STS, 15 de Diciembre de 2015

PRIMERO .- La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Andalucía -sede de Málaga- dictó, el 12 de septiembre de 2014, sentencia desestimatoria del recurso contencioso-administrativo nº 462/2010 , dirigido por la entidad ESTACIÓN DE SERVICIO ELVIRIA, S.L. contra la "Orden del Consejero de Vivienda Ordenación del Territorio (sic) , de 25 de febrero de 2010, por la que se aprueba definitivamente la Revisión del Plan General de Ordenación urbanística de Marbella, publicada en el BOJA de 24 de marzo de 2010...".

SEGUNDO .- En el expresado recurso, la Sala de instancia dictó sentencia el 12 de septiembre de 2013, de cuya parte dispositiva declara, literalmente reproducido:

"...Desestimar el presente recurso Contencioso-Administrativo. Sin costas".

TERCERO .- Notificada la sentencia a las partes, la representación de la ESTACIÓN DE SERVICIO ELVIRIA, S.L formuló ante la Sala a quo escrito de preparación del recurso de casación, a lo que se accedió por diligencia de ordenación de 9 de octubre de 2014, en la que se acuerda emplazar a las partes para que, en el plazo de treinta días, comparecieran ante este Tribunal Supremo.

CUARTO .- Emplazadas las partes, la Procuradora Sra. Del Castillo-Olivares Barjacoba, en la representación indicada, compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, formulando el 19 de noviembre de 2014 escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras aducir los motivos que consideró oportunos, solicitó a la Sala lo siguiente:

"...dicte Sentencia estimando este Recurso, casando y anulando la Sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sala de lo Contencioso- Administrativo en Málaga, en Autos de Recurso de Procedimiento Ordinario no 462/2010, y dicte otra en su lugar que estime la demanda en él deducida. Con expresa condena en costas a la Administración demandada".

QUINTO .- Admitido a trámite el recurso de casación por auto de la Sección Primera de esta Sala de 21 de mayo de 2015 , se acordó la remisión de las actuaciones a esta Sección Quinta para su sustanciación, conforme a las reglas de reparto de asuntos, disponiéndose por diligencia de ordenación de 13 de julio de 2015 entregar copia del escrito de interposición del recurso a las partes comparecidas como recurridas, a fin de que en el plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso, lo que llevó a cabo la JUNTA DE ANDALUCÍA en escrito de 29 de septiembre de 2015, en el que solicitó sentencia desestimatoria del recurso de casación, confirmando la sentencia de instancia; y por su parte, el Procurador Sr. D. Antonio Ortega Fuentes, en la representación del AYUNTAMIENTO DE MARBELLA, que interesó en escrito de 9 de octubre de 2015 una sentencia con iguales pretensiones que las suscitadas por la Administración autonómica.

SEXTO .- Por providencia se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 9 de diciembre de 2015, en que efectivamente se deliberó, votó y falló, con el resultado que a continuación se expresa.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Francisco Jose Navarro Sanchis, Magistrado de la Sala

PRIMERO .- Se impugna en este recurso de casación la sentencia pronunciada el 12 de septiembre de 2014 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga , por virtud de la cual se desestima el recurso contencioso-administrativo nº 462/2010, a que ya se ha hecho referencia más arriba, cuya impugnación se dirigió frente al PGOU de Marbella (Málaga).

SEGUNDO .- La Sala de instancia desestimó el recurso jurisdiccional formulado por la sociedad mercantil ESTACIÓN DE SERVICIO ELVIRIA, S.L. y, se fundamentó para ello, en síntesis, por lo que a la resolución de esta casación interesa, en las siguientes consideraciones, dadas en respuesta al escrito de demanda deducido por la expresada parte recurrente y centradas fundamentalmente en la descripción y análisis de la prueba pericial planteada, lo que reproducimos literal pero extractadamente:

"[...] SEGUNDO.- ...Considera la actora que "...sorprende que en la documentación del PGOU se omitiera cualquier referencia a tan contrastada realidad limitándose en los planos de clasificación y calificación del suelo a colorear los terrenos de mi principal en verde, incluyendo los dentro del Sector de Suelo Urbanizable Sectorizado SUS-VB-2 COTO CORREA, a pesar de poder observarse en tales planos la marquesina de la Estación de Servicio y las instalaciones anejas".

Posteriormente en la aprobación provisional del PGOU parece que los terrenos que nos ocupan estarían calificados, en cualquier caso como zona verde, no pudiendo precisarse si realmente su afectación es como SISTEMA GENERAL PARQUE FLUVIAL ARROYO DE LAS CAÑAS o COMO SISTEMA DE EQUIPAMIENTO PJ (Parques y Jardines)...

...Hace alusión en primer término la recurrente, ya entrando a resolver las impugnaciones concretas a la indefensión en que se le habría situado durante la tramitación de la Revisión del PGOU al ignorar las motivaciones del equipo redactor asumidas por las Administraciones...

...Sin embargo la Sala no puede aceptar este razonamiento que pretende sin más la nulidad de las previsiones que afectan a la actora porque ésta ha tenido oportunidad de efectuar alegaciones y, lo que es más importante, acudir a esta vía jurisdiccional para ejercitar libremente sus pretensiones al respecto, por lo que pasamos seguidamente a otras cuestiones de fondo...

...Y ya, entrando en el fondo, la recurrente considera que el inmueble que nos ocupa es una finca urbana que debe ser clasificada como Suelo Urbano Consolidado al contar con todos los servicios urbanísticos determinados en el artículo 45 de la ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA) teniendo la condición de solar y habiendo obtenido de la Administración las oportunas licencias...

CUARTO .- Se ha practicado prueba pericial judicial en autos a instancia de la parte actora que arroja el siguiente resultado:

1) Considera el perito que nos hallamos ante un suelo urbano y además consolidado, porque la licencia que en su día se concedió para la instalación de la estación de servicio señala explícitamente que los terrenos se encontraban enclavados en suelo urbano.

En realidad el planeamiento consideraba este suelo como "Rústico de Control" de Grado I.

En opinión del perito sería de aplicación el artículo 2 del R.D. Ley de 16 de octubre, 16/1981, en el que para aquellos suelos "incluso los denominados rústicos de control, que tuvieran consolidación edificatoria y/o existencia de servicios urbanísticos mínimos tendría la consideración de Suelo Urbano de actuación directa".

Afirma el perito que el PGOU de 1986 publicado el 28 de noviembre de 2000 clasifica el suelo como urbanizable no programado (SUNP) sin tener en cuenta los antecedentes anteriores.

Así pues el perito califica el suelo por la licencia concedida en su momento, clasificación que justifica por los "Servicios Urbanísticos existentes en su momento como en la actualidad" sin llegar en ningún momento a explicar cuáles eran estos entonces, y ahora.

2) En cuanto al carácter de inundable de los terrenos el perito lo descarta por informe de la Consejería de Agricultura, Pesca y Medio Ambiente. Además tanto el POT como el PGOU vigente y la Agencia Andaluza del Agua sitúan aquellos terrenos como no inundables por lo que no necesitarían medidas correctoras.

3) En cuanto al tema del vial previsto por el PGOU que atravesaría la Estación de Servicio, el Ministerio de Fomento confirma la ausencia de consultas al respecto por lo que la viabilidad futura del sistema viario propuesto por el PGOU depende del comienzo de acuerdos y redacción de proyectos que podrían ser o no aprobados.

En cuanto a la viabilidad del viaducto previsto por el PGOU de Marbella atravesando la actual C.N. 340, junto a la Gasolinera Elviria el equipo redactor debió haber realizado consulta vinculante a la Administración Estatal...

... QUINTO .- El informe pericial antedicho es objeto de contundente contestación por parte de la Letrada de la Junta de Andalucía en su escrito de conclusiones:

1) En cuanto al carácter de los terrenos que esta Administración considera No Urbano viene a expresar lo siguiente: ...

...Así pues, tales determinaciones de sucesivos instrumentos del planeamiento urbanístico general marbellí, unido a la falta de impugnación de las mismas y al carácter reglado del suelo urbano, ponen de manifiesto que no se daban las circunstancias para considerar los terrenos que nos ocupan como suelo urbano, y sin que ninguna de las autorizaciones administrativas esgrimidas por la actora evidencien lo contrario .

A todo ello añadir que, tal como exponíamos en nuestra contestación a la demanda, no se aprecia inserción en la malla urbana, cuestión eminentemente práctica, que no es desmentida de contrario y a la que reiterada doctrina jurisprudencial vincula la clasificación de un suelo como urbano".

2) sobre la calificación de los terrenos como SGEL-PF.19.2 expresa que:

"Carece de sentido la afirmación de la actora de que la referencia que se hace a los Parques Fluviales en el Fundamento de Derecho Segundo de nuestra contestación a la demanda "parece que se efectúa para intentar sembrar una duda sobre un riesgo de inunda habilidad a los terrenos que nos ocupa" (sic); nada más lejos de la realidad.

Como permite apreciar la lectura del párrafo precedente al que se menciona, la referencia a los Parques Fluviales se hace en tanto elementos integrantes del Sistema General de Espacios Libres, siendo por tanto de aplicación el régimen contemplado en el artículo 6.4.15.6 de la Normativa del Plan respecto la continuidad de las estaciones de servicios existentes a la entrada en vigor del Plan General en terrenos calificados por éste como espacios libres, transcrito en el referido párrafo...

...3) Sobre el vial manifiesta que:

"En cuanto al pretendido ajuste del vial, el propio dictamen pericial pone de manifiesto que, consultado el Ministerio de Fomento, por este se contesta que la viabilidad del viaducto en cuestión estará en función del proyecto que se redacte (página 15), admitiendo el facultativo actuante, D. Vidal , que es cuestión que excede de su competencia y pericia (antepenúltimo párrafo "in fine" de la página 14).

Por lo demás, sería cuestión a examinar desde la perspectiva del Plan Especial de Estaciones de Servicios a que alude el reiterado artículo 6.4.15.6 de la Normativa del PGOU, por no hablar de la posibilidad de ajustes contempladas en el artículo 1.1.7.7.c, todo lo cual evidencia que en estos momentos no es descartable la bondad del trazado recogido en el documento aprobado definitivamente, máxime si se tiene en cuenta que el trazado alternativo planteado, como revela la grafía y admite expresamente el dictamen pericia!, tiene un mayor desarrollo, lo que lógicamente supondría un notable incremento de los costes, amén de que una mayor penetración dentro de la zona calificada como espacio libre...

... SEXTO .- Según el perito judicial el Plan de 1968 de Ordenación Urbana de Marbella distingue entre suelo urbano y suelo rústico que sería el exterior de la ciudad de acuerdo con lo establecido por la Ley del Suelo de 1956...

El PGOU de Marbella de 1968 no incluye, sin embargo estos terrenos entre los que considera como urbanos o de reserva urbana, sino que lo califican de suelo rústico de control.

El hecho de que en la concesión de la licencia el entonces Secretario del Consistorio considerara el terreno de autos como suelo urbano o solar no puede ser ni parece cohonestarse con la realidad puesto que, años más tarde el PGOU de 1986 (ineficaz hasta su publicación en el BOP en noviembre de 2006) lo califica como Suelo Urbanizable No Programado (URNP) y desde luego los planos de zonificación de los Planes citados nos dan idea de la situación física del terreno y de su entorno.

Esta calificación, no fue discutida en modo alguno por la recurrente y así llegamos al vigente PGOU que lo califica como Sistema General de Parque Fluvial.

Resulta indiscutible que ni aún con la prueba pericial se ha acreditado en opinión de la Sala que el terreno de autos pueda ser considerado como suelo urbano tal como él mismo aparece definido en el artículo 45 de la LOUA.

SÉPTIMO .- En cuanto a que los terrenos de autos hayan quedado incardinados en el Sistema General Parque Fluvial Arroyo de las Cañas el perito judicial se limita a afirmar que no son inundables pero no razona por qué, aunque no lo sean, no pueden formar parte de un parque fluvial cuando, como pone de relieve la Letrada de la Junta, la parcela viene a constituir un pequeño "islote"en medio de dos extensas zonas inundables, sin que por ello se articulen mecanismos, a los que ya hemos referido, en orden a posibilitar el uso de "estación de servicio" en el sistema de espacios libres.

En la Memoria de Ordenación del PGOU se hace constar que los Parques Fluviales representan aquellos ámbitos donde se contextualiza de forma más certera y contundente la estrategia de articulación urbana territorial que trata de romper con la inercia de ocupación del territorio administrado hasta la actualidad. Coinciden con las riberas y vegas de los diferentes cauces que caracterizan el territorio del término municipal y a ellos se incorpora todo el sistema de pequeños arroyos cuya preservación nos permite desvelar el "paisaje oculto" del territorio de Marbella.

Considera dicha Memoria que "la integración de estos corredores ecológicos en la estructura de espacios libres va a resultar una acción básica para reconocer y patentizar el soporte territorial del modelo de ciudad que se propone. Se trata pues, de oportunidades únicas para la identificación y reconocimiento de la realidad territorial del asentamiento de la ciudad a las que no se debe renunciar. Su carácter pedagógico para el entendimiento de la relación de la ciudad con su "hinterland" permitirá, asimismo, proyectar con certeza unas pautas lógicas de ocupación del territorio identificando con claridad los espacios adecuados para el crecimiento urbano".

En definitiva se trata de zonas que han querido ser indudablemente preservadas por el planificador del crecimiento urbano y que, se diga lo que se diga en la contestación a las alegaciones al Plan que en su día se hicieran, aunque no se trate de un terreno inundable no vemos obstáculo alguno para integrarlo, como físicamente lo está se trata de un islote entre dos zonas inundables, al parque fluvial propuesto con una regulación especial para el ejercicio de su actividad.

OCTAVO .- En cuanto a la petición de subsanación de que respetando la actual actividad de la Estación de Servicio y ejecutando los ajustes precisos en el trazado viario que asigne la Ordenanza ZO-ES sin que la propiedad se vea afectada por beneficios y cargas en la ejecución del planeamiento de desarrollo, ya se ha dicho que no puede estimarse al no hallar la Sala inconveniente para que el suelo de autos se califique de Urbanizable y se incluya dentro del Parque Fluvial Arroyo de las Cañas respetando así la determinación al respecto del Planificador que sólo podría sustituirse de haber sido considerada ilegal, arbitraria o irracional.

Por lo tanto ni esta determinación puede ser acogida ni las que se acompañan a la misma son aceptables al acompañar una propuesta que la Sala no va a estimar.

En cualquier caso en relación con el cese de la actividad ya hemos visto que el artículo 6.4.15.6 de la Normativa del Plan no lo ha establecido concretamente dependiendo de un posterior Plan Especial de Estaciones de Servicio que es el que la actora deberá analizar llegado el momento de su elaboración y aprobación.

El coste de la eliminación de la Estación de Servicio y más a tan largo plazo no puede tener ahora incidencia en lo que se resuelve en autos ya que en todo caso se trata de un futurible a resolver en el momento del cese de la actividad si éste se produce y cuando el mismo tenga lugar.

Finalmente se solicitó por el actor la modificación del trazado del vial que le afecta. Esta simple y concreta petición nos impide entrar en otras consideraciones de mayor calado al haberse considerado por la Administración que solicitado con fecha 27 de septiembre de 2007 por el Ayuntamiento de Marbella informe de la Demarcación de Carreteras, ante el silencio de ésta transcurrido un mes sin respuesta, aquél se consideraba favorable, en virtud del artículo 10.2 de la Ley 25/1988 de 29 de julio de Carreteras del Estado . Otra cosa sería que se hubiera solicitado la anulación del Plan en su totalidad cosa que no se ha hecho [...]".

TERCERO .- El recurso de casación se basa, al amparo de la letra d) del artículo 88.1 de la Ley Reguladora de esa Jurisdicción, en la infracción del artículo 12 de la Ley 8/2007, de 27 de Mayo, de Suelo , que se había invocado expresamente en la demanda.

CUARTO .- No vamos, sin embargo, a contestar de forma expresa al expuesto motivo de casación. La razón de ello es que la Orden de 25 de febrero de 2010, del Consejero de Vivienda y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía -por la que se aprobó definitivamente la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Marbella, con la reserva de la subsanación de las deficiencias observadas en el instrumento de planeamiento-, y la posterior Orden de 7 de mayo de 2010, de la Consejería de Obras Públicas y Vivienda de la misma Junta de Andalucía -por la que se dispuso la publicación de la Normativa Urbanística de la Revisión del Plan General de Ordenación Urbanística de Marbella, aprobada por Orden antes citada de 25 de febrero de 2010-, han sido anuladas por recientes sentencias de esta Sala y Sección.

En consecuencia, de conformidad con los principios de unidad de doctrina y economía procesal, hemos de ratificar la nulidad decidida con sustento en las mismas argumentaciones contenidas en las SSTS de 27 (2 ) y 28 de octubre de 2015 pasado , dictadas en los recursos de casación nº 313/2014 , 2180/2014 y 1346/2014 , cuyos fundamentos de anulación reiteramos aquí de forma muy resumida:

1. En la sentencia de 27 de octubre de 2015, dictada en el recurso de casación 313/2014 , hemos decretado la nulidad de las citadas órdenes y del PGOU revisado aprobado en ellas al no ajustarse al ordenamiento jurídico el proceso de normalización contenido en el citado instrumento de planeamiento, con los siguientes argumentos, sintetizados en su fundamento décimo:

   "[...] 1º. No corresponde al ámbito de la potestad de planeamiento modular la legalización de lo ilegalmente construido.

   (...) Este tipo de planeamiento, pues, no cuenta con respaldo legislativo, pues el mismo no contempla "hacer ciudad" sino "rehacer ciudad", pero rehacerla, no porque se pretenda su rehabilitación, regeneración o renovación, sino porque la hecha, en el pasado, lo ha sido de forma ilegal. Por ello, su destino, su razón de ser, no es futuro de Marbella, sino su pasado. Y la legalización del pasado debe someterse -pues así lo ha dispuesto el legislador-, en su caso, al sistema antes expuesto. Da la sensación que la exigencia de nuevas dotaciones no viene impuesta por el nuevo Plan, sino que se imponen como consecuencia de las ilegalidades derivadas del incumplimiento del Plan anterior".

   "(...) No resulta posible, pues, compatibilizar la normalización (vía obtención dotacional) sin tomar en consideración, con toda su potencialidad y eficacia, las nulidades jurisdiccionalmente declaradas, pues, se insiste, no resulta posible legalización alguna, en función -sin más- del nuevo planeamiento, por cuanto, de forma individualizada, ha de recorrer el proceso de legalización por la vía de la imposibilidad legal de ejecución de la sentencia. Las ilegalidades, pues, no admiten ejecución por la vía de las alternativas del planeamiento. El cometido de todo plan consiste en la consecución de una ordenación racional del espacio físico comprendido dentro de su respectivo ámbito. El ordenamiento jurídico atribuye a la Administración la potestad de planeamiento con vistas a la realización del indicado objetivo. Como cualquier otra potestad administrativa, así, pues, la potestad de planeamiento está al servicio de un fin normativamente predeterminado. De este modo, se desnaturaliza la auténtica finalidad de los planes si se apartan de la finalidad que les es propia y buscan satisfacer otra en su lugar o junto a ella. En definitiva, sólo en la medida en que sirvan a su finalidad típica vendrá a estar justificado el ejercicio de la potestad de planeamiento por parte de la Administración.

   (...) La Memoria del PGOU -cuyos datos esenciales en el particular que nos ocupa han sido expuestos más arriba- representa el instrumento a través del cual el plan justifica su propia racionalidad; o, si se prefiere, dicho en otros términos, por medio de la Memoria del plan se justifica que las determinaciones de ordenación adoptadas por el mismo se ajustan a la racionalidad y resultan coherentes con el modelo territorial escogido; atendiendo, sin embargo, a los datos proporcionados por la Memoria de referencia, en el caso que nos ocupa, la "Normalización" viene a erigirse, como se ha expuesto, en una de las directrices básicas del PGOU de Marbella, y, de este modo, puede colegirse, el PGOU se aparta de la finalidad típica que le es propia y que tiene asignada por el ordenamiento jurídico".

   2. No está en manos del planificador alterar o desfigurar el concepto de SUC.

      (...) Por otra parte, las nuevas dotaciones no pueden tener su apoyo en el pasado, esto es, es su declarada ilegalidad, sino en el futuro, esto es, en la discrecional decisión técnica del planificador ---en ejercicio del ius variandi del que está investido--- completando la ciudad con lo que realmente la misma necesita y no tratando de aprovechar lo ilegalmente construido.

      (...) Por ello, conforme a lo expuesto, no resulta jurídicamente aceptable ---constituyendo una técnica acreedora de censura por nuestra parte--- el expuesto y generalizado recurso a la categoría del SUNC, como fórmula empleada de manera indiscriminada y como modo de tratar de solventar todas las patologías en que ha podido incurrirse con anterioridad a la Revisión del PGOU, pudiendo deducirse que, en realidad, no es por la sola voluntad del planificador por lo que se clasifican muchos ámbitos como SUNC, sino porque se considera que han existido irregularidades en los mismos.

   3. No resulta jurídicamente posible proceder a la alteración por el planificador de los mecanismos legales de responsabilidad por el incumplimiento de los deberes urbanísticos, considerando como principio esencial la atribución de la misma a los promotores de las construcciones en contra de lo previsto en el artículo 19 del TRLS08.

      (...) Obvio es que las cargas cuya imposición se pretende ---con independencia de su viabilidad jurídica--- sólo corresponden a quienes, en la actualidad, figuran como propietarios o titulares de los inmuebles respecto de los que se haya producido un pronunciamiento de ilegalidad, pues la imposición a quien no es propietario no tiene fundamento en el carácter estatutario de la propiedad urbana, y, menos aún, cuando la imposición se pretende por vía reglamentaria, como es la del planeamiento.

      La imposición de tales cargas lo es ---tiene su fundamento--- en función del interés público propio de la potestad de planeamiento, pero no para "sancionar" actuaciones anteriores que lesionaron tal interés público y que, posiblemente, han salido temporalmente vía prescripción del ámbito de su exigencia, detectándose, en todo caso, una aproximación a una presunción de culpabilidad general, propia de los sistemas sancionadores.

      (...) Esta atribución de cargas a los no propietarios rompe con el estatuto de la propiedad inmobiliaria, pues, sencillamente, se imponen obligaciones conectadas con la propiedad a quien ya no es propietario: el principio de la equidistribución de beneficios y cargas no puede convertirse en la finalidad del plan, antes bien, constituye su consecuencia necesaria.

   4. Por último, igualmente carece de apoyo la exigencia de nuevas prestaciones que alteran el equilibrio del derecho de propiedad y que además dependen de la modulación del nivel de legalización realizado por el propio planificador.

      (...) De esta forma se procede a una imputación de cargas y gravámenes individuales -incluso, como hemos examinado antes, a quienes ya no son propietarios-, que carece de respaldo en norma alguna con rango de ley, desarrollándose tal imputación sin el seguimiento de ningún procedimiento tramitado de forma individual y con todas las garantías previstas para este tipo de exacciones económicas, y que, si bien cuenta con el destino inmediato de la obtención de nuevas dotaciones, en el fondo -como todo el proceso de normalización- lo que pretende es penalizar -ahora- las antiguas infracciones permitidas y autorizadas conforme a un Plan anterior, y, con ello, intentar su legalización[...]".

2. En la sentencia, también de 27 de octubre de 2015, pronunciada en el recurso de casación 2180/2014 , hemos declarado la nulidad de las mismas órdenes y del PGOU revisado que se aprobó en ellas, con los siguientes argumentos en relación con las carencias de la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) y del Informe de Sostenibilidad Económica del mismo PGOU. En concreto, por lo que se refiere al informe de sostenibilidad económica, la mencionada sentencia razona del siguiente modo (F.J. 16º):

   "[...] Según el art. 14 del Texto Refundido la Ley del Suelo , en su redacción originaria, se entiende por actuaciones de transformación urbanística: a) Las actuaciones de urbanización, que incluyen: 1) Las de nueva urbanización, que suponen el paso de un ámbito de suelo de la situación de suelo rural a la de urbanizado para crear, junto con las correspondientes infraestructuras y dotaciones públicas, una o más parcelas aptas para la edificación o uso independiente y conectadas funcionalmente con la red de los servicios exigidos por la ordenación territorial y urbanística. 2) Las que tengan por objeto reformar o renovar la urbanización de un ámbito de suelo urbanizado. b) Las actuaciones de dotación, considerando como tales las que tengan por objeto incrementar las dotaciones públicas de un ámbito de suelo urbanizado para reajustar su proporción con la mayor edificabilidad o densidad o con los nuevos usos asignados en la ordenación urbanística a una o más parcelas del ámbito y no requieran la reforma o renovación de la urbanización de éste.

   Sentado lo anterior, conviene aclarar que el concepto de sostenibilidad económica a que se refiere el legislador estatal en el artículo 15.4 del Texto Refundido de la Ley de Suelo no debe confundirse con el de viabilidad económica, más ligado al sentido y finalidad del estudio económico-financiero, sino que va relacionado con dos aspectos distintos, la justificación de la suficiencia del suelo productivo previsto y, el análisis del impacto de las actuaciones previstas en las Haciendas de las Administraciones Públicas intervinientes y receptoras de las nuevas infraestructuras y responsables de los servicios resultantes. Por otra parte, desde una perspectiva temporal el informe de sostenibilidad económica ha de considerar el coste público del mantenimiento y conservación de los nuevos ámbitos resultantes en función de los ingresos que la puesta en marcha de la actuación vaya a generar para las arcas de la Administración de que se trate. Es decir, mientras el estudio económico-financiero preverá el coste de ejecución de la actuación y las fuentes de financiación de la misma, el análisis de sostenibilidad económica no se ha de limitar a un momento o período temporal limitado, sino que ha de justificar la sostenibilidad de la actuación para las arcas públicas desde el momento de su puesta en marcha y en tanto siga generando responsabilidad para la Administración competente respecto de las nuevas infraestructuras y servicios necesarios. En definitiva, el Estudio Económico debe demostrar la viabilidad económica de una intervención de ordenación detallada en un Sector o ámbito concreto y el informe o memoria de sostenibilidad económica debe garantizar analíticamente que los gastos de gestión y mantenimiento de las infraestructuras y servicios en ése Sector o ámbito espacial pueden ser sustentados por las Administraciones públicas, en especial la Administración local competente en la actividad urbanística.

   (...) A partir de los anteriores razonamientos, nos encontramos en disposición de resolver sobre si, en este caso, se han cumplidos tales previsiones. En el presente caso, la sentencia de instancia no contiene ninguna referencia a la denunciada ausencia del informe de sostenibilidad económica; no obstante, un estudio del expediente administrativo, nos permite concluir que, el mismo, resulta ser inexistente en este caso.

   Hemos de empezar por destacar que el Ayuntamiento de Marbella era plenamente consciente de su exigibilidad. En efecto, a los folios 1 a 7 del expediente, obra un informe del interventor municipal fechado el 12 de julio de 2007, con carácter previo a la aprobación inicial, en el que se hace referencia a la previsión contenida en el precepto aplicable, y se informa en el sentido de su exigibilidad. De la misma forma, al folio 8, consta informe del jefe del servicio técnico de Obras y urbanismo, de la misma fecha que el anterior, en el que, tras reiterar la exigencia del informe de sostenibilidad económica, se alude a la necesidad de informe por los Servicios económicos municipales.

   Los referidos informes constan expresamente citados y trascritos en el acuerdo municipal de 19 de julio de 2007, por el que se aprueba inicialmente el Plan.

   Pese a tales informes, ni el equipo redactor, ni la asesoría jurídica de urbanismo, ni el secretario municipal, en los sucesivos informes evacuados, hacen referencia a este tema, no siendo sino hasta un nuevo informe de intervención, obrante al folio 1373 del expediente, cuando se vuelve a reiterar el contenido del art. 15.4.

   De la misma forma, al folio 1620, obra informe del Área de Planeamiento y Gestión, de fecha 17 de julio de 2009, en el que, en relación con las infraestructuras y el cumplimiento de las obligaciones derivadas del tan reiterado precepto, se remite al informe de la Unidad Técnica de Infraestructuras (folio 1655), informe de fecha 20 de julio de 2009, en el que exclusivamente se señala, al referirse al estudio económico financiero, que "En resumen y análisis de los resultados obtenidos, para obtener la cantidad de inversión, tanto pública como privada, referida a la edificabilidad total, así como al detalle por agente, no se han tenido en cuenta las actuaciones que sí han sido consideradas en el estudio, pero que se encuentran sin programar , por lo que, si se contabilizasen estas actuaciones, el esfuerzo inversor por agente sería mayor que el señalado en el documento. Por otra parte, la cantidad respecto al esfuerzo inversor anual de la Administración Local es mayor que la indicada".

   A la luz de tales actuaciones queda suficientemente acreditado que el informe de sostenibilidad económica no figura entre la documentación del plan, lo que se constata igualmente de la mera comprobación del índice documental del mismo aportado en la instancia [...]".

   Por último, la sentencia reitera las argumentaciones reproducidas más arriba en relación con la improcedencia del proceso de normalización que afronta el PGOU.

3. Finalmente, en nuestra sentencia de 28 de octubre de 2015 -recurso de casación nº 1346/2014 -, también hemos apreciado la nulidad del propio instrumento de planeamiento, compartiendo los argumentos de las dos sentencias anteriores. Así, la sentencia señala, antes de reiterar la fundamentación de la de 27 de octubre de 2015 :

   "(...) hemos declarado la nulidad del propio Plan que es impugnado, por razones que afectan al núcleo mismo del instrumento de planeamiento, esto es, a la naturaleza y finalidad del PGOU de Marbella que seguidamente vamos a reproducir, y que cabe resumir en la carencia de amparo en la potestad de planeamiento ejercitada para llevar a cabo una regulación como la que se efectúa, presidida por la consideración de que el Plan se proyecta más sobre el pasado que sobre el futuro, dado el designio de normalización o regularización de situaciones urbanísticas ya consumadas que se reconoce como objetivo primordial en la Memoria de información [...]".

   A renglón seguido, la sentencia analiza otro motivo de nulidad, basado en la omisión del trámite esencial de la Evaluación Ambiental Estratégica (FF.JJ. 4º a 6º):

   "[...] En efecto, el EIA que consta en el expediente de elaboración, bajo la rúbrica de Descripción esquemática de las determinaciones del Plan y Alternativas posibles o seleccionada, no acomete realmente un análisis de las diferentes alternativas razonables, mediante su estudio comparado desde la perspectiva de la potencial afectación que pudieran ocasionar unas u otras al medio ambiente.

   No cabe, por tanto, presumir sin mayores explicaciones -como hace la sentencia- que es suficiente para colmar las exigencias de la Directiva 2001/42/CE y de la Ley estatal por la que se incorpora ésta al ordenamiento jurídico español con el mero hecho de que se haya confeccionado un EIA acorde con los requisitos de procedimiento y contenido exigidos por la normativa andaluza así como que, de alguna manera, los distintos epígrafes en que se organiza su índice admiten cierta equiparación con los apartados que contiene preceptivamente el Anexo I de la Ley 9/2006 ...

   (...) Pues bien, la entidad recurrente pone el acento, de entre todos los requisitos enunciados e incumplidos, en la ausencia de evaluación de las diferentes alternativas, incluida la denominada alternativa cero -que no es otra que dejar de realizar el plan, como esta Sala ya ha señalado en sentencias precedentes, como la pronunciada el 19 de diciembre de 2013 en el recurso de casación nº 827/2011 -, examen comparativo que en el EIA brilla completamente por su ausencia, ya que la sentencia -y, mediatamente, la propia Junta de Andalucía en su contestación- tratan de justificar esa observancia en el hecho de que el punto 2.2 del estudio ambiental lleve por rúbrica la de "alternativas posibles o seleccionada", lo que no resulta convincente cuando a la vista del epígrafe puede observarse que no sólo no se evalúan las distintas alternativas, sino que ni siquiera se describen de modo claro y preciso, de modo que podamos conocer cuáles serían y, menos aún, se consignan las "razones de la selección de las alternativas previstas y una descripción de la manera en que se realizó la evaluación" (apartado h); como tampoco consta el "informe previsto sobre la viabilidad económica de las alternativas" (Anexo I, letras h) y k), que es una exigencia específica de la Ley 9/2006 que no cabe entender cumplida, como apodícticamente señala la sentencia, con las meras indicaciones generales del estudio económico. A tal efecto, la sentencia reconoce la omisión de tal informe, que trata de salvar afirmando que "[...] respecto del planeamiento urbanístico general, supuesto en el que nos encontramos no son exigibles otros contenidos en términos económicos que los recogidos en el apartado Programación de Actuaciones y Estudio Económico, que consta en las págs. 519-583, apartado 6, Memoria de Ordenación, DVD 1)".

   En definitiva, la completa falta de estudio comparativo de las alternativas razonables, técnica y ambientalmente viables, así como de exposición de la denominada alternativa cero, hacen incurrir al PGOU de Marbella en la nulidad pretendida, al haberse prescindido de la preceptiva EAE, así como de la Memoria ambiental consecuente, efectuadas conforme a las prescripciones de la Ley 9/2006 y de la Directiva 2001/42/CE en que se inspiran [...]".

   "[...] SEXTO .- Cabe añadir a las anteriores consideraciones, en refuerzo de la conclusión invalidatoria a que hemos llegado, otra que no es de orden accesorio, precisamente relacionada con la naturaleza y fines de la evaluación ambiental de los planes y programas, según son diseñados en la Directiva y en Ley 9/2006 que la adapta e incorpora a nuestro Derecho. Como indica la Exposición de Motivos de ésta:

   "[...] Los fundamentos que informan tal directiva son el principio de cautela y la necesidad de protección del medio ambiente a través de la integración de esta componente en las políticas y actividades sectoriales. Y ello para garantizar que las repercusiones previsibles sobre el medio ambiente de las actuaciones inversoras sean tenidas en cuenta antes de la adopción y durante la preparación de los planes y programas en un proceso continuo, desde la fase preliminar de borrador, antes de las consultas, a la última fase de propuesta de plan o programa. Este proceso no ha de ser una mera justificación de los planes, sino un instrumento de integración del medio ambiente en las políticas sectoriales para garantizar un desarrollo sostenible más duradero, justo y saludable que permita afrontar los grandes retos de la sostenibilidad como son el uso racional de los recursos naturales, la prevención y reducción de la contaminación, la innovación tecnológica y la cohesión social". (...) Pues bien, como hemos visto en los anteriores fundamentos jurídicos, la propia memoria de información del PGOU de Marbella (página 17) pone de relieve que uno de sus designios inspiradores, de singular importancia y que impregna el plan en su conjunto, es el de normalizar las indeseables situaciones urbanísticas pasadas contrarias a la legalidad, siendo bastante con dejar constancia de las numerosas previsiones que contiene en relación con el suelo urbano no consolidado y con el no urbanizable.

   En definitiva, cabe reiterar aquí cuanto hemos razonado hasta ahora en relación con la ausencia del informe de sostenibilidad económica y, en particular, con la pérdida de razón de ser y de sentido útil que representan estos trámites esenciales cuando se proyectan sobre un plan urbanístico que, en realidad, mira más al pasado que al futuro, desnaturalizando así las ideas capitales de cautela, previsión, prevención y planificación -económica o ambiental, según el caso- que justifican su obligatoriedad.

   En otras palabras, la EAE que la Ley 9/2006 preceptúa no sólo no existe porque no se ha emitido en el curso de la elaboración del PGOU de Marbella sino que, atendida la vocación de legalización, normalización o, en palabras de la memoria, "...comprensión urbanística... en un contexto con múltiples particularidades de naturaleza política, social, económica, institucional, fruto de una gestión anómala y de un desentendimiento en las décadas pasadas...", diagnóstico que concluye con el compromiso asumido de que "...el Plan General que ahora se presenta tiene como objetivo y reto devolver el crédito perdido a la disciplina urbanística en general...", el que se hubiera podido emitir no podría, dada la situación preexistente, alcanzar la finalidad que le es propia.

   En tal contexto y en presencia de tales designios del PGOU -vueltos en significativa medida hacia el tratamiento urbanístico de situaciones ya consumadas e irreversibles-, la evaluación ambiental estratégica pierde buena parte de su finalidad institucional justificadora, la de anticipar la protección ambiental antes de la toma de decisiones que puedan comprometer negativamente el medio ambiente, aspiración que queda despojada de su razón de ser y por ello frustrada cuando la evaluación de las posibles alternativas razonables a que se refiere el Anexo I de la Ley se ve impedida o gravemente debilitada, al venir determinada forzosamente por situaciones de hecho anteriores sobre las que la evaluación estratégica no podría intervenir preventivamente, ni tampoco conjurar sus eventuales riesgos para el medio ambiente [...]".

4. Declarada la nulidad del PGOU de Marbella de 2010 también en este recurso por virtud de lo expresado, no resulta procedente y carece de sentido venir ahora a pronunciarnos sobre el resto de las pretensiones esgrimidas en la demanda, más allá de la estrictamente anulatoria sobre la que acabamos de resolver, porque el efecto típico y característico que la anulación de todo plan comporta es que recobra su vigencia la ordenación urbanística preexistente (PGOU de 1986), conforme a una jurisprudencia que tenemos reiteradamente establecida y cuya cita resulta innecesaria.

   QUINTO .- La declaración de haber lugar al recurso de casación interpuesto conlleva que no formulemos expresa condena al pago de las costas causadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 139.2 de la LRJCA , sin que, por otra parte, existan méritos para imponer las de la instancia a cualquiera de las partes, conforme a lo dispuesto en los artículos 68.2 , 95.3 y 139.1 de la misma Ley .

   SEXTO .- No resulta necesario, por otra parte, ordenar, a efectos de publicidad y eficacia erga omnes de la nulidad del PGOU impugnado que declaramos, la publicación del fallo en el mismo diario oficial en que tuvo lugar la de la disposición anulada, como ordena el artículo 72.2 de la LRJCA , al haber sido ya dispuesta tal publicación en las tres sentencias de 27 (2 ) y 28 de octubre de 2015 - recursos de casación nº 313/2014 , 2180/2014 y 1346/2014 -.

   Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

Que debemos declarar y declaramos lo siguiente:

1) Que ha lugar al recurso de casación nº 3564/2014 , interpuesto por el Procurador Doña. Coral del Castillo-Olivares Barjacoba, en nombre y representación de la entidad mercantil ESTACIÓN DE SERVICIO ELVIRIA, S.L, contra la sentencia de 12 de septiembre de 2014, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga, en el recurso nº 462/2010 , sentencia que casamos y anulamos, dejándola sin efecto.

2) Que estimando el recurso contencioso-administrativo nº 462/2010, debemos declarar y declaramos la nulidad de pleno derecho de la Orden del Consejero de Vivienda y Ordenación del Territorio de 25 de febrero de 2010, en que se aprueba definitivamente la revisión del Plan General de Ordenación Urbanística de Marbella (Málaga), nulidad que comprende la de la posterior Orden de 7 de mayo de 2010, así como la del propio Plan General de Ordenación Urbana de Marbella aprobado en ellas.

3) No formulamos declaración expresa sobre condena al pago de las costas procesales causadas en la instancia, ni tampoco en este recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos Rafael Fernandez Valverde Jose Juan Suay Rincon Cesar Tolosa Tribiño Francisco Jose Navarro Sanchis Jesus Ernesto Peces Morate Mariano de Oro-Pulido y Lopez PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Don. Francisco Jose Navarro Sanchis, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.