STS, 11 de Noviembre de 2015

En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Las Palmas de Gran Canaria (Sección Primera) dictó sentencia de fecha 27 de noviembre de 2.012 , desestimatoria del recurso promovido por el Cabildo Insular de Tenerife contra la resolución de la Viceconsejera de Economía y Asuntos Económicos con la Unión Europea de fecha 4 de mayo de 2.010, por la que se determinan las entregas a cuenta a realizar a las corporaciones locales de conformidad con lo dispuesto en la Orden de 22 de diciembre de 2.009 del Consejero de Economía y Hacienda.

Notificada dicha sentencia a las partes, la demandante presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en diligencia de ordenación del Secretario de la Sala de instancia de fecha 24 de enero de 2.013, al tiempo que ordenaba remitir las actuaciones al Tribunal Supremo previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la representación procesal del Cabildo Insular de Tenerife ha comparecido en forma en fecha 3 de abril de 2.013, mediante escrito interponiendo el recurso de casación, que articula en los siguientes motivos:

- 1º, formulado al amparo del apartado 1.c) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, en concreto, de los artículos 27.1 , 31.1 y 33.1 de la propia Ley jurisdiccional y de los artículos 218.1 y 218.2 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil ;

- 2º, que se basa en el apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley jurisdiccional , por infracción del artículo 3.1 del Código Civil y de los artículos 9.3 y 117.1 de la Constitución , y

- 3º, también basado en el apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción , por infracción del artículo 50.c) de la Ley Orgánica 10/1982, de 10 de agosto, del Estatuto de Autonomía de Canarias .

Termina su escrito suplicando que se dicte sentencia estimando el recurso de casación y, por tanto, estimando la demanda deducida en la instancia.

El recurso de casación ha sido admitido en cuanto a sus motivos segundo y tercero mediante auto de la Sala de fecha 30 de enero de 2.014 , que inadmite el primero.

Personada la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias, su representación procesal ha formulado escrito de oposición al recurso de casación, suplicando que se dicte sentencia por la que se desestime el mismo, confirmando íntegramente la recurrida, en cuanto desestima el recurso interpuesto por el Cabildo recurrente.

Por providencia de fecha 29 de junio de 2.015 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 27 de octubre de 2.015, en que han tenido lugar dichos actos.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado, Magistrado de la Sala.

Objeto y planteamiento del recurso.

El Cabildo Insular de Tenerife impugna en casación la Sentencia de 27 de noviembre de 2.012 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Las Palmas de Gran Canaria (Sección Primera ). Dicha Sentencia desestimaba el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Cabildo contra la resolución del Viceconsejero de Economía y Asuntos Económicos con la Unión Europea del Gobierno canario por la que se determinan las entregas a cuenta a realizar a las corporaciones locales de conformidad con la Orden de 22 de diciembre de 2.009.

El recurso de casación se articula mediante tres motivos, de los que el primero fue inadmitido por Auto de esta Sala de 30 de enero de 2.014 . Los dos motivos que subsisten se acogen al apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia.

En el segundo motivo se aduce la infracción de los artículos 3.1 del Código Civil y 9.3 y 117.1 de la Constitución , por haber realizado la Sentencia impugnada una interpretación irrazonable de las normas aplicadas, llegando a un resultado abrogativo/modificativo de un precepto legal imperativo, la disposición transitoria cuarta de la Ley de Medidas Tributarias y de Financiación de las Haciendas Territoriales (Ley canaria 9/2003, de 3 de abril).

El tercer motivo se basa en la infracción del artículo 50.c) del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Canarias (Ley Orgánica 10/1982, de 10 de agosto ), al interpretar erróneamente el alcance de los recursos derivados del régimen económico-fiscal de Canarias.

Sobre los fundamentos de la Sentencia impugnada.

La Sentencia recurrida funda la desestimación del recurso en las siguientes razones:

"

El objeto del recurso contencioso-administrativo es la pretensión de anulación de la resolución de la Viceconsejería de Economía y Asuntos Económicos con la Unión Europea, de 4 de mayo de 2.010, por la que se determinan las entregas mensuales a cuenta a realizar a las Corporaciones Locales a partir del mes de abril y hasta diciembre de 2.010, correspondientes al Bloque de Financiación Canario, dictada en cumplimiento de lo dispuesto en la Orden del Consejero de Económica y Hacienda del Gobierno de Canarias, de 22 de diciembre de 2.009, por la que se aprueban normas especiales aplicables al procedimiento de distribución de los recursos financieros derivados del Bloque de Financiación Canario,

Dicha resolución tenía por objeto el reparto de las entregas mensuales del ejercicio 2010, si bien teniendo en cuenta las retenciones a efectuar derivadas de la liquidación definitiva, con resultado negativo, del ejercicio 2009.

La impugnación de dicha resolución se centra en la vigencia de la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley 9/2003, de Medidas Tributarias y Financiación de las Haciendas Territoriales , y su aplicación al ejercicio 2.009, y, como consecuencia, en la nulidad de la resolución recurrida en cuanto lleva a cabo el reparto sin tener en cuenta que, conforme a su tenor literal: "El Gobierno de Canarias, con cargo a sus fondos, garantizará a todas las Islas una asignación equivalente a la que vinieran percibiendo en el ejercicio que finaliza el 31 de diciembre de 2.002 en concepto de los recursos a que esta Ley hace referencia, estableciendo a tales efectos los mecanismos compensatorios correspondientes" .

El Cabildo recurrente, tras una referencia general a los sistemas de distribución de los recursos del Bloque de Financiación Canario, y a la existencia en el contexto actual de crisis de un consenso, que llevó a la aprobación de la Orden de 22 de diciembre de 2.009 como instrumento para arbitrar medidas de carácter temporal que contribuyan a mejorar la Tesorería del conjunto de Administraciones Públicas de la Comunidad Autónoma de Canarias, y tras un análisis de la naturaleza y contenido del derecho transitorio, advierte que mencionada Disposición Transitoria constituye derecho vigente, que se presenta como una garantía de mínimos en las liquidaciones correspondientes a las Corporaciones Locales de los recursos financieros del Bloque de Financiación Canario, que debe ser aplicada a cualquier ejercicio posterior a 2003, conforme a la fecha de su entrada en vigor que fue el 1 de enero de ese año ( Disposición Final Tercera de la Ley 9/2003 ).

A tal fin, tras el análisis de los distintos métodos de interpretación del artículo 3.1. del Código Civil , centra su razonamiento en que no existe elemento alguno que limite su eficacia temporal, lo que supone que estamos ante una norma de vigencia indefinida en el tiempo conforme la regla general del artículo 2.2. del CC , cuyo cese de vigencia solo se puede producir como consecuencia de una ley posterior.

Y a partir de aquí, sostiene que la expresión que utiliza la norma "equivalente a" , supone el derecho de las Islas a mantener en todo momento un montante cuantitativo igual, como mínimo, al que percibieron en 2002, siempre en términos absolutos, y no el derecho a un porcentaje igual al que percibieron en ese año.

La conclusión que se deriva de esta interpretación es que "(,..) en la medida en que la asignación insular, con cargo al ejercicio 2009, del Bloque de Financiación Canario, no ha cubierto el mínimo legal garantizado por la Disposición Transitoria 4ª de la Ley 9/2003 con respecto a ninguna de las Islas ni, en concreto, con respecto a la Isla de Tenerife, ha de entenderse devengado el derecho subjetivo de crédito de las Corporaciones Locales de cada una de tales islas a la asignación insular sea completada por el Gobierno (Administración Autonómica) hasta alcanzar el mínimo legal garantizado (.)" .

Por su parte, el Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias, en representación de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias, advierte que no se incluye ningún motivo de impugnación de la resolución recurrida en cuanto se limita a hacer aplicación de lo dispuesto en la Orden de 22 de diciembre de 2.009 que fue producto del consenso entre todas las Administraciones, tratándose, desde este punto de vista, de un acto debido para la Administración autonómica.

Y ya en cuanto al contenido de la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley, emplea una doble línea argumental: En primer lugar, defiende su carácter de norma transitoria conforme a su ubicación sistemática en la ley, concluyendo que, entender lo contrario, supondría que una norma temporal podría prolongarse indefinidamente, permitiendo que, siete años después de promulgarse la ley, hubiera de compensarse económicamente a los Cabildos en concepto de los recursos del Bloque de Financiación Canario tomando como referencia la asignación que vinieran percibiendo en el ejercicio que finalizó el 31 de diciembre de 2.002; y, en segundo lugar, como argumento subsidiario, apunta que el precepto se refiere a asignación equivalente, y no al derecho a percibir una cantidad igual a la recibida en el año 2002

El régimen de distribución de recursos de las figuras tributarias del Régimen Económico-Fiscal de Canarias que corresponden a las administraciones canarias aparece regulado en el Capítulo primero de la Ley 3/2009, de 3 de abril, de Medidas Tributarias y de Financiación de las Haciendas Territoriales Canarias, mediante la determinación expresa del concepto « El Bloque de Financiación Canario», y de los criterios de distribución.

Precisamente " El Bloque de Financiación Canario", es definido en la Exposición de Motivos de la Ley como base de reparto, conformándose por rendimientos anuales del Impuesto General Indirecto Canario (IGIC), del Arbitrio sobre Importaciones y Entrega de Mercancías en las Islas Canarias (AIEM) y el rendimiento anual del Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transportes.

Uno de los objetivos de la ley es "(..) poner fin a los sistemas transitorios propios de la situación actual caracterizada por la inestabilidad de las haciendas territoriales canarias que suponía la adopción en las leyes de Presupuestos de la Comunidad Autónoma de complejos mecanismos de compensación financiera de procesos de desarme y posterior pérdida de figuras tributarias que desvirtúan determinadas normas y producen dificultades de interpretación"

En concordancia con estos objetivos, el artículo 2 se refiere al Bloque de Financiación Canario como instrumento para el cálculo de la distribución de la recaudación de los tributos derivados del Régimen Económico y Fiscal de Canarias que anualmente serán objeto de distribución entre la Comunidad Autónoma y los cabildos y ayuntamientos canarios.

El artículo 3º se refiere a su minoración por los gastos de gestión.

Y el artículo 4 de la ley dice lo siguiente:

"1. Para la determinación de las cantidades a distribuir se fijan los siguientes porcentajes de distribución:

1. Para los cabildos insulares y ayuntamientos conjuntamente, el 58%.

2. Para la Comunidad Autónoma de Canarias el 42%.

2. La distribución del Bloque de Financiación Canario entre la Comunidad Autónoma de Canarias y las haciendas locales se realizará por la Comunidad Autónoma conforme a los cálculos establecidos en los artículos anteriores, aplicando los porcentajes fijados en el apartado 1 de este artículo, y según el procedimiento que establezca el titular del departamento competente en materia de hacienda" .

Loa artículos 5 y 6, que cierran el Capítulo, se refieren a la distribución entre Islas, y la distribución entre Cabildos Insulares y Ayuntamientos.

Así pues, la posición de la entidad demandante es que dichos preceptos se integran también con la Disposición Transitoria Cuarta sobre obligación del Gobierno de Canarias, con cargo a sus fondos, de garantizar a todas las Islas una asignación equivalente a la que vinieran percibiendo en el ejercicio que finaliza el 31 de diciembre de 2.002 en concepto de los recursos a que esta Ley hace referencia, estableciendo a tales efectos los mecanismos compensatorios correspondientes.

Pues bien, esta Sala ya se ha pronunciado sobre la legalidad de la liquidación definitiva de recursos correspondientes a 2.009 en otros procesos, en sentencia de 14 de octubre de 2.011 (recurso contencioso-administrativo nº 1109/10 ), cuya doctrina se reitera en las de 17 de septiembre de 2.012 (recurso contencioso-administrativo nº 1.198/10 ) y 1.163/10 ),

Aunque el objeto de examen era mas amplio, pues eran varios los motivos de impugnación de las liquidaciones definitivas, en lo que se refiere a la denuncia de inaplicación al reparto de lo dispuesto en la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley 3/09, en el Fundamento Quinto de la sentencia de 14 de octubre de 2.011 , en el que figura como entidad demandante el Cabildo de El Hierro, dijimos lo siguiente:

"En la segunda parte de la demanda, la recurrente impugna la nulidad de la liquidación correspondiente a la recaudación de 2009 por no tener en cuenta la literalidad de la Disposición Transitoria Cuarta que dispone que "El Gobierno de Canarias, con cargo a sus fondos, garantizará a todas las islas una asignación equivalente a la que vinieran percibiendo en el ejercicio que finaliza el 31 de diciembre de 2002 en concepto de los recursos a que esta ley hace referencia, estableciento a tales efectos los mecanismos compensatorios correspondientes".

La tesis de la actora es que el Gobierno autonómico debió atribuir a todas las Islas una asignación equivalente a la que venía percibiendo en el ejercicio que finalizó el 31 de diciembre de 2002 y, no tanto un porcentaje como el finado por el artículo 4.

En términos comparativos señala que en el año 2002 los ingresos totales por el Bloque REF fueron para el total de las Islas de 525.312.051,00, de los que correspondieron al Cabildo recurrente. El Hierro, 10.760.180, mientras que la recaudación en el año 2009 fue para la totalidad de las Islass de 450.394.942,44 correspondiendo a su Cabildo 9.121.132,64. Si en vez de porcentaje, se hubieran mantenido las cantidades percibidas en 2002, actualizadas conforme al IPC en un 2º,2%, al Cabildo le hubiera correspondido la cantidad total de 12.933.736,36.

Concluye la actora que la distribución de recursos para el Cabildo nunca debió ser inferior a lo percibido en 2002.

La Exposición de Motivos de la Ley 9/2003 señala respecto a esta cuestión que el Gobierno de Canarias asumía en base a un principio de "lealtad institucional" establecer los mecanismos precisos para evaluar los impactos que sobre las Haciendas Locales Canarias pueda tener en el futuro la legislación sectorial o institucional de la Comunidad Autónoma, así como la garantía de que los Ayuntamientos no pueden recibir menos que lo obtenido con cargo al ejercicio 2.002.

No consideramos que exista una derogación tácita o pérdida de vigencia de la Disposición Transitoria, pero ha de ser interpretado con el método lógico. En este punto, consideramos que una interpretación racional de la misma garantizaba y garantiza a las Corporaciones Locales las cantidades obtenidas en el año 2002, siempre que los ingresos obtenidos por el Bloque REF fueran iguales o superiores a los obtenidos en dicho ejercicio. Este es el sentido de la cláusula de garantía que se incluyó en la Disposición Transitoria Cuarta , cohenestándolo con el sistema de porcentaje establecido en el artículo 4 y con el principio de lealtad institucional en cuyo marco surge. Ello no permite acoger la pretensión del recurrente, ya que si la recaudación en cualquier ejercicio es inferior a lo recaudado en el ejercicio 2002, la minoración de la recaudación global no perjudica solo a la Comunidad Autónoma sino a todas las Administraciones Locales coparticipes. La disminución de lo recaudado por el bloque del REF perjudica por igual a todas las Administraciones, y ello entra dentro de la lealtad institucional; al igual que el incremento de la recaudación beneficiaría a todas las partes. Jurídicamente, la interpretación de la Disposición Transitoria no puede aislarse de lo dispuesto por el artículo 4 de la Ley 9/2003 , ya que no puede repartirse mas que lo que se recauda en cada ejercicio. De tal manera que la interpretación de la actora negaría la aplicación del artículo 4 de la Ley, alternando los porcentajes para mantener una cantidad fija, lo que es contrario a una interpretación sistemática y racional de la norma. Sería tanto como negar la competencia que el Estatuto de Autonomía concede en exclusiva a las Comunidad Autónoma para hacer el reparto.

Es cierto que las Disposiciones Transitorias no pueden entenderse como de vigencia indefinida, ahora bien, en este caso, la Disposición Transitoria Cuarta conserva la función de estabilización y garantía para las Administraciones Locales, que ya se pusiera de manifiesto en los debates parlamentarios transcritos por el recurrente en la demanda. Empero, una recta interpretación de la misma como expusimos, conlleva que si se ha producido una disminución de la recaudación de los recursos por la propia situación económica, y no por un reparto torticero de la Comunidad Autónoma, las Administraciones Locales tienen la garantía de recibir lo que proporcionalmente les correspondería.

Compartimos los razonamientos de la Comunidad Autónoma en la resolución impugnada, que ha de ser confirmada por sus propios Fundamentos (..)"

El principio de unidad de doctrina nos lleva a la misma conclusión, por lo que cabe añadir, a modo de resumen, que esta Sala acepta que la ubicación sistemática de la norma entre las que regulan el régimen transitorio no constituye motivo para concluir que se trate de una norma temporal. Y en defensa de esta posición cabe decir que si bien es cierto que el derecho transitorio , en principio, está conformado por normas dirigidas a regular el paso de la legislación anterior a la nueva de forma transitoria o temporal, lo que se ha venido a llamar normas intercaladas entre la anterior y la nueva, no es menos cierto que también se pueden incluir normas llamadas a regular una situación o relación jurídica que no se agota o concentra en un único instante temporal sino que nace, se mantiene, produce sus efectos, se transforma y extiende a lo largo del tiempo. Y , precisamente, a estos efectos de sostener la condición de norma intertemporal de la Disposición Transitoria dijimos en la sentencia transcrita que "conserva la función de estabilización y garantía para las Administraciones Locales, que ya se pusiera de manifiesto en los debates parlamentarios(..)" .

No obstante, como plenamente compatible con esa naturaleza, no compartimos la posición del Cabildo de entender la expresión "equivalente a" como reconocimiento del derecho de las Islas a mantener, en términos absolutos, un montante cuantitativo igual, como mínimo, al que percibieron en 2002, sino el reconocimiento del derecho a un porcentaje igual al que percibieron en ese año, con especial insistencia en la imposibilidad de aislar la interpretación de la tan mentada Disposición Transitoria de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley 9/03 sobre porcentajes de distribución del Bloque Canario de Financiación y con referencia a los demás métodos interpretativos, siempre como parte de un mismo proceso, a los efectos de avalar la conformidad a derecho de la interpretación de la Comunidad Autónoma de Canarias." (fundamentos jurídicos primero a tercero)

Sobre el primer motivo, relativo a la interpretación de las normas.

Sostiene el Cabildo recurrente que la interpretación efectuada por la Sala de instancia respecto a la disposición transitoria cuarta de la Ley autonómica 9/2003 es inaceptable porque choca con el tenor literal del precepto (el derecho de las corporaciones locales a recibir a costa del Gobierno una cantidad equivalente a los fondos percibidos en 2.002) y contraria a su finalidad (asegurar el mínimo recibido en el citado ejercicio).

El motivo no puede prosperar. En primer lugar es preciso tener en cuenta que se trata de la interpretación de derecho autonómico, que corresponde efectuar al órgano judicial de instancia, no a este Tribunal Supremo. El fundamento casacional que se invoca de derecho estatal es el citado artículo 3.1 del Código Civil sobre los criterios de interpretación de las normas, la proscripción de la arbitrariedad por parte de los poderes públicos ( artículo 9.3 de la Constitución ) y el sometimiento de los tribunales al imperio de la ley ( artículo 117.1 de la Constitución ).

Pues bien, en modo alguno podría prosperar una invocación de tales principios generales del ordenamiento estatal cuando de la lectura de la Sentencia y del desarrollo del motivo se deduce con toda claridad que su único fundamento es la discrepancia del Cabildo recurrente con la interpretación de la disposición transitoria cuarta de la Ley autonómica 9/2003. Pues dicha discrepancia, por legítima que sea, no supone que la interpretación efectuada por la Sala de instancia (incluso en el caso de que no fuera correcta) sea arbitraria, contraria a los principios hermenéuticos sentados por el artículo 3.1 del Código Civil o al principio de legalidad. Se trata, por el contrario, de una interpretación razonable que atiende a la finalidad de asegurar unos ingresos mínimos a las corporaciones locales pero a la vista de las posibilidades financieras y económicas del Gobierno autónomo, tanto más cuanto se trata de una disposición transitoria a la que se le dota -en interpretación no discutida por nadie- de una incorporación estable al ordenamiento jurídico.

No siendo pues la interpretación efectuada por la Sala de instancia irrazonable o manifiestamente errónea, no corresponde a este Tribunal de casación entrar a debatir los argumentos expresados por la Corporación recurrente sobre una disposición legal de derecho autonómico.

Sobre el tercer motivo, relativo al artículo 50.c) del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Canarias.

El precepto estatutario invocado dice lo siguiente:

"Artículo 50.

Los recursos de las Islas están constituidos por:

[...]

3. Los derivados del régimen económico-fiscal de Canarias."

Fácilmente se comprende que dicha previsión, eso es, de que las islas cuentan entre sus fuentes de financiación con los ingresos derivados del régimen económico-fiscal de Canarias, ningún criterio se puede extraer con relación a la específica interpretación de la disposición transitoria cuarta de la Ley 3/2009 que se ha debatido en la instancia. La cuestión de si el derecho a recibir un mínimo de financiación reconocido en la citada disposición transitoria va referido a la cantidad liquida percibida en 2.002 o al porcentaje de los ingresos en aquel ejercicio no puede derivarse de un precepto tan genérico como el invocado, que no se vería infringido por ninguna de las dos interpretaciones sostenidas por las partes litigantes.

Debe pues rechazarse el motivo.

Conclusión y costas.

La desestimación de los motivos en que se funda el recurso de casación supone que no ha lugar al mismo. En aplicación de lo dispuesto en el artículo 139.2 y 3 de la Ley de la Jurisdicción , se imponen las costas a la parte que lo ha sostenido, hasta un máximo de 4.00 euros por todos los conceptos legales, más el IVA que corresponda.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,