrina de esta Sala (STS de 14 de octubre de 2003 [ R 56/2000], de 7 de noviembre de 2005 [ R 64/2003 ] y de 13 de diciembre de 2005 [ R 120/2004 ]), así como de la jurisprudencia constitucional ( STC 65/94 ), implica, en el proceso contencioso-administrativo, la existencia de una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión deducida en el recurso contencioso-administrativo, en referencia a un interés en sentido propio, identificado y específico, de tal forma que la anulación del acto o la disposición impugnados produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto ( SSTC 105/1995, de 3 de julio, F. 2 ; 122/1998, de 15 de junio, F. 4 y 1/2000, de 17 de enero , F. 4).

Por ello, a tenor de la doctrina del Tribunal Constitucional y de la jurisprudencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo expuestas, no compartimos el criterio sostenido por la Abogacía del Estado y Red Eléctrica de España, S.A.U. sobre «la falta manifiesta de legitimación activa de la Generalidad de Cataluña», en cuanto -según aducen- asume en este proceso una posición de defensa de la legalidad que no le corresponde, en cuanto el legislador no contempla, en esta materia relacionada con la regulación del sector eléctrico, la acción pública o popular. Al respecto, cabe referir que, con independencia de que la Generalidad de Cataluña pueda estar legitimada -por sustitución. para recurrir la Orden IET/2013/2013, de 31 de octubre, por la que se regula el mecanismo competitivo de asignación del servicio de gestión de la demanda de interrumpibilidad, por afectar su aplicación a empresas públicas que desarrollan su actividad en el ámbito de la producción de energía eléctrica, o por velar indirectamente por los intereses de empresas radicadas en su territorio, que, como las cementeras, titulares de concesiones de explotación de recursos mineros, son destinatarias de la regulación cuestionada, dicha Administración Pública esgrime expresamente como título legitimador de su acción procesal no solamente la defensa de los intereses generales de las empresas y consumidores de energía eléctrica que se acogen a prestar el servicio de interrumpibilidad ubicados en el ámbito territorial de Cataluña, sino también invoca la incidencia que la regulación del servicio de gestión de la demanda de interrumpibilidad tiene en las facultades atribuidas por su vigente Estatuto de Autonomía en materia de energía y minas.

Esta conclusión jurídica que alcanzamos de apreciar la legitimación en este proceso de la Generalidad de Cataluña recurrente y declarar la improcedencia de acordar la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, estimamos que es plenamente conforme, por tanto, al derecho de acceso a los recursos, que comporta, según se desprende de la doctrina del Tribunal Constitucional expuesta en las sentencias 30/2004, de 4 de marzo , 74/2005, de 4 de abril , y 279/2005, de 7 de noviembre , como contenido esencial primario, el de obtener de los órganos jurisdiccionales integrantes del Poder Judicial una resolución razonada y fundada en derecho sobre el fondo de las pretensiones oportunamente deducidas por las partes, imponiendo al juez, para garantizar la aplicación expansiva de este derecho fundamental, una interpretación razonable y no arbitraria de los presupuestos y cláusulas procesales que no suponga una aplicación rigorista, excesivamente formal o desproporcionada en relación con los fines que preserva el proceso, de modo que la declaración de inadmisión sólo puede fundarse en la concurrencia de un óbice fundado en un precepto expreso de la ley, que a su vez sea respetuoso con el contenido esencial del derecho fundamental, adoptada con observancia de estos fundamentos hermenéuticos constitucionales.

Y este criterio se revela, asimismo, acorde con el derecho a un proceso equitativo, que garantiza el artículo 6.1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos , que constituye para los órganos judiciales una fuente interpretativa prevalente del derecho a la tutela judicial efectiva de conformidad con el artículo 10.2 de la Constitución , y que exige que no se interpreten de forma rigorista los preceptos de la ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa que disciplinan las causas de inadmisión de los recursos, y que se respete el principio de proporcionalidad entre las limitaciones impuestas al derecho de acceso a un tribunal para que examine el recurso y las consecuencias de su aplicación. ( Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 9 de noviembre de 2004 . Caso Sáez Maeso contra España).

Sobre la la impugnación de la Orden IET/2013/2013, de 31 de octubre, por la que se regula el mecanismo competitivo de asignación del servicio de gestión de la demanda de interrumpibilidad, fundamentada en la infracción del artículo 24.1 a) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno .

El motivo de impugnación de la Orden ministerial IET/2013/2013, de 31 de octubre, por la que se regula el mecanismo competitivo de asignación del servicio de gestión de la demanda de interrumpibilidad, que se fundamenta en la infracción del artículo 24.1 a) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno , no puede prosperar, puesto que no compartimos la tesis argumental que formula la Abogadas de la Generalidad de Cataluña de que en la tramitación del procedimiento de elaboración de la disposición administrativa que enjuiciamos, se haya prescindido de un trámite esencial, en cuanto la memoria económica «no concreta ni explica los cálculos realizados para cifrar en 200 millones de euros la reducción del coste de gestión del servicio de la demanda de interrumpibilidad, y no determina las consecuencias que para los prestadores del servicio de interrumpibilidad se derivarían de la regulación establecida en dicha Orden», ya que consideramos suficiente la información contenida en relación con el impacto económico y presupuestario que comporta la aplicación del mecanismo de asignación del servicio, teniendo en cuenta que en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo se exponen con suficiente concreción la incidencia de carácter económico que producirá la aplicación de la mencionada Orden ministerial, donde se analiza el coste de la interrumpibilidad precisando la cuantía de la revisión, subrayando que «no tiene efectos en las cargas administrativas» y «no tiene impacto presupuestario», en los siguientes términos:

La propuesta de orden remitida recoge una revisión en profundidad del mecanismo de gestión de la demanda de interrumpibilidad en lo que se refiere a la retribución a los prestadores del servicio.

a) En lo relativo al coste de la interrumpibilidad este se reparte entre los prestadores del servicio según los parámetros técnicos que cada uno de ellos pueden acreditar para el cumplimiento de los requisitos.

Para el año 2013 estaba inicialmente prevista una partida de 748.900 miles de euros en la Orden IET/221/2013, de 14 de febrero, repartida en un total de 523 millones de euros por el coste de la aplicación del artículo 6.1 de la Orden ITC/2370/2007, de 26 de julio, y un total de 225,9 millones de euros procedentes de la aplicación de las modificaciones introducidas por la Orden IET/2804/2012, de 27 de diciembre, recogidas en el artículo 6.2 de la citada Orden ITC/2370/2007, de 26 de julio.

No obstante, dicha cantidad puede verse reducida según se pone de manifiesto en el informe mensual sobre el funcionamiento y aplicación del servicio de gestión de demanda de interrumpibilidad correspondiente al mes de agosto de 2013, de carácter confidencial y que Red Eléctrica de España, S.A. envía en cumplimiento del artículo 19, sobre obligaciones de información, de la Orden ITC/2370/2007, de 26 de julio. En dicho informe se señala que la retribución total del servicio en el periodo comprendido entre el 1 de noviembre de 2012 y el 31 de agosto de 2013, asciende a unos 520 millones de euros. Extrapolando dicho valor de manera lineal al total de la temporada (que acaba el 31 de octubre) se obtiene un importe anual inferior al previsto en la Orden IET/221/20013.

En cuanto al impacto del nuevo mecanismo que se introduce en la orden en la anterior cantidad destinada a interrumpibilidad, debe considerarse que la existencia de un precio máximo asociado a la subasta constituye un elemento de control económico junto con los volúmenes máximos a subastar. Dado que dicho precio y volumen se determinarán en cada momento y que podrán variar de acuerdo al resultado del mecanismo competitivo de asignación, el impacto económico concreto de esta orden se determinará una vez realizadas dichas subastas.

Con todo ello se estima una disminución de unos 200 millones de euros del coste destinado actualmente a la interrumpibilidad, considerando la reducción introducida por el propio mecanismo se subasta en lo que a precio y cantidad de potencial interrumpible se refiere.

Por su parte, la aplicación efectiva del servicio a través de la solicitud de órdenes de ejecución a los proveedores y, por tanto, la retribución variable asociada a las mismas, se producirá en situaciones en que la aplicación del servicio suponga un menor coste que el de los servicios de ajuste del sistema.

b) En cuanto a los consumidores que prestan el servicio, los adjudicatarios percibirán el precio que resulte la subasta en lo que se refiere a la parte fija, así como un variable vinculado a la ejecución de órdenes de reducción de potencia.

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En efecto, cabe consignar que, conforme a una consolidada doctrina jurisprudencial de esta Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo, expuesta en la sentencia de 29 de febrero de 2012 (RC 234/2010 ), con cita de las precedentes sentencias de 10 de marzo de 2003 (RCA 469/2001 ), 16 de abril de 2005 y 27 de noviembre de 2006 (RCA 51/2005), la inclusión en la Memoria Económica que acompaña a un proyecto de disposición administrativa de fórmulas estereotipadas sobre el nulo impacto económico o presupuestario que provocaría su aplicación, sólo tiene efectos invalidantes cuando la parte recurrente acredite que aquella apreciación era incorrecta, de donde resultaría la nulidad de la disposición si habiendo afirmado la memoria que el proyecto no tiene incidencia sobre el gasto público el recurrente hubiera probado lo contrario. O, como en el caso contemplado por la sentencia de esta Sala de 16 de abril de 2005 , cuando no existe referencia alguna a los efectos que sobre el gasto pudiera tener la norma aprobada. En el mismo sentido, la sentencia de esta Sala de 16 de diciembre de 2011 , en el que se constató la incidencia de la disposición cuestionada sobre el gasto público pero, en lugar de elaborar la correspondiente memoria económica, remitió su estimación a las dotaciones que se establecieran en unos futuros presupuestos generales del Estado.

CUARTO.- Sobre la impugnación de la Orden del Ministerio de Industria, Energía y Turismo IET/2103/2013, de 31 de octubre, sustentada en la infracción del principio de jerarquía normativa, enunciado en el artículo 23.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno .

El motivo de impugnación de la Orden ministerial IET/2013/2013, de 31 de octubre, por la que se regula el mecanismo competitivo de asignación del servicio de gestión de la demanda de interrumpibilidad, sustentado en la vulneración del principio de jerarquía normativa enunciado en el artículo 23.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno , no puede prosperar, en cuanto consideramos que las modificaciones introducidas en la regulación del mecanismo de asignación y liquidación del servicio de gestión de la demanda de interrumpibilidad, aunque modifican sustancialmente la regulación contemplada en la disposición transitoria sexta del Real Decreto 1634/2006, de 29 de diciembre , por el que se establece la tarifa eléctrica a partir de 1 de enero de 2007, incidiendo singularmente, entre otros aspectos, en el procedimiento de asignación, los tipos de reducción de potencia y el sistema de liquidación de los costes del servicio de interrumpibilidad, ello no presupone la infracción del referido principio ordinamental, pues rechazamos el argumento que desarrolla la Abogada de la Generalidad de Cataluña de que la Orden ministerial incumple la regulación reglamentaria, en cuanto elude las previsiones sobre el servicio de interrumpibilidad establecidas en el artículo 46 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico , y en la propia disposición transitoria sexta, apartado 2, del invocado Real Decreto 1634/2006, de 29 de diciembre , que habilitan expresamente al Ministro de Industria, Energía y Turismo (con posterioridad Ministro de Industria, Turismo y Comercio), para desarrollar las condiciones de dicho servicio, así como los requisitos para la participación en el mismo de los consumidores en el mercado, así como su régimen retributivo.

En efecto, estimamos que la regulación del servicio de gestión de la demanda de interrumpibilidad establecida en el disposición transitoria sexta del Real Decreto 1634/2006, de 29 de diciembre , por el que se establece la tarifa eléctrica a partir de 1 de enero de 2007, no tiene vocación de permanencia, en cuanto el apartado 2 de la citada disposición reglamentaria prevé que «antes de que transcurran tres meses desde la entrada en vigor de este Real Decreto, el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio desarrollará las condiciones de estos servicios y los requisitos para la participación en los mismos de los consumidores en el mercado, así como su régimen retributivo», lo que ha sido objeto de desarrollo en la Orden Ministerial ITC/2370/2007, de 26 de julio, por la que se regula el servicio de gestión de la demanda de interrumpibilidad para los consumidores que adquieren su energía en el mercado de producción, que, en su disposición final primera, contempla expresamente un horizonte específico de "revisión de la norma", al disponer que «el Ministro de Industria, Turismo y Comercio revisará cada cuatro años, previo informe del Operador del Sistema y de la Comisión Nacional de Energía, el mecanismo de gestión de la demanda regulado en esta orden para adaptarlo a las necesidades del sistema en cada momento».

Y al respecto, cabe poner también de relieve que, en la secuencia de desarrollo normativo de la regulación del servicio de gestión de la demanda de interrumpibilidad, resulta significativo lo dispuesto en la disposición adicional primera de la Orden IET/2804/2012, de 27 de diciembre, que da un mandato al operador del sistema para que presente en el plazo de un año desde su entrada en vigor una propuesta de revisión del servicio de gestión de la demanda de interrumpibilidad que contemple, entre otros aspectos, la asignación del servicio mediante mecanismos competitivos de mercado.

Y esta previsión normativa, que evidencia la temporalidad de la regulación adoptada, se vuelve a contemplar en la disposición final primera de la Orden 2013/23013, de 31 de octubre, que establece que «el Ministro de Industria, Energía y Turismo, revisará cada dos años, previa propuesta del operador del sistema y tras informe emitido por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, el mecanismo competitivo de adjudicación del servicio de gestión de la demanda de interrumpibilidad regulado en esta orden para adaptarlo a las necesidades del sistema en cada momento».

Por ello, no compartimos la tesis argumental que desarrolla la Abogada de la Generalidad de Cataluña, respecto de que los artículos 4.1, 5 y 13 de la Orden IET/2013/2013, de 31 de octubre, por la que se regula el mecanismo competitivo de asignación del servicio de gestión de la demanda de interrumpibilidad, deben anularse, en cuanto - según se aduce- la regulación del mecanismo de asignación del recurso de interrumpibilidad a través de un procedimiento de subasta, la fijación de los tipos de reducción de potencia y el sistema de liquidación de los costes del servicio de interrrumpibilidad contradicen e incumplen lo dispuesto en la disposición transitoria sexta del Real Decreto 1634/2006, de 29 de diciembre , pues apreciamos que en este planteamiento impugnatorio subyace la idea de petrificación o congelación del rango normativo de dicha regulación reglamentaria del servicio de interrumpibilidad, sin tomar en la consideración debida que dicha regulación se efectúa en una disposición transitoria del mencionado Real Decreto, lo que evidencia el carácter provisional de su vigencia, que resulta aplicable hasta que el Ministro de Industria, Energía y Turismo ejerza la competencia legalmente atribuida de regular las condiciones esenciales del mecanismo de interrumpibilidad.

En último término, tampoco consideramos que el artículo 13 de la Orden IET/2013/2013, de 31 de octubre, que regula el sistema de liquidación del servicio de interrumpibilidad y que contempla que una parte de la retribución dependa del número de órdenes de reducción de potencia, deba anularse por vulnerar el apartado tercero de la disposición transitoria sexta del Real Decreto 1634/2006, de 29 de diciembre , que dispone que «los costes de estos servicios de gestión de la demanda tendrán la consideración de costes liquidables a los efectos previstos en el Real Decreto 2017/1997, de 26 de diciembre», en cuanto observamos que en este planteamiento subyace la negación de la competencia del Ministro de Industria, Energía y Turismo, para fijar el régimen retributivo conforme a los parámetros establecidos en la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico.

En este sentido, cabe poner de relieve que, como aduce el letrado defensor de Red Eléctrica de España, S.A.U. en su escrito de contestación a la demanda, el artículo 49 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico , no invalida sobrevenidamente la opción del Ministro de Industria, Turismo y Comercio, plasmada en el artículo 13 de la Orden IET/2013/2013, de 31 de octubre, al establecer el sistema de liquidación del servicio de interrumpibilidad, en cuanto dispone que las medidas de gestión de la demanda, entre las que se incluye la prestación del servicio de interrumpibilidad, «podrán tener la consideración de costes del sistema», cuando así lo disponga la normativa reglamentaria aprobada por el Ministro de Industria, Turismo y Comercio, lo que habilita a la citada autoridad administrativa para adoptar la regulación contemplada en la cuestionada Orden ministerial.

En consecuencia con lo razonado, procede desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Abogada de la GENERALIDAD DE CATALUÑA contra la Orden del Ministerio de Industria, Energía y Turismo IET/2103/2013, de 31 de octubre, por la que se regula el mecanismo competitivo de asignación del servicio de gestión de la demanda de interrumpibilidad, por ser conforme a Derecho.

Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , procede imponer las costas procesales causadas en el presente recurso contencioso-administrativo a la parte actora.

A tenor del apartado tercero de dicho artículo 139.3 de la Ley jurisdiccional , la imposición de las costas podrá ser "a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima". La Sala considera procedente en este supuesto limitar la cantidad que, por todos los conceptos enumerados en el artículo 241.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , ha de satisfacer la condenada al pago de las costas, hasta una cifra máxima total de cuatro mil euros más IVA cuando proceda, a cada una de las partes demandadas que han contestado la demanda y presentado conclusiones (la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO y la mercantil RED ELÉCTRICA DE ESPAÑA, S.A.U.).

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Abogada de la GENERALIDAD DE CATALUÑA contra la Orden del Ministerio de Industria, Energía y Turismo IET/2103/2013, de 31 de octubre, por la que se regula el mecanismo competitivo de asignación del servicio de gestión de la demanda de interrumpibilidad, por ser conforme a Derecho.

Segundo.- Efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso contencioso-administrativo, en los términos fundamentados.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Pedro Jose Yague Gil.- Eduardo Espin Templado.- Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Eduardo Calvo Rojas.- Maria Isabel Perello Domenech.- Jose Maria del Riego Valledor.- Diego Cordoba Castroverde.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.- Aurelia Lorente Lamarca.- Firmado.