STS, 27 de Enero de 2016

Mediante escrito presentado el 4 de diciembre de 2014 la representación del Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 875/2014, de 10 de octubre, por el que se regulan las titulaciones náuticas para el gobierno de las embarcaciones de recreo.

Admitido el recurso y previos los oportunos trámites la parte actora formalizó su demanda mediante escrito presentado el 11 de marzo de 2015 en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que considera procedentes, termina solicitando que se dicte sentencia estimando el recurso contencioso-administrativo en la que se declare la nulidad del Real Decreto 97/2014, de 14 de febrero, y, subsidiariamente, la nulidad del artículo 31, la disposición adicional primera , la disposición derogatoria única y el anexo-I del referido Real Decreto , en los términos expuestos en la fundamentación jurídica de la demanda.

La Administración del Estado contestó a la demanda mediante escrito presentado el 16 de abril de 2015 en el que se opone a los argumentos de impugnación aducidos en la demanda y termina solicitando que se dicte sentencia desestimando el recurso contencioso-administrativo y confirmando el Real Decreto impugnado, con imposición de las costas a la parte actora.

No habiendo solicitado el recibimiento a prueba ninguna de las partes se emplazó a éstas para que formulasen por escrito sus conclusiones, lo que llevaron a cabo sus respectivas representaciones mediante escritos presentados con fechas 12 de mayo de 2015, la parte actora, y 20 de mayo de 2015, la Administración demandada.

Practicado lo anterior, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 19 de enero de 2016, fecha en la que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

El presente recurso contencioso-administrativo nº 939/2014 lo interpone la representación procesal del Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 875/2014, de 10 de octubre, por el que se regulan las titulaciones náuticas para el gobierno de las embarcaciones de recreo.

Como hemos visto en el antecedente primero, en el suplico de su demanda la asociación recurrente pide que se declare la nulidad del Real Decreto impugnado, y, subsidiariamente, la nulidad del artículo 31, la disposición adicional primera , la disposición derogatoria única y el anexo-I del referido Real Decreto 875/2014, de 10 de octubre , en los términos expuestos en la fundamentación jurídica de la demanda.

Como argumento de impugnación referido al Real Decreto en su conjunto, la corporación colegial demandante aduce la violación del principio de reserva de ley en la regulación de las profesiones tituladas ( artículo 36 de la Constitución en relación con el artículo 53.1 del propio texto constitucional). Por lo demás, a cada uno de los preceptos del Real Decreto cuya nulidad se propugna de manera específica -como pretensión de carácter subsidiario- la parte demandante reprocha los siguientes motivos de nulidad:

· Artículo 31 del Real Decreto: violación del principio de reserva de ley en la regulación de las profesiones tituladas ( artículos 36 y 53.1 de la Constitución ).

· Disposición adicional primera: violación del principio de reserva de ley así como de los principios constitucionales de seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad y de objetividad de la actuación de la Administración Pública reconocidos en el artículo 9.3 de la Constitución .

· Anexo-I: Vulneración de los principios constitucionales de seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad y de objetividad de la actuación de la Administración Pública ( artículo 9.3 de la Constitución ).

· Disposición derogatoria única y anexo-I: Vulneración de los principios constitucionales de seguridad jurídica y de irretroactividad de las normas restrictivas de derechos individuales ( artículo 9.3 de la Constitución ).

Para un adecuado examen de la controversia suscitada en el proceso debemos comenzar exponiendo algunas notas sobre el Real Decreto que es objeto de impugnación y sobre los concretos preceptos cuya nulidad se postula. Veamos.

El Real Decreto 875/2014, de 10 de octubre, por el que se regulan las titulaciones náuticas para el gobierno de las embarcaciones de recreo, deroga y sustituye a la anterior regulación de las condiciones para el gobierno de embarcaciones de recreo que venía establecida en la Orden FOM/3200/2007, de 26 de octubre. Dicha Orden ya había sido modificada por la Orden FOM 189/2010, de 26 de enero, con el fin de adaptar su contenido a lo dispuesto en la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, por la que se incorporó al ordenamiento jurídico español la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior.

Las razones para llevar a cabo el cambio normativo que es aquí objeto de impugnación las expone el preámbulo del Real Decreto 875/2014, del que interesa reproducir ahora el siguiente fragmento:

(...) A lo largo del tiempo transcurrido desde la publicación de dicha orden se han producido una serie de avances, fundamentalmente de tipo técnico, en lo que se refiere a las características de las embarcaciones deportivas y sus equipos a bordo, que se traducen en la necesidad de simplificar los programas de las materias teóricas necesarias para acceder a las titulaciones náuticas de recreo y adaptarlos a la situación vigente, así como en introducir diversos cambios en las atribuciones de los títulos.

De otra parte, se ha puesto de manifiesto la conveniencia de simplificar, en la medida de lo posible, los trámites para el otorgamiento de las titulaciones de recreo, y permitir que las federaciones y escuelas puedan otorgar las licencias de navegación en determinados supuestos.

Asimismo, parece conveniente, en lo que al funcionamiento de las escuelas se refiere, introducir diversas modificaciones a efectos de garantizar la libertad de establecimiento en régimen de competencia en relación con las enseñanzas teóricas.

El conjunto de factores reseñados lleva a la necesidad de acometer la elaboración de una norma que regule todos los aspectos relacionados con los requisitos precisos para la obtención de las titulaciones de recreo y con la impartición de las enseñanzas conducentes a su obtención, conservando la regulación actualmente existente, en tanto en cuanto no se oponga a los objetivos que es preciso regular. Para ello se procederá a la aprobación de este real decreto en desarrollo reglamentario del artículo 263 del Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante y se derogará la Orden FOM/3200/2007, de 26 de octubre, por la que se regulan las condiciones para el gobierno de embarcaciones de recreo. A su vez, la habilitación normativa para dictar la norma se recoge en la disposición final segunda de dicho texto refundido

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El Contenido de los distintos preceptos y apartados del Real Decreto en los que la parte demandante centra su atención es, en síntesis, el siguiente:

El artículo 31 regula los Requisitos de titulación del personal de las escuelas náuticas de recreo que impartan prácticas o cursos de formación en el ámbito de comunidades autónomas que no hayan asumido competencias en náutica de recreo, distinguiendo el precepto la titulación exigible para poder impartir las prácticas reglamentarias de seguridad y navegación (apartado 1), para poder impartir los cursos de formación en radiocomunicaciones (apartado 2), para poder impartir las prácticas reglamentarias de navegación a vela (apartado 3) y para poder impartir las prácticas reglamentarias de navegación (apartado 3).

La disposición adicional primera del Real Decreto 875/2014 regula el procedimiento que debe seguirse para que los poseedores de los títulos objeto de este real decreto puedan solicitar y obtener autorización para el gobierno de embarcaciones inscritas en la lista octava del artículo 4 del Real Decreto 1027/1989, de 28 de julio , por el que se regula el abanderamiento, matriculación de buques y registro marítimo, siempre que las embarcaciones estén adscritas a organismos, asociaciones, entidades públicas u organizaciones humanitarias sin ánimo de lucro y realicen actividades exclusivamente de carácter humanitario, científico, salvamento y seguridad de la vida humana en la mar u otros de naturaleza similar.

La disposición derogatoria única establece la derogación de la Orden FOM/3200/2007, de 26 de octubre, por la que se regulan las condiciones para el gobierno de embarcaciones de recreo, y de cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a este real decreto.

Por último, el Anexo-I del Real Decreto 875/2014 incorpora diversas tablas que contienen los requisitos necesarios en cada caso para que los títulos de diversa procedencia que allí se enumera -titulaciones profesionales de Marina, titulaciones académicas, titulaciones de la Armada y titulaciones de la Guardia Civil- puedan obtener la convalidación por el título de Capitán de Yate, Patrón de Yate (atribuciones básicas), Patrón de Embarcaciones de Recreo y Patrón para Navegación Básica.

Más adelante nos referiremos al alegato de la corporación colegial demandante sobre vulneración de los principios constitucionales de seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad y de objetividad de la actuación de la Administración Pública reconocidos en el artículo 9.3 de la Constitución . De momento, nos detendremos a examinar el argumento de impugnación en el que se aduce la violación del principio de reserva de ley en la regulación de las profesiones tituladas ( artículos 36 y 53.1 de la Constitución ); reproche éste que, como hemos señalado, la parte actora dirige contra el Real Decreto 875/2014 en su conjunto y que luego desarrolla al impugnar específicamente el artículo 31 y la disposición adicional primera del citado Real Decreto .

Para abordar esta cuestión debemos comenzar indagando sobre el tipo de engarce que existe entre el Real Decreto 875/2014 y las posibles normas habilitantes de rango superior.

Hemos visto que el preámbulo del Real Decreto impugnado afirma que éste se dicta " ...en desarrollo reglamentario del artículo 263 del Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante "; y el mismo preámbulo señala a continuación que "... la habilitación normativa para dictar la norma se recoge en la disposición final segunda de dicho texto refundido ".

Aunque la alusión que hace el preámbulo del Real Decreto al artículo 263 del Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante no señala en concreto algún apartado de ese artículo, debe entenderse que está haciendo referencia al apartado i/, cuyo contenido es el siguiente:

Artículo 263 . Competencias del Ministerio de Fomento.

En el ámbito de lo dispuesto en el artículo 7, corresponden al Ministerio de Fomento las competencias en materia de ordenación general de la navegación marítima, de conformidad con las normas europeas correspondientes, y de la flota civil, excepción hecha de las que en relación con la actividad de la flota pesquera y la ordenación del sector pesquero corresponden al Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino. En especial, son competencias del Ministerio de Fomento las siguientes:

[...]

i/ El registro y control del personal marítimo civil, la composición mínima de las dotaciones de los buques civiles a efectos de seguridad, la determinación de las condiciones generales de idoneidad, profesionalidad, y titulación para formar parte de las dotaciones de todos los buques civiles españoles, sin perjuicio de las competencias del Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino en materia de capacitación y de enseñanzas de formación profesional náutico-pesquera y subacuático-pesquera respecto de las dotaciones de los buques pesqueros

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Por su parte, la disposición final segunda del citado texto refundido -a la que también remite el preámbulo del Real Decreto impugnado- tiene el siguiente contenido:

Disposición final segunda. Desarrollo reglamentario.

1. El Consejo de Ministros podrá dictar las normas reglamentarias y disposiciones administrativas de carácter general que requiera el desarrollo y aplicación de esta ley, sin perjuicio del ejercicio por el Ministro de Fomento de su potestad reglamentaria en los términos legalmente establecidos.

2. En el plazo fijado al efecto por la Ley 33/2010, de 5 de agosto, en los términos previstos en el artículo 153 de esta ley , deberá producirse la aprobación de:

a) La Orden del Ministro de Fomento por la que se determinen las titulaciones de formación profesional que habiliten para las actividades incluidas en el servicio de manipulación de mercancías.

b) La resolución de Puertos del Estado que determine el contenido mínimo de las pruebas de aptitud psicofísica que deba ser superada por quienes deseen prestar sus servicios en el desarrollo de las actividades que integran el servicio a que se refiere la letra anterior.

3. Corresponde al Ministro de Fomento la competencia para establecer las condiciones y las compensaciones económicas por obligaciones de servicio público, con sujeción a los reglamentos comunitarios sobre establecimiento de obligaciones de servicio público en los transportes marítimos.

Siendo ese el alcance de las normas habilitantes, el objeto del desarrollo reglamentario que aquí es objeto de impugnación viene definido en el artículo 1 del Real Decreto 875/2014 en los siguientes términos:

Artículo 1 . Objeto.

1. El objeto de este real decreto es la regulación de los títulos náuticos que habilitan para el gobierno de las embarcaciones de recreo y las motos náuticas, sus atribuciones y los requisitos y el procedimiento exigidos para su obtención, sin perjuicio de los títulos náutico-deportivos que habiliten específicamente para el gobierno de motos-náuticas.

2. Asimismo, constituye objeto de este real decreto la regulación de los medios técnicos y materiales y de las titulaciones exigibles al personal docente que, por razones de seguridad marítima, de la navegación y de la vida humana en la mar, deben cumplir las escuelas y las federaciones de vela y motonáutica, a efectos de realizar las actividades de formación precisas para la obtención de los títulos náuticos a que se refiere el apartado anterior.

3. No es objeto de este real decreto la regulación del perfil profesional que tendrán aquellas personas que impartan formación teórica orientada exclusivamente a superar las pruebas teóricas convocadas por las distintas administraciones competentes para la obtención de los títulos que habilitan para el gobierno de embarcaciones de recreo

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Esta reseña de las normas concernidas, junto a la que antes hicimos de los preceptos reglamentarios impugnados, nos ha de llevar a concluir -desde ahora lo anticipamos- que no cabe apreciar la vulneración del principio de reserva de ley que denuncia la parte demandante. Y ello por las razones que ahora pasamos a explicar.

QUINTO.- En relación con lo dispuesto en el artículo 36 de la Constitución (" la ley regulará las peculiaridades propias del régimen jurídico de los colegios profesionales y el ejercicio de las profesiones tituladas "), la sentencia de esta Sala de 19 de noviembre de 2007 (recurso contencioso-administrativo 200/2005 ) señala que <<...es claro="" que="" el="" titular="" de="" la="" potestad="" reglamentaria="" siempre="" podr="" modificar="" o="" actualizar="" dicha="" normativa="" del="" ejercicio="" profesional="" en="" aspectos="" secundarios="" no="" resulten="" afectados="" por="" reserva="" ley.="">="" pero="" cambio="" dictar="" una="" regulaci="" general="" profesi="" titulada="" ni="" regular="" un="" aspecto="" esencial="" mismo="">>; consideraciones éstas que aparecen reiteradas en sentencia de 7 de mayo de 2010 (recurso contencioso-administrativo 181/2007 , F.J. 4º).

En consonancia con lo anterior, la jurisprudencia resulta inevitablemente casuística a la hora de delimitar el significado y alcance del principio de reserva de ley establecido en el artículo 36 de la Constitución y la determinación del ámbito que corresponde a la potestad reglamentaria en la regulación del ejercicio de las profesiones tituladas. Pero, como hemos señalado en sentencia de 31 de enero de 2012 (recurso contencioso-administrativo 408/2010 , F.Jº 6º), reiterándolo luego en nuestra sentencia de 21 de enero de 2013 (recurso contencioso-administrativo 466/2010 ), « (...) No hay razón alguna para entender dicha reserva de ley en un sentido especialmente estricto, lo que supone que si bien los aspectos básicos de la regulación del ejercicio de las profesiones tituladas ha de hacerse por ley, existe un amplio campo para la colaboración reglamentaria ».

Partiendo de ese postulado, en el caso que nos ocupa sucede que, aunque la parte actora postula como pretensión principal que declaremos la nulidad del Real Decreto 875/2014 en su totalidad, lo cierto es que sus argumentos impugnatorios no viene referidos al contenido de la norma reglamentaria en su conjunto sino que se centran en determinados preceptos o apartados del Real Decreto, que son los que, como pretensión de carácter subsidiario, nos pide que declaremos nulos. Y siendo ello así, ceñiremos nuestro examen a esos concretos preceptos del Real Decreto, por no haber existido realmente alegaciones ni debate respecto al resto del articulado.

En cuanto al artículo 31 del Real Decreto 875/2014 , fácilmente se advierte que el precepto no establece las funciones de una profesión titulada ni aborda cualquier otro aspecto sustancial de su regulación, pues como vimos, el citado artículo 31 únicamente fija los requisitos de titulación del personal de las escuelas náuticas de recreo que impartan prácticas o cursos de formación en el ámbito de comunidades autónomas que no hayan asumido competencias en náutica de recreo; aspecto regulatorio que en nada incide en el núcleo sustantivo de la ordenación de una profesión titulada.

Por razones similares, tampoco cabe considerar vulneradora del principio de reserva de ley la disposición adicional primera del Real Decreto 875/2014 . Ya hemos visto que, lejos de contener la ordenación de una profesión titulada en algún aspecto básico o sustantivo, la referida disposición adicional únicamente se refiere a una cuestión muy específica como es la posibilidad de que los poseedores de los títulos objeto del propio Real Decreto 875/2014 puedan solicitar y obtener autorización para el gobierno de un determinado tipo de embarcaciones, en concreto, las inscritas en la lista octava del artículo 4 del Real Decreto 1027/1989, de 28 de julio [la citada "lista octava" se refiere a buques y embarcaciones pertenecientes a organismos de carácter público tanto de ámbito nacional como autonómico o local], regulando luego el apartado 2 de la propia disposición adicional el procedimiento a seguir para la solicitud y otorgamiento de tales autorizaciones.

Es cierto que la norma impugnada no contempla de forma general o indiscriminada esa autorización para el gobierno de todas las embarcaciones inscritas en la lista octava, sino únicamente respecto de las embarcaciones de la referida lista octava que "...estén adscritas a organismos, asociaciones, entidades públicas u organizaciones humanitarias sin ánimo de lucro y realicen actividades exclusivamente de carácter humanitario, científico, salvamento y seguridad de la vida humana en la mar u otros de naturaleza similar" . Ahora bien, no constituye una vulneración de los principios constitucionales de seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad, ni del principio de objetividad de la actuación de la Administración Pública ( artículo 9.3 de la Constitución ), el hecho de que no se contemple con carácter general esa posibilidad de autorización respecto de todas las embarcaciones inscritas en la lista octava, que, como hemos señalado, comprende todos los buques y embarcaciones pertenecientes a organismos de carácter público.

Tampoco es cierto que el procedimiento que se regula en el apartado 2 de la disposición adicional que estamos examinando conduzca a que el Capitán Marítimo pueda optar entre otorgar o denegar la autorización según su parecer personal, sin atenerse a ninguna norma o criterio objeto. Aunque el apartado 1 de la disposición adicional primera utiliza la expresión "podrá autorizar", debe entenderse que el término podrá no refleja el ejercicio de una potestad discrecional sino que alude a que la autorización podrá otorgarse, o no, en función de que concurran las circunstancias y requisitos requeridos; pero si éstos concurren la autorización debe ser otorgada, pues se trata de una decisión reglada.

Por último, la parte demandante pide que se declare la nulidad de la disposición derogatoria única, que establece la derogación de la Orden FOM/3200/2007, de 26 de octubre, así como la nulidad del Anexo-I del Real Decreto 875/2014; y ello porque los requisitos que en dicho anexo se establecen como necesarios para que los títulos de diversa procedencia que allí se enumeran puedan obtener la convalidación por el título de Capitán de Yate, Patrón de Yate, Patrón de Embarcaciones de Recreo y Patrón para Navegación Básica son en algunos casos diferentes a los requisitos para la convalidación que establecía la derogada Orden FOM/3200/2007.

El alegato no puede ser acogido pues, por más que las tablas con los requisitos para la convalidación establecidas en el Real Decreto no coincidan exactamente con las que señalaba la anterior Orden, ahora derogada, no advertimos razón alguna para que pueda considerarse contraria a derecho la nueva regulación, que, por lo demás, no priva de efecto a actos de reconocimiento o convalidación que se hubiesen producido al amparo de la normativa anterior.

En consonancia con el pronunciamiento de desestimación del recurso, procede la imposición de las costas de este proceso a la parte recurrente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción . Ahora bien, dada la índole del asunto y la actividad desplegada por la parte demandada, procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cifra de cuatro mil euros (4.000 €).

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 67 a 73 de la Ley de esta Jurisdicción .