STS, 22 de Enero de 2016

PRIMERO .- La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Andalucía -sede de Málaga- dictó, el 9 de febrero de 2015, sentencia desestimatoria del recurso contencioso-administrativo nº 1016/2010 , dirigido contra la Orden del Consejero de Vivienda y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía, de 25 de febrero de 2010, por la que se aprueba definitivamente la Revisión del Plan General de Ordenación urbanística de Marbella, en cuanto a las determinaciones que se adoptan con relación a la A.I.A. NG-3 y en consecuencia al Área de reparto SU-NG-26, en que contienen la obligación de adquirir un terreno dotacional para su cesión al Ayuntamiento.

SEGUNDO .- En el expresado recurso, la Sala de instancia dictó sentencia el 9 de febrero de 2015 , de cuya parte dispositiva declara, literalmente reproducido:

"... Que desestimamos íntegramente el recurso contencioso administrativo interpuesto por la procuradora Dª Purificación Casquero Salcedo, en nombre y representación de las entidades "Asturiana de edificaciones e inversiones S.L." y " Promociones e inversiones Argenta S.A." contra la Orden de la Consejería de Vivienda y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía de 25 de Febrero de 2010, en cuanto que aprobó el Plan General de Ordenación Urbana de Marbella, y en concreto en lo relativo a las determinaciones referidas a la A.I.A. NG-3 y al Área de reparto SU-NG-26.

Todo ello sin hacer especial pronunciamiento en cuanto al pago de las costas procesales".

TERCERO .- Notificada la sentencia a las partes, la representación de las sociedades ASTURIANA DE EDIFICACIONES E INVERSIONES, S.L. y PROMOCIONES E INVERSIONES ARGENTA, S.A formuló ante la Sala a quo escrito de preparación del recurso de casación, a lo que se accedió por diligencia de ordenación de 9 de abril de 2015, en la que se acuerda emplazar a las partes para que, en el plazo de treinta días, comparecieran ante este Tribunal Supremo.

CUARTO .- Emplazadas las partes, el Procurador Sr. Orquín Cedenilla, en la representación indicada, compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, formulando el 26 de mayo de 2015 escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras aducir los motivos de casación que consideró oportunos, solicitó a la Sala "...estime los motivos de casación alegados, casando y anulando la sentencia dictada, y dictando otra por la que se estime el recurso contencioso-administrativo en los términos suplicados en nuestra demanda...".

QUINTO .- Admitido a trámite el recurso de casación por providencia de la Sección Primera de esta Sala de 25 de junio de 2015, se acordó la remisión de las actuaciones a esta Sección Quinta para su sustanciación, conforme a las reglas de reparto de asuntos, disponiéndose por diligencia de ordenación de 16 de julio de 2015 entregar copia del escrito de interposición del recurso a las partes comparecidas como recurridas, a fin de que en el plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso, lo que llevó a cabo la JUNTA DE ANDALUCÍA en escrito de 21 de octubre de 2015, en el que solicitó sentencia desestimatoria del recurso de casación, confirmando la sentencia de instancia; y por su parte, el Procurador Sr. D. Antonio Ortega Fuentes, en la representación del AYUNTAMIENTO DE MARBELLA, que interesó en escrito de 14 de octubre de 2015 una sentencia en los mismos términos que la postulada por la Junta de Andalucía.

SEXTO .- Por providencia se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 19 de enero de 2016, en que efectivamente se deliberó, votó y falló, con el resultado que a continuación se expresa.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Francisco Jose Navarro Sanchis, Magistrado de la Sala

PRIMERO .- Se impugna en este recurso de casación la sentencia pronunciada el 9 de febrero de 2015 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga , por virtud de la cual se desestima el recurso contencioso-administrativo nº 16/2010, a que ya se ha hecho referencia más arriba, cuya impugnación se dirigió por las sociedades mercantiles referenciadas frente al PGOU de Marbella (Málaga).

SEGUNDO .- La Sala de instancia desestimó el recurso jurisdiccional formulado por las mercantiles indicadas y, se fundamentó para ello, en síntesis, por lo que a la resolución de esta casación interesa, en las siguientes consideraciones, dadas en respuesta al escrito de demanda deducido por las recurrentes -prescindiendo para ello de la reseña de la fundamentación en lo relativo al análisis de la causa de inadmisibilidad esgrimida y rechazada-, lo que reproducimos literal pero extractadamente:

"[...] TERCERO: Entrando a conocer del primero de los motivos alegados por la parte recurrente, que se fundamenta en entender que una vez que el propio Ayuntamiento concedió las licencias Mercer (sic) a las cuales se procedió a levantar las edificaciones, no cabe que pueda en el posterior Plan General discutirse la validez de dichas licencias hasta el punto de hacer soportar a las recurrentes unas cargas inexistentes cuando le fueron concedidas las licencias, pues ello supondría entra a conocer acerca de la su legalidad sin utilizar los remedios legales, como sería acudir al procedimiento de revisión, el mismo no puede ser acogido y ello por cuanto que como razona la codemandada Junta de Andalucía no se esta en el caso de discutir la legalidad de las licencias concedidas a fin de declararlas nulas o anulables, sino que de lo que se trata es si dichas edificaciones construidas en base a ellas son conformes o no al nuevo planeamiento de manera que no serlo, o bien habría, a tenor de lo dispuesto en el art 34-b de la L.O.U.A., y teniendo en cuenta su disconformidad con dicho instrumento urbanístico que declararlas fuera de ordenación, o bien normalizar su existencia a lo dispuesto en el Plan, para lo cual habrán de cumplirse los deberes legales de aportación de suelo dotacional, compensando el incremento no previsto ni ordenado de densidad de población como consecuencia de la materialización de un aprovechamiento urbanístico que no estaba contemplado en el Plan, siendo esta solución normalizadora que adopto el nuevo Plan en aras a poder compatibilizar las edificaciones ya construidas no declarándolas fuera de ordenación, solución que ha acogido esta Sala en sentencia entre otras de 4 de Diciembre de 2014 al establecer que "de todas formas, así debe dejarse sentado, ninguna objeción plantea a la Sala la adecuación de dicho mecanismo al ordenamiento jurídico, que, desde luego, concibe como finalidad de la actividad urbanística la consecución de un "...desarrollo sostenible y cohesionado de las ciudades y del territorio..", subordinando "...los usos del suelo y de las construcciones, edificaciones e instalaciones, sea cual fuere su titularidad, al interés general definido por esta Ley...", así como la delimitación del "...contenido del derecho de propiedad del suelo, usos y formas de aprovechamiento, conforme a su función social y utilizada pública...", entre otras, todo ello, según el artículo 3 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre , de ordenación urbanística de Andalucía, finalidades que, sin duda, pueden obtenerse en determinados supuestos mediante la conservación o integración en el modelo de ciudad de construcciones, instalaciones o, incluso, actuaciones de urbanización que se hayan podido llevar a cabo irregularmente, y ello según puede verse expresamente en determinadas declaraciones legales, como las que, en definitiva, reconocen derechos a los ciudadanos en virtud de la realidad fáctica existente y, entre ellas, las contenidas básicamente en el citado artículo 45 de la citada Ley 7/2002 sobre la misma concepción del suelo urbano y, más concretamente, del fenómeno de la consolidación urbanística ajena a los procesos de urbanización legalmente previstos, o las recogidas por el artículo 17.2 de la Ley 7/2002 sobre la exención de cumplimiento de estándares y reglas sustantivas en determinados supuestos.

En fin, en el presente caso el apartado 2.2.2 de la Memoria de Ordenación del Plan justifica su finalidad normalizadora, conceptuada ante todo no por sí sola, sino como integrada en la propuesta de nueva ordenación urbanística de la ciudad, finalidad que, por lo tanto, en términos generales, no puede ser discutida como procedente, ello, claro está, sin perjuicio de lo que pudiera resultar del examen particular que en cada supuesto pueda realizarse a la vista tanto de los pronunciamientos contenidos en unas u otras declaraciones judiciales emitidas, como de las situaciones que en cada caso hayan pretendido instaurarse con el nuevo plan, examen que, desde luego, no corresponde hacer ahora".

CUARTO: Alterando el orden expositivo de los motivos aducidos por la parte recurrente pues para determinar si ésta debería de responder frente a la Administración, es preciso resolver con anterioridad acerca de si tal responsabilidad existe, y entrando en consecuencia a conocer del tercero de los motivos alegados por el que niega el exceso de aprovechamiento que se reprocha, es preciso con carácter previo hacer un relato de lo ocurrido que bien puede resumirse en lo siguiente: Con fecha 4 de Agosto de 1993 la entidad "Tietar S.A." suscribió un convenio con el Ayuntamiento de Marbella, que se aprobó el 8 de Octubre siguiente. En dicho convenio se pacto una permuta entre las partes merced a la cual dicha entidad adquiría una parcela con una superficie 12.726 m.2, que junto con otras que tenía colindantes paso a formar la parcela numero 172, adquiriendo el Ayuntamiento a cambio las parcelas numero 173 y 174. Una vez elevado a escritura publica el 3 de Agosto de 1994,1a entidad Tietar S.A. procedió a inscribir la parcela en el Registro de la Propiedad con el numero 35.353 con una extensión de 12.726 m2. que sumados a las parcelas colindantes que ya tenía con anterioridad - finca registral 26.763 con una superficie de 5786 m2 - paso a tener una superficie total de 18.512 m2. Posteriormente en dichas fincas se llevaron a cabo las siguientes segregaciones, de la numero 35353 se segregaron 5895,56 m2, que vendió a la entidad "El Alfar de Marbella S.L.'', pasando a tener la finca una superficie de 6830,44 m2, y de la numero 26.763 se segregaron 1104,44 m2 que vendió a dicha entidad " El Alfar de Marbella S.L.". Practicadas las segregaciones, se procedió al registro inmobiliario de dichas fincas, quedando registradas las de "El Alfar de Marbella S.L." con el numero 36049, y la recurrente con el numero 51045 y una superficie de 11.512 m2.

Hecho lo anterior la entidad Tietar S.A, acordó con la entidad Marbella Sierra Blanca la transmisión de 6479 m2 de edificabilidad de las manzanas 8 y 10 de la urbanización, los cuales se acumularía a las parcelas 172,173 y 174.

QUINTO: A la vista de lo anterior la parte recurrente alega en síntesis que el exceso de aprovechamiento de la parcela 172 resulta inexistente pues si bien es cierto que en principio y según el Planeamiento en vigor cuando procedió a edificar tenía reconocida una edificabilidad del 30%, dicha edificabilidad se vio incrementada hasta la realmente construida, 0,65, como consecuencia de la disminución de la edificabilidad de las manzanas 8 y 10 que pasaron a tener por virtud de una transferencia de aprovechamiento a favor de la parcela 172, 173 y 174 una edificabilidad del 30% equivalentes a 6479 metros cuadrados. Pues bien el motivo no puede ser acogido y ello por las siguientes consideraciones: En primer lugar por cuanto que, si bien es cierta la existencia del convenio con el contenido que la parte recurrente refiere, al ser lo cierto que según establece el art 30.2.1º de la LOUA los convenios urbanísticos que en orden al planeamiento pueda suscribir la Administración con los particulares solo tendrán el efecto de vincular a las partes a la iniciativa y tramitación del pertinente procedimiento, sin que en ninguna caso vinculen a la Administración en el ejercicio de sus potestades, lo que es reconocido por el T.S. en sentencias entre otras de 7 de Octubre de 2002 al establecer que "las exigencias del interés público que justifican la potestad de planeamiento urbanístico implican que su ejercicio no pueda encontrar limite en estos convenios que la Administración concierte con los administrados y que las competencias jurídico-publicas son irrenunciables y se ejercen por los órganos que las tienen atribuidas como propias, por lo que no resulta admisible un disposición de la potestad de planeamiento vía contractual", no puede sino negarse la eficacia vinculatoria que se pretende. En segundo lugar por cuanto que aún cuando se admitiese que el exceso de aprovechamiento de las parcelas 172, 173 y 174 fuese consecuencia de la disminución del que tenían reconocido las manzanas 8 y 10, por haberlo así pactado la entidad Tietar S.A. y la entidad Marbella Sierra Blanca, dicha transferencia de aprovechamiento por afectar al planeamiento, debió ser acogida por el Ayuntamiento, no pudiendo aducirse que del hecho de que el actual planeamiento establezca para las manzanas 8 y 10 un aprovechamiento del 30% se concluye que el de la parcela 172 es del 65% pues aparte de que el aprovechamiento de la manzana 10 no consta con claridad, no solo falta la correspondencia entre ambos aprovechamientos sino que además, dicha aprobación no supone una ejecución del convenio sucrito en su día, por todo lo cual el motivo no puede prosperar.

SEXTO: Entrando a conocer acerca del segundo de los motivos alegados por la parte recurrente que, como quedo dicho estriba en entender que para el caso de que fuese factible tener que soportar las nuevas cargas que el planeamiento impone como consecuencia del incremento de la edificabilidad de la parcela 172 en todo caso dicha obligación no podría recaer en la parte recurrente pues es un tercero de buena fe, el mismo no puede ser acogido y ello por cuanto que una vez que el art. 19 del R. Decreto legislativo 2/2008 establece que la transmisión de fincas no modifica la situación del titular respecto a los deberes de los propietarios conforme a la ley urbanística y los establecidos por la legislación de la ordenación territorial y urbanística aplicable o exigibles por los actos de ejecución de la misma, quedándole nuevo titular subrogado en los derechos y deberes del anterior propietario así como en las obligaciones por este asumidas frente a la Administración competente, no cabe sino desestimar el motivo, no pudiendo en su contra aducirse que las recurrentes son terceros de buena fe pues siguiendo lo establecido por el T. S. en sentencia entre otras de 29 de Diciembre de 2010 el que los propietarios adquirentes tengan la consideración d terceros adquirentes de buena fe carece de trascendencia a los efectos de la legalidad urbanística pues con la adquisición se subrogan en los deberes urbanísticos contraídos por el constructor o propietario inicial, siendo así que con independencia de la responsabilidad que en ultima instancia pueda derivarse y en base a la cual, si la parte así lo entiende pudiese reclamar, ello no puede aducirse como razón para eximirle de su actual responsabilidad en cuanto al cumplimiento de los deberes urbanísticos, que en el actual caso es compensar el exceso de aprovechamiento urbanístico adquiriendo suelo para dotaciones.

SEPTIMO: Por último, en orden a la solicitud que se formula en el suplico de la demanda de que la parcela sea clasificada como suelo urbano consolidado y a falta del apoyo argumental de dicha pretensión no cabe sino reproducir lo razonado en la sentencia de esta Sala citada anteriormente en cuanto que estableció para cuando, como en el actual supuesto, se haya producido un incremento de aprovechamiento a la par que un déficit dotacional, que el suelo ha de clasificarse como no consolidado que "esta clase de suelo, el plan general de ordenación urbanística o en su caso, el Plan de ordenación intermunicipal establecerá las categorías de suelo urbano consolidado y de suelo urbano no consolidado, incluyendo en éste último y entre otros supuestos, a aquel suelo cuya urbanización precise de una renovación, mejora o rehabilitación que deba ser realizada mediante actuaciones integradas de reforma interior, incluidas las dirigidas al establecimiento de dotaciones, y teniendo en cuenta que, por un lado y como quedo dicho, los terrenos en cuestión no cuentan con el nivel dotacional, entendido como no solo el referido a las infraestructuras sino también al equipamiento, adecuado para la urbanización, y por otro lado, que no es suficiente con la existencia de unos servicios de infraestructuras para que el suelo pueda ser considerado como suelo urbano consolidado, sino que es necesario que cuente con todos los servicios que el Plan establezca como necesarios según los usos e intensidades previstos en el nuevo planeamiento, de manera que si no cuenta con ellos el suelo ha de adscribirse a la categoría de no consolidado [...]".

TERCERO .- Frente a la citada sentencia, las recurrentes aducen en su escrito de interposición siete motivos de casación, los dos primeros al amparo de la letra c) y los restantes al de la letra d), todos ellos del artículo 88.1 de la LJCA :

1. - Al amparo del artículo 88.1.c) LJCA , por el que se supone a la sentencia incursa en quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas que la regulan, ya que a su juicio habría incurrido en incongruencia interna, atentando por tanto al art. 33 de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa .

2. - Al amparo también del art. 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional , por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio con infracción de las normas reguladoras de la sentencia, por adolecer ésta de incongruencia, señalándose al respecto que no se adecúa a los términos en los que las partes plantearon el debate.

3. - Por el cauce procesal del artículo 88.1.d) de la Ley jurisdiccional , se denuncia la infracción de los artículos 102 a 106 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y de la jurisprudencia, que regulan la facultad de la Administración para revisar sus actos firmes declarativos de derechos, en relación con el concepto de acto declarativo de derechos, la eficacia de los actos administrativos ( art. 57.1 de la Ley 30/92 ), las previsiones de las leyes urbanísticas -actualmente artículo 46 de la Ley Estatal del Suelo , Texto Refundido de 2008-, y los principios de actuación de buena fe y confianza legítima ( art. 3.1 de la Ley 30/92 ). A tal efecto, señala como actos firmes las licencias de edificación de 19 de abril y 30 de julio de 1999, aportadas con la demanda, así como la licencia de primera ocupación de 3 de julio de 2002.

4. - Por la vía del art. 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, se considera que la sentencia ha infringido el art. 24 de la Constitución , que consagra el principio de tutela judicial efectiva, con vulneración del artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil sobre la carga de la prueba, así como las de la sana crítica, ya que la sentencia efectúa, en opinión de los recurrentes, una valoración de la prueba arbitraria, irrazonable, que conduce a resultados inverosímiles. Y se infringe también la jurisprudencia que ha interpretado estas normas.

5. Al amparo asimismo del art. 88.1.d) de la LJCA , al entender las recurrentes que la sentencia habría infringido los principios de equidistribución de beneficios y cargas en el planeamiento, tal y como se formula en las normas estatales en que apoya su censura, hoy recogidas en los arts. 8.3.c ), 8.5.c ), 9.4 y 9.5 (entre otros) del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 2008 (Real Decreto Legislativo 2/2008). Añade la infracción de la jurisprudencia de este Tribunal Supremo, en tanto hemos declarado que el principio de equidistribución de beneficios y cargas lo establece la normativa estatal básica, que las leyes autonómicas e instrumentos de planeamiento deben garantizar.

6. - Por la vía del art. 88.1.d) de la LJCA , infracción de las normas del ordenamiento jurídico o la jurisprudencia aplicables para resolver las cuestiones de debate y, en concreto, de la doctrina de los actos propios que vinculan a quienes los realizan, y el principio de confianza legítima en la actuación de la Administración.

7. - Al amparo de lo establecido en el artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional , el recurso considera infringida la normativa estatal que regula la responsabilidad por la actuación de la Administración, y más concretamente, dentro del urbanismo la contemplada en la ley del suelo estatal, en el art. 30.d) de la Ley 8/2007 , hoy art. 35.d) del T.R. de 2008 (R.D. Legislativo 2/2008).

   CUARTO .- No vamos, sin embargo, a contestar de forma expresa a los expuestos motivos de casación. La razón de ello es que la Orden de 25 de febrero de 2010, del Consejero de Vivienda y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía -por la que se aprobó definitivamente la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Marbella, con la reserva de la subsanación de las deficiencias observadas en el instrumento de planeamiento-, y la posterior Orden de 7 de mayo de 2010, de la Consejería de Obras Públicas y Vivienda de la misma Junta de Andalucía -por la que se dispuso la publicación de la Normativa Urbanística de la Revisión del Plan General de Ordenación Urbanística de Marbella, aprobada por Orden antes citada de 25 de febrero de 2010-, han sido anuladas por recientes sentencias de esta Sala y Sección.

   En consecuencia, de conformidad con los principios de unidad de doctrina y economía procesal, hemos de ratificar la nulidad decidida con sustento en las mismas argumentaciones contenidas en las SSTS de 27 (2 ) y 28 de octubre de 2015 pasado , dictadas en los recursos de casación nº 313/2014 , 2180/2014 y 1346/2014 , seguidas en otras posteriores, cuyos fundamentos de anulación reiteramos aquí de forma resumida:

   1. En la sentencia de 27 de octubre de 2015, dictada en el recurso de casación 313/2014 , hemos decretado la nulidad de las citadas órdenes y del PGOU revisado aprobado en ellas al no ajustarse al ordenamiento jurídico el proceso de normalización contenido en el citado instrumento de planeamiento, con los siguientes argumentos, sintetizados en su fundamento décimo:

   "[...] 1º. No corresponde al ámbito de la potestad de planeamiento modular la legalización de lo ilegalmente construido.

   (...) Este tipo de planeamiento, pues, no cuenta con respaldo legislativo, pues el mismo no contempla "hacer ciudad" sino "rehacer ciudad", pero rehacerla, no porque se pretenda su rehabilitación, regeneración o renovación, sino porque la hecha, en el pasado, lo ha sido de forma ilegal. Por ello, su destino, su razón de ser, no es futuro de Marbella, sino su pasado. Y la legalización del pasado debe someterse -pues así lo ha dispuesto el legislador-, en su caso, al sistema antes expuesto. Da la sensación que la exigencia de nuevas dotaciones no viene impuesta por el nuevo Plan, sino que se imponen como consecuencia de las ilegalidades derivadas del incumplimiento del Plan anterior".

   "(...) No resulta posible, pues, compatibilizar la normalización (vía obtención dotacional) sin tomar en consideración, con toda su potencialidad y eficacia, las nulidades jurisdiccionalmente declaradas, pues, se insiste, no resulta posible legalización alguna, en función -sin más- del nuevo planeamiento, por cuanto, de forma individualizada, ha de recorrer el proceso de legalización por la vía de la imposibilidad legal de ejecución de la sentencia. Las ilegalidades, pues, no admiten ejecución por la vía de las alternativas del planeamiento. El cometido de todo plan consiste en la consecución de una ordenación racional del espacio físico comprendido dentro de su respectivo ámbito. El ordenamiento jurídico atribuye a la Administración la potestad de planeamiento con vistas a la realización del indicado objetivo. Como cualquier otra potestad administrativa, así, pues, la potestad de planeamiento está al servicio de un fin normativamente predeterminado. De este modo, se desnaturaliza la auténtica finalidad de los planes si se apartan de la finalidad que les es propia y buscan satisfacer otra en su lugar o junto a ella. En definitiva, sólo en la medida en que sirvan a su finalidad típica vendrá a estar justificado el ejercicio de la potestad de planeamiento por parte de la Administración.

   (...) La Memoria del PGOU -cuyos datos esenciales en el particular que nos ocupa han sido expuestos más arriba- representa el instrumento a través del cual el plan justifica su propia racionalidad; o, si se prefiere, dicho en otros términos, por medio de la Memoria del plan se justifica que las determinaciones de ordenación adoptadas por el mismo se ajustan a la racionalidad y resultan coherentes con el modelo territorial escogido; atendiendo, sin embargo, a los datos proporcionados por la Memoria de referencia, en el caso que nos ocupa, la "Normalización" viene a erigirse, como se ha expuesto, en una de las directrices básicas del PGOU de Marbella, y, de este modo, puede colegirse, el PGOU se aparta de la finalidad típica que le es propia y que tiene asignada por el ordenamiento jurídico".

2. No está en manos del planificador alterar o desfigurar el concepto de SUC.

   (...) Por otra parte, las nuevas dotaciones no pueden tener su apoyo en el pasado, esto es, es su declarada ilegalidad, sino en el futuro, esto es, en la discrecional decisión técnica del planificador ---en ejercicio del ius variandi del que está investido--- completando la ciudad con lo que realmente la misma necesita y no tratando de aprovechar lo ilegalmente construido.

   (...) Por ello, conforme a lo expuesto, no resulta jurídicamente aceptable ---constituyendo una técnica acreedora de censura por nuestra parte--- el expuesto y generalizado recurso a la categoría del SUNC, como fórmula empleada de manera indiscriminada y como modo de tratar de solventar todas las patologías en que ha podido incurrirse con anterioridad a la Revisión del PGOU, pudiendo deducirse que, en realidad, no es por la sola voluntad del planificador por lo que se clasifican muchos ámbitos como SUNC, sino porque se considera que han existido irregularidades en los mismos.

3. No resulta jurídicamente posible proceder a la alteración por el planificador de los mecanismos legales de responsabilidad por el incumplimiento de los deberes urbanísticos, considerando como principio esencial la atribución de la misma a los promotores de las construcciones en contra de lo previsto en el artículo 19 del TRLS08.

   (...) Obvio es que las cargas cuya imposición se pretende ---con independencia de su viabilidad jurídica--- sólo corresponden a quienes, en la actualidad, figuran como propietarios o titulares de los inmuebles respecto de los que se haya producido un pronunciamiento de ilegalidad, pues la imposición a quien no es propietario no tiene fundamento en el carácter estatutario de la propiedad urbana, y, menos aún, cuando la imposición se pretende por vía reglamentaria, como es la del planeamiento.

   La imposición de tales cargas lo es ---tiene su fundamento--- en función del interés público propio de la potestad de planeamiento, pero no para "sancionar" actuaciones anteriores que lesionaron tal interés público y que, posiblemente, han salido temporalmente vía prescripción del ámbito de su exigencia, detectándose, en todo caso, una aproximación a una presunción de culpabilidad general, propia de los sistemas sancionadores.

   (...) Esta atribución de cargas a los no propietarios rompe con el estatuto de la propiedad inmobiliaria, pues, sencillamente, se imponen obligaciones conectadas con la propiedad a quien ya no es propietario: el principio de la equidistribución de beneficios y cargas no puede convertirse en la finalidad del plan, antes bien, constituye su consecuencia necesaria.

4. Por último, igualmente carece de apoyo la exigencia de nuevas prestaciones que alteran el equilibrio del derecho de propiedad y que además dependen de la modulación del nivel de legalización realizado por el propio planificador.

   (...) De esta forma se procede a una imputación de cargas y gravámenes individuales -incluso, como hemos examinado antes, a quienes ya no son propietarios-, que carece de respaldo en norma alguna con rango de ley, desarrollándose tal imputación sin el seguimiento de ningún procedimiento tramitado de forma individual y con todas las garantías previstas para este tipo de exacciones económicas, y que, si bien cuenta con el destino inmediato de la obtención de nuevas dotaciones, en el fondo -como todo el proceso de normalización- lo que pretende es penalizar -ahora- las antiguas infracciones permitidas y autorizadas conforme a un Plan anterior, y, con ello, intentar su legalización[...]".

   2. En la sentencia, también de 27 de octubre de 2015, pronunciada en el recurso de casación 2180/2014 , hemos declarado la nulidad de las mismas órdenes y del PGOU revisado que se aprobó en ellas, con los siguientes argumentos en relación con las carencias de la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) y del Informe de Sostenibilidad Económica del mismo PGOU. En concreto, por lo que se refiere al informe de sostenibilidad económica, la mencionada sentencia razona del siguiente modo (F.J. 16º):

      "[...] Según el art. 14 del Texto Refundido la Ley del Suelo , en su redacción originaria, se entiende por actuaciones de transformación urbanística: a) Las actuaciones de urbanización, que incluyen: 1) Las de nueva urbanización, que suponen el paso de un ámbito de suelo de la situación de suelo rural a la de urbanizado para crear, junto con las correspondientes infraestructuras y dotaciones públicas, una o más parcelas aptas para la edificación o uso independiente y conectadas funcionalmente con la red de los servicios exigidos por la ordenación territorial y urbanística. 2) Las que tengan por objeto reformar o renovar la urbanización de un ámbito de suelo urbanizado. b) Las actuaciones de dotación, considerando como tales las que tengan por objeto incrementar las dotaciones públicas de un ámbito de suelo urbanizado para reajustar su proporción con la mayor edificabilidad o densidad o con los nuevos usos asignados en la ordenación urbanística a una o más parcelas del ámbito y no requieran la reforma o renovación de la urbanización de éste.

      Sentado lo anterior, conviene aclarar que el concepto de sostenibilidad económica a que se refiere el legislador estatal en el artículo 15.4 del Texto Refundido de la Ley de Suelo no debe confundirse con el de viabilidad económica, más ligado al sentido y finalidad del estudio económico-financiero, sino que va relacionado con dos aspectos distintos, la justificación de la suficiencia del suelo productivo previsto y, el análisis del impacto de las actuaciones previstas en las Haciendas de las Administraciones Públicas intervinientes y receptoras de las nuevas infraestructuras y responsables de los servicios resultantes. Por otra parte, desde una perspectiva temporal el informe de sostenibilidad económica ha de considerar el coste público del mantenimiento y conservación de los nuevos ámbitos resultantes en función de los ingresos que la puesta en marcha de la actuación vaya a generar para las arcas de la Administración de que se trate. Es decir, mientras el estudio económico-financiero preverá el coste de ejecución de la actuación y las fuentes de financiación de la misma, el análisis de sostenibilidad económica no se ha de limitar a un momento o período temporal limitado, sino que ha de justificar la sostenibilidad de la actuación para las arcas públicas desde el momento de su puesta en marcha y en tanto siga generando responsabilidad para la Administración competente respecto de las nuevas infraestructuras y servicios necesarios. En definitiva, el Estudio Económico debe demostrar la viabilidad económica de una intervención de ordenación detallada en un Sector o ámbito concreto y el informe o memoria de sostenibilidad económica debe garantizar analíticamente que los gastos de gestión y mantenimiento de las infraestructuras y servicios en ése Sector o ámbito espacial pueden ser sustentados por las Administraciones públicas, en especial la Administración local competente en la actividad urbanística.

      (...) A partir de los anteriores razonamientos, nos encontramos en disposición de resolver sobre si, en este caso, se han cumplidos tales previsiones. En el presente caso, la sentencia de instancia no contiene ninguna referencia a la denunciada ausencia del informe de sostenibilidad económica; no obstante, un estudio del expediente administrativo, nos permite concluir que, el mismo, resulta ser inexistente en este caso.

      Hemos de empezar por destacar que el Ayuntamiento de Marbella era plenamente consciente de su exigibilidad. En efecto, a los folios 1 a 7 del expediente, obra un informe del interventor municipal fechado el 12 de julio de 2007, con carácter previo a la aprobación inicial, en el que se hace referencia a la previsión contenida en el precepto aplicable, y se informa en el sentido de su exigibilidad. De la misma forma, al folio 8, consta informe del jefe del servicio técnico de Obras y urbanismo, de la misma fecha que el anterior, en el que, tras reiterar la exigencia del informe de sostenibilidad económica, se alude a la necesidad de informe por los Servicios económicos municipales.

      Los referidos informes constan expresamente citados y trascritos en el acuerdo municipal de 19 de julio de 2007, por el que se aprueba inicialmente el Plan.

      Pese a tales informes, ni el equipo redactor, ni la asesoría jurídica de urbanismo, ni el secretario municipal, en los sucesivos informes evacuados, hacen referencia a este tema, no siendo sino hasta un nuevo informe de intervención, obrante al folio 1373 del expediente, cuando se vuelve a reiterar el contenido del art. 15.4.

      De la misma forma, al folio 1620, obra informe del Área de Planeamiento y Gestión, de fecha 17 de julio de 2009, en el que, en relación con las infraestructuras y el cumplimiento de las obligaciones derivadas del tan reiterado precepto, se remite al informe de la Unidad Técnica de Infraestructuras (folio 1655), informe de fecha 20 de julio de 2009, en el que exclusivamente se señala, al referirse al estudio económico financiero, que "En resumen y análisis de los resultados obtenidos, para obtener la cantidad de inversión, tanto pública como privada, referida a la edificabilidad total, así como al detalle por agente, no se han tenido en cuenta las actuaciones que sí han sido consideradas en el estudio, pero que se encuentran sin programar, por lo que, si se contabilizasen estas actuaciones, el esfuerzo inversor por agente sería mayor que el señalado en el documento. Por otra parte, la cantidad respecto al esfuerzo inversor anual de la Administración Local es mayor que la indicada".

      A la luz de tales actuaciones queda suficientemente acreditado que el informe de sostenibilidad económica no figura entre la documentación del plan, lo que se constata igualmente de la mera comprobación del índice documental del mismo aportado en la instancia [...]".

      Por último, la sentencia reitera las argumentaciones reproducidas más arriba en relación con la improcedencia del proceso de normalización que afronta el PGOU.

   3. Finalmente, en nuestra sentencia de 28 de octubre de 2015 -recurso de casación nº 1346/2014 -, también hemos apreciado la nulidad del propio instrumento de planeamiento, compartiendo los argumentos de las dos sentencias anteriores. Así, la sentencia señala, antes de reiterar la fundamentación de la de 27 de octubre de 2015 :

      "[...] hemos declarado la nulidad del propio Plan que es impugnado, por razones que afectan al núcleo mismo del instrumento de planeamiento, esto es, a la naturaleza y finalidad del PGOU de Marbella que seguidamente vamos a reproducir, y que cabe resumir en la carencia de amparo en la potestad de planeamiento ejercitada para llevar a cabo una regulación como la que se efectúa, presidida por la consideración de que el Plan se proyecta más sobre el pasado que sobre el futuro, dado el designio de normalización o regularización de situaciones urbanísticas ya consumadas que se reconoce como objetivo primordial en la Memoria de información [...]".

      A renglón seguido, la sentencia analiza otro motivo de nulidad, basado en la omisión del trámite esencial de la Evaluación Ambiental Estratégica (FF.JJ. 4º a 6º):

      "[...] En efecto, el EIA que consta en el expediente de elaboración, bajo la rúbrica de Descripción esquemática de las determinaciones del Plan y Alternativas posibles o seleccionada, no acomete realmente un análisis de las diferentes alternativas razonables, mediante su estudio comparado desde la perspectiva de la potencial afectación que pudieran ocasionar unas u otras al medio ambiente.

      No cabe, por tanto, presumir sin mayores explicaciones -como hace la sentencia- que es suficiente para colmar las exigencias de la Directiva 2001/42/CE y de la Ley estatal por la que se incorpora ésta al ordenamiento jurídico español con el mero hecho de que se haya confeccionado un EIA acorde con los requisitos de procedimiento y contenido exigidos por la normativa andaluza así como que, de alguna manera, los distintos epígrafes en que se organiza su índice admiten cierta equiparación con los apartados que contiene preceptivamente el Anexo I de la Ley 9/2006 ...

      [...] Pues bien, la entidad recurrente pone el acento, de entre todos los requisitos enunciados e incumplidos, en la ausencia de evaluación de las diferentes alternativas, incluida la denominada alternativa cero -que no es otra que dejar de realizar el plan, como esta Sala ya ha señalado en sentencias precedentes, como la pronunciada el 19 de diciembre de 2013 en el recurso de casación nº 827/2011 -, examen comparativo que en el EIA brilla completamente por su ausencia, ya que la sentencia -y, mediatamente, la propia Junta de Andalucía en su contestación- tratan de justificar esa observancia en el hecho de que el punto 2.2 del estudio ambiental lleve por rúbrica la de "alternativas posibles o seleccionada", lo que no resulta convincente cuando a la vista del epígrafe puede observarse que no sólo no se evalúan las distintas alternativas, sino que ni siquiera se describen de modo claro y preciso, de modo que podamos conocer cuáles serían y, menos aún, se consignan las "razones de la selección de las alternativas previstas y una descripción de la manera en que se realizó la evaluación" (apartado h); como tampoco consta el "informe previsto sobre la viabilidad económica de las alternativas" (Anexo I, letras h) y k), que es una exigencia específica de la Ley 9/2006 que no cabe entender cumplida, como apodícticamente señala la sentencia, con las meras indicaciones generales del estudio económico. A tal efecto, la sentencia reconoce la omisión de tal informe, que trata de salvar afirmando que "[...] respecto del planeamiento urbanístico general, supuesto en el que nos encontramos no son exigibles otros contenidos en términos económicos que los recogidos en el apartado Programación de Actuaciones y Estudio Económico, que consta en las págs. 519-583, apartado 6, Memoria de Ordenación, DVD 1)".

      En definitiva, la completa falta de estudio comparativo de las alternativas razonables, técnica y ambientalmente viables, así como de exposición de la denominada alternativa cero, hacen incurrir al PGOU de Marbella en la nulidad pretendida, al haberse prescindido de la preceptiva EAE, así como de la Memoria ambiental consecuente, efectuadas conforme a las prescripciones de la Ley 9/2006 y de la Directiva 2001/42/CE en que se inspiran [...]"

      "[...] SEXTO .- Cabe añadir a las anteriores consideraciones, en refuerzo de la conclusión invalidatoria a que hemos llegado, otra que no es de orden accesorio, precisamente relacionada con la naturaleza y fines de la evaluación ambiental de los planes y programas, según son diseñados en la Directiva y en Ley 9/2006 que la adapta e incorpora a nuestro Derecho. Como indica la Exposición de Motivos de ésta:

      "[...] Los fundamentos que informan tal directiva son el principio de cautela y la necesidad de protección del medio ambiente a través de la integración de esta componente en las políticas y actividades sectoriales. Y ello para garantizar que las repercusiones previsibles sobre el medio ambiente de las actuaciones inversoras sean tenidas en cuenta antes de la adopción y durante la preparación de los planes y programas en un proceso continuo, desde la fase preliminar de borrador, antes de las consultas, a la última fase de propuesta de plan o programa. Este proceso no ha de ser una mera justificación de los planes, sino un instrumento de integración del medio ambiente en las políticas sectoriales para garantizar un desarrollo sostenible más duradero, justo y saludable que permita afrontar los grandes retos de la sostenibilidad como son el uso racional de los recursos naturales, la prevención y reducción de la contaminación, la innovación tecnológica y la cohesión social". (...) Pues bien, como hemos visto en los anteriores fundamentos jurídicos, la propia memoria de información del PGOU de Marbella (página 17) pone de relieve que uno de sus designios inspiradores, de singular importancia y que impregna el plan en su conjunto, es el de normalizar las indeseables situaciones urbanísticas pasadas contrarias a la legalidad, siendo bastante con dejar constancia de las numerosas previsiones que contiene en relación con el suelo urbano no consolidado y con el no urbanizable.

      En definitiva, cabe reiterar aquí cuanto hemos razonado hasta ahora en relación con la ausencia del informe de sostenibilidad económica y, en particular, con la pérdida de razón de ser y de sentido útil que representan estos trámites esenciales cuando se proyectan sobre un plan urbanístico que, en realidad, mira más al pasado que al futuro, desnaturalizando así las ideas capitales de cautela, previsión, prevención y planificación -económica o ambiental, según el caso- que justifican su obligatoriedad.

      En otras palabras, la EAE que la Ley 9/2006 preceptúa no sólo no existe porque no se ha emitido en el curso de la elaboración del PGOU de Marbella sino que, atendida la vocación de legalización, normalización o, en palabras de la memoria, "...comprensión urbanística... en un contexto con múltiples particularidades de naturaleza política, social, económica, institucional, fruto de una gestión anómala y de un desentendimiento en las décadas pasadas...", diagnóstico que concluye con el compromiso asumido de que "...el Plan General que ahora se presenta tiene como objetivo y reto devolver el crédito perdido a la disciplina urbanística en general...", el que se hubiera podido emitir no podría, dada la situación preexistente, alcanzar la finalidad que le es propia.

      En tal contexto y en presencia de tales designios del PGOU -vueltos en significativa medida hacia el tratamiento urbanístico de situaciones ya consumadas e irreversibles-, la evaluación ambiental estratégica pierde buena parte de su finalidad institucional justificadora, la de anticipar la protección ambiental antes de la toma de decisiones que puedan comprometer negativamente el medio ambiente, aspiración que queda despojada de su razón de ser y por ello frustrada cuando la evaluación de las posibles alternativas razonables a que se refiere el Anexo I de la Ley se ve impedida o gravemente debilitada, al venir determinada forzosamente por situaciones de hecho anteriores sobre las que la evaluación estratégica no podría intervenir preventivamente, ni tampoco conjurar sus eventuales riesgos para el medio ambiente [...]".

   4. Declarada la nulidad del PGOU de Marbella de 2010 también en este recurso por virtud de lo expresado, no resulta procedente y carece de sentido venir ahora a pronunciarnos sobre el resto de las pretensiones esgrimidas en la demanda, más allá de la estrictamente anulatoria sobre la que acabamos de resolver, porque el efecto típico y característico que la anulación de todo plan comporta es que recobra su vigencia la ordenación urbanística preexistente (PGOU de 1986), conforme a una jurisprudencia que tenemos reiteradamente establecida y cuya cita resulta innecesaria.

      QUINTO .- La declaración de haber lugar al recurso de casación interpuesto conlleva que no formulemos expresa condena al pago de las costas causadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 139.2 de la LRJCA , sin que, por otra parte, existan méritos para imponer las de la instancia a cualquiera de las partes, conforme a lo dispuesto en los artículos 68.2 , 95.3 y 139.1 de la misma Ley .

      SEXTO .- No resulta necesario, por otra parte, ordenar, a efectos de publicidad y eficacia erga omnes de la nulidad del PGOU impugnado que declaramos, la publicación del fallo en el mismo diario oficial en que tuvo lugar la de la disposición anulada, como ordena el artículo 72.2 de la LRJCA , al haber sido ya dispuesta tal publicación en las tres sentencias de 27 (2 ) y 28 de octubre de 2015 - recursos de casación nº 313/2014 , 2180/2014 y 1346/2014 -.

      Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución

Que debemos declarar y declaramos lo siguiente:

1) Que ha lugar al recurso de casación nº 1427/2015 , interpuesto por el Procurador D. Isidro Orquín Cedenilla, en nombre y representación de las sociedades mercantiles PROMOCIONES E INVERSIONES ARGENTA, S.A. y ASTURIANA EDIFICACIONES E INVERSIONES, S.A. , contra la sentencia de 9 de febrero de 2015, dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga, en el recurso nº 16/2010 , sentencia que casamos y anulamos, dejándola sin efecto.

2) Que estimando el recurso contencioso-administrativo nº 1016/2010, debemos declarar y declaramos la nulidad de pleno derecho de la Orden del Consejero de Vivienda y Ordenación del Territorio de 25 de febrero de 2010, en que se aprueba definitivamente la revisión del Plan General de Ordenación Urbanística de Marbella (Málaga), nulidad que comprende la de la posterior Orden de 7 de mayo de 2010, así como la del propio Plan General de Ordenación Urbana de Marbella aprobado en ellas.

3) No formulamos declaración expresa sobre condena al pago de las costas procesales causadas en la instancia, ni tampoco en este recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos Rafael Fernandez Valverde Jose Juan Suay Rincon Cesar Tolosa Tribiño Francisco Jose Navarro Sanchis Jesus Ernesto Peces Morate Mariano de Oro-Pulido y Lopez PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Don. Francisco Jose Navarro Sanchis, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.