STS, 11 de Noviembre de 2015

Ponente:FRANCISCO JOSE NAVARRO SANCHIS
Número de Recurso:1913/2014
Procedimiento:RECURSO CASACIÓN
Fecha de Resolución:11 de Noviembre de 2015
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
 
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CONTENIDO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a once de Noviembre de dos mil quince.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Quinta por los Excmos. Sres. Magistrados indicados al margen, ha visto el recurso de casación nº 1913/2014 , interpuesto por el Procurador Don Ramón Rodríguez Nogueira, en nombre y representación de las entidades mercantiles GIRALDEZ BDR S.L., M. VÁZQUEZ PROMOCIÓN DE EDIFICIOS S.L., GRUPO ARINES 7 S.L., SOLTERRA S.A., HIPERCOR, S.A., así como de DON Aquilino , contra la sentencia de 20 de febrero de 2014, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, en el recurso nº 4521/2008 , sobre aprobación definitiva parcial del Plan General de Ordenación Municipal de Vigo. Han comparecido como partes recurridas la JUNTA DE GALICIA , representada por el Procurador Don Argimiro Vázquez Guillén y el AYUNTAMIENTO DE VIGO, representado por la Letrada de sus Servicios Jurídicos.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO .- La Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección segunda) del Tribunal Superior de Galicia- dictó, el 20 de febrero de 2014, sentencia desestimatoria del recurso contencioso-administrativo nº 4521/2008 , interpuesto según se expresa literalmente, contra la "... la Orden de la Consellería de Política territorial, Obras públicas y Transportes, de 16 de mayo de 2008, sobre aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Municipal del Ayuntamiento de Vigo (Pontevedra)".

SEGUNDO .- En el mencionado recurso, la Sala de instancia dictó sentencia de 20 de febrero de 2014 , cuya parte dispositiva declara, literalmente reproducido:

"... que debemos DESESTIMAR y DESESTIMAMOS el recurso Contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora Dª Elena Miranda Osset, en nombre y representación de la entidad Giraldez BDR, S.L., M. Vázquez Promoción de edificios S.L., Grupo Arines 7 S.L., Solterra S.A., Hipercor, S.A. y D. Francisco ; contra la Orden de la Consellería de Política territorial, Obras públicas y Transportes, de 16 de mayo de 2008, sobre aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Municipal del Ayuntamiento de Vigo (Pontevedra)...".

TERCERO .- Notificada la sentencia a las partes, la representación procesal de las entidades mercantiles GIRALDEZ BDR S.L, M. VAZQUEZ PROMOCION DE EDIFICIOS S.L, GRUPO ARINES 7 S.L, SOLTERRA S.A, HIPERCOR, S.A., así como de DON Aquilino , presentó ante la Sala de instancia escrito de preparación del recurso de casación, que ésta tuvo por preparado mediante diligencia de ordenación de 10 de abril de 2014, en la que también se acuerda emplazar a las partes para que, en el plazo de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal Supremo.

CUARTO .- Emplazadas las partes, el Procurador Sr. Rodríguez Nogueira, en la representación indicada, compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, formulando el 30 de mayo de 2014 escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras aducir los motivos que consideró oportunos, solicitó a la Sala "...dicte sentencia casando y anulando la Sentencia recurrida, con los pronunciamientos a que haya lugar, estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto, todo ello con expresa condena en costas a quien se oponga a este recurso...".

QUINTO .- Admitido a trámite el recurso de casación por providencia de la Sección Primera de esta Sala de 18 de julio de 2014, se acordó la remisión de las actuaciones a esta Sección Quinta para su sustanciación, conforme a las reglas de reparto de asuntos, disponiéndose por diligencia de ordenación de 8 de septiembre de 2014 entregar copia del escrito de interposición del recurso a las partes comparecidas como recurridas, a fin de que en el plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso, lo que llevó a cabo la JUNTA DE GALICIA mediante escrito de 28 de octubre de 2014, en el que solicitó una sentencia desestimatoria del recurso de casación, confirmando la sentencia de instancia; y el Ayuntamiento de Vigo, que interesó en escrito de 28 de octubre de 2014 una sentencia en los mismos términos que la propugnada por la Administración autonómica.

SEXTO .- Por providencia se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 28 de octubre de 2015, fecha en que efectivamente se deliberó, votó y falló, con el resultado que a continuación se expresa.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Francisco Jose Navarro Sanchis, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO .- Se impugna en este recurso de casación la sentencia pronunciada el 20 de febrero de 2014 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, que desestimó el recurso contencioso-administrativo nº 4521/2008 , cuya impugnación se dirigió frente a la aprobación definitiva parcial del Plan General de Ordenación Municipal de Vigo.

SEGUNDO .- Con carácter previo al examen de los nueve motivos de casación esgrimidos por los recurrentes que aquí impugnan -unidos en un solo recurso y bajo la misma representación-, la sentencia de instancia (todos por la vía procesal del artículo 88.1.d), a excepción de los motivos cuarto y quinto, articulados al amparo del artículo 88.1.c), ambos de la Ley de esta Jurisdicción , hemos de analizar los efectos jurídicos que proyecta sobre el caso la Sentencia de esta misma Sala y Sección de 10 de noviembre de 2015, pronunciada en el recurso de casación nº 1658/2014 , que declaró haber lugar al recurso de casación deducido contra la sentencia, también procedente de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, dictada el 20 de febrero de 2014 -recurso contencioso-administrativo 4530/2008 -, sentencia que quedó anulada y sin efecto.

Al mismo tiempo y como consecuencia del éxito de la pretensión casacional, hemos estimado el recurso contencioso- administrativo interpuesto en la instancia contra la Orden de la Consejería de Política Territorial, Obras Públicas y Transporte de la Junta de Galicia, de 18 de mayo de 2008, por la que se aprueba definitiva y parcialmente el Plan General de Ordenación Municipal de Vigo y contra la Orden de la Consejería de Medio Ambiente, Territorio e Infraestructuras, de 13 de julio de 2009, que aprobó definitivamente el documento de cumplimiento de la citada Orden en cuanto a las cuestiones que en la misma quedaron en suspenso. Tal estimación supuso, obviamente, la declaración de nulidad de las referidas Órdenes aprobatorias del PGOM de Vigo y, por ende, la del propio Plan que aprobaron. En la mencionada sentencia hemos declarado, por tanto, la nulidad de la misma disposición general que ha sido objeto de impugnación en el proceso de instancia de que dimana este recurso de casación, esto es, Plan General de Ordenación Municipal de Vigo.

Conviene, a tal efecto, traer a colación nuestra antedicha sentencia de 10 de noviembre de 2015 (recurso de casación nº 1658/2014 ), en cuyo fundamento jurídico tercero se explican las razones determinantes de la nulidad del Plan General de Vigo examinado, basadas en la falta de sometimiento del PGOM a la preceptiva evaluación ambiental estratégica (EAE), así como en la disconformidad a Derecho del acto administrativo por virtud del cual se declaró la inviabilidad del sometimiento del Plan General en tramitación a tal evaluación, adoptada el 28 de marzo de 2008, argumentos que se expresan en los siguientes términos:

"[...] TERCERO.- En efecto, se denunció en la demanda, como hemos dicho, la inaplicación de la normativa contenida en la Directiva 2001/92 y artículo 7 y concordantes y disposición transitoria 1ª de la Ley 9/2006 .

La sentencia de instancia desestima dicha alegación por considerar que el no sometimiento del Plan de Ordenación impugnado al procedimiento de Evaluación Ambiental Estratégica resulta conforme con la citada disposición transitoria ya que si bien el primer acto preparativo formal "tuvo lugar en el año 2000 con la decisión de formular un nuevo plan y éste se aprobó definitivamente en el año 2008... pero es que se produjo la declaración de que era inviable someterlo a ese procedimiento, según resolución del Director Xeral de Desenvolvemento Sostible de 28 de marzo de 2008", sin embargo "No cabe acoger lo alegado por la parte actora sobre falta de motivación de la citada resolución de 28 de marzo de 2008, conteniendo ésta última fundamento suficiente a los efectos que le son propios, siendo inmediatamente de apuntar que el P.X.O.M incorpora el estudio de sostenibilidad ambiental, impacto territorial y paisajístico, articulándose en dicho Plan mecanismos protectores y con actualización en el documento de aprobación definitiva sin perjuicio de la correspondiente y prevista complementación con ocasión de las fases de desarrollo y ejecución del Plan, para la debida especificación en cuanto a la validación ambiental".

Lo cierto es sin embargo que la resolución que declara la inviabilidad de someter el Plan General al trámite de evaluación ambiental estratégica previsto en el artículo 7 de la Ley 9/2006, de 28 de abril , se dicta, como hemos señalado antes, el 28 de marzo de 2008, y el P.G.O.U. de Vigo no es aprobado definitivamente hasta el 13 de julio de 2009 por Orden de la Consejería de Medio Ambiente, Territorio e Infraestructuras de Galicia.

Nos encontramos ante una resolución que, al amparo de lo establecido en el apartado 2 de la Disposición Transitoria Primera de la Ley 9/2006, de 28 de abril , declara inviable, por razones de premura en la ejecución de determinadas infraestructuras y proyectos, el sometimiento al trámite de Evaluación Ambiental de un Plan General, cuya aprobación inicial tuvo lugar el 30 de diciembre de 2004 y la provisional el día 19 de marzo de 2006, remitiéndose a la Consejería de Política Territorial de la Junta de Galicia para su aprobación definitiva el 31 de mayo de 2006, fechas en las que ya había entrado en vigor la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados plazos y programas en el medio ambiente, que lo fue al día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial del Estado, ocurrida el 29 de abril de 2006 (BOE nº 102/2006).

Si bien el primer acto preparatorio formal con el acuerdo de redacción del Plan por el Ayuntamiento de Vigo y la formulación de su avance, publicado el 6 de agosto de 2002, tuvo lugar antes del día 21 de julio de 2004, cuando dicho Plan se remite a la Consejería de Política Territorial de la Junta de Galicia para su aprobación definitiva el 31 de mayo de 2006, conforme a la citada Disposición Transitoria Primera . 2, de la Ley 9/2006, de 28 de abril , no estaba sujeto a la evaluación ambiental prevista en el artículo 7 de esta Ley , pero, a partir del día 21 de julio de 2006 sin haber recaído la aprobación definitiva, debía sujetarse a la misma salvo que la Administración Pública competente decidiese que resultaba inviable el indicado trámite contemplado en el referido artículo 7 de la indicada Ley, a pesar de lo cual la Administración ambiental competente deja transcurrir dos años prácticamente hasta declarar inviable su sometimiento al trámite previsto en el referido artículo 7 de la Ley 9/2006, de 28 de abril , y ello por tres razones, la una porque se demoraría la ejecución de determinados proyectos e infraestructuras con un importante coste económico y social, la otra porque había tenido lugar el procedimiento de participación pública y la tercera porque la protección de la sostenibilidad del entorno quedaba garantizada a través del sometimiento a evaluación ambiental estratégica o, en su caso, evaluación de impacto ambiental, de los futuros trámites sobre los ámbitos de desarrollo del Plan.

Lo cierto es que el Plan General en cuestión no es aprobado definitivamente hasta un año después de haberse dictado esa resolución declaratoria de la inviabilidad de someterlo a evaluación ambiental, lo que se lleva a cabo mediante una de las Ordenes que ha sido impugnada en la instancia de fecha 13 de julio de 2009, publicada el 24 de julio del mismo año, lo que demuestra que la pretextada premura no existía, mientras que el haberse llevado a cabo la información pública y el futuro sometimiento del planeamiento de desarrollo a evaluación ambiental y de los proyectos de ejecución a evaluación de impacto ambiental no son razones jurídicas válidas para evitar el cumplimiento de lo establecido en el artículo 7 de la repetida Ley 9/2006, de 28 de abril , como esta Sala y Sección del Tribunal Supremo ha declarado, entre otras, en sus Sentencias de 11 de noviembre de 2014 (recurso de casación 2058/2012 ), 23 de diciembre de 2014 (recurso de casación 3158/2012 ), 3 de febrero de 2015 (recurso de casación 35/2013 ), 18 de mayo de 2015 (recurso de casación 2524/2013 ) y 25 de septiembre de 2015 (recurso de casación 464/2014 ), en las que hemos expresado que los intereses públicos que aparecen vinculados a la aprobación de cualquier Plan, el retraso que siempre ha de conllevar en su aprobación la sustanciación del procedimiento de evaluación ambiental estratégica o la sujeción de los planes y proyectos de ejecución posterior a evaluación, ni tampoco el que se hayan respetado en el procedimiento de aprobación del Plan los principios de transparencia y participación pública, son justificación para eludir el trámite de evaluación ambiental estratégica, impuesto por los artículos 7 y 9 de la Ley 9/2008, de 28 de abril , sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente.

La Administración autonómica ambiental ha empleado en este caso, a fin de justificar la inviabilidad de someter el Plan General de Ordenación Municipal de Vigo a evaluación ambiental, idéntica argumentación a la que unos meses después, el 20 de octubre de 2008, utilizó para justificar la inviabilidad de someter el Plan General de otro municipio, concretamente Teo, a dicha evaluación ambiental, justificación que esta Sala del Tribunal Supremo, en su referida sentencia de fecha 23 de diciembre de 2014 (recurso de casación 3158/2012 ), declaró insuficiente e injustificada, doctrina que ahora reiteramos por las razones que acabamos de expresar, determinantes todas ellas de la estimación del octavo de los motivos de casación invocados, al haberse vulnerado lo establecido por la Ley 9/2006, de 28 de abril, y por la Directiva comunitaria 2001/42/CE, de 27 de junio [...]".

TERCERO .- Por tanto, mediante la sentencia dictada el pasado 10 de noviembre de 2015 -recurso de casación nº 1658/2014 -, y en virtud de las razones jurídicas que han quedado reflejadas literalmente, esta Sala y Sección ha declarado la procedencia del recurso de casación entablado por un recurrente distinto, en impugnación asimismo de otra sentencia desestimatoria, dictada por el mismo Tribunal de instancia, cuyo objeto era igualmente el mencionado PGOM de Vigo, sentencia que comporta, en su fallo, la anulación de la sentencia de instancia y, en consecuencia, la de dicho instrumento de planeamiento, declaración de carácter general que la Ley ordena que sea erga omnes , hasta el punto de que dispone, para conocimiento general, la publicación de la sentencia en el mismo diario oficial en que hubiera sido publicada la disposición anulada ( art. 72.2 LJCA ).

Ello significa que la nulidad del Plan General de Ordenación Municipal de Vigo que hemos declarado previamente, en la expresada sentencia, debe servir también de fundamento al fallo de este recurso de casación, aun prescindiendo para ello del análisis de los específicos motivos de casación articulados en su escrito de interposición por las entidades mercantiles y el ciudadano recurrentes, toda vez que los razonamientos que hemos expresado acerca de la eficacia erga omnes de las sentencias de anulación de las disposiciones de carácter general, extensiva por su naturaleza a los planes urbanísticos, hace superflua toda otra consideración que pudiera surgir del examen pormenorizado de tales motivos, puesto que hemos de ratificar la nulidad ya declarada, con sustento en la misma argumentación contenida en la expresada sentencia anulatoria.

En consecuencia, procede, de una parte, declarar haber lugar también al presente recurso de casación interpuesto por las entidades mercantiles GIRALDEZ BDR S.L., M. VÁZQUEZ PROMOCIÓN DE EDIFICIOS S.L., GRUPO ARINES 7 S.L., SOLTERRA S.A., HIPERCOR, S.A., así como por DON Aquilino , a través de su representación procesal, declaración que comporta la anulación de la sentencia recurrida; y, de otra ( art. 95.2.d) de la LJCA ), la estimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto por los citados recurrentes, debido a la concurrencia de la misma causa de nulidad que no fue debidamente apreciada por la Sala sentenciadora.

CUARTO .- Es procedente ordenar, a efectos de publicidad y eficacia erga omnes de la declaración de nulidad del Plan General objeto de impugnación que contiene nuestro fallo, la publicación de éste en el mismo diario oficial en que tuvo lugar la de la disposición anulada, como ordena el artículo 72.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , a cuyo tenor: "...La anulación de una disposición o acto producirá efectos para todas las personas afectadas. Las sentencias firmes que anulen una disposición general tendrán efectos generales desde el día en que sea publicado su fallo y preceptos anulados en el mismo periódico oficial en que lo hubiera sido la disposición anulada..." .

QUINTO .- La declaración de haber lugar al recurso de casación interpuesto conlleva que no formulemos expresa condena al pago de las costas causadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 139.2 de la LRJCA , sin que, por otra parte, existan méritos para imponer las de la instancia a cualquiera de las partes, conforme a lo dispuesto en los artículos 68.2 , 95.3 y 139.1 de la misma Ley .

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución

FALLAMOS

  1. ) Que debemos declarar y declaramos haber lugar al recurso de casación nº 1913/2014 , interpuesto por el Procurador Don Ramón Rodríguez Nogueira, en nombre y representación de las entidades mercantiles GIRALDEZ BDR S.L., M. VÁZQUEZ PROMOCIÓN DE EDIFICIOS S.L., GRUPO ARINES 7 S.L., SOLTERRA S.A., HIPERCOR, S.A., así como de DON Aquilino , contra la sentencia de 20 de febrero de 2014, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, en el recurso nº 4521/2008 , sentencia que casamos y anulamos.

  2. ) Que estimando el recurso contencioso-administrativo nº 4521/2008, interpuesto por las mencionadas partes ahora recurrentes, debemos declarar y declaramos la nulidad de pleno derecho de la Orden de la Consejería de Política Territorial, Obras Públicas y Transporte de la Junta de Galicia, de 18 de mayo de 2008, por la que se aprueba definitiva y parcialmente el Plan General de Ordenación Urbana de Vigo, así como la posterior Orden de la Consejería de Medio Ambiente, Territorio e Infraestructuras, de 13 de julio de 2009, que aprobó definitivamente el documento de cumplimiento de la citada Orden en cuanto a las cuestiones que en la primera quedaron en suspenso, nulidad que comprende también la del propio Plan General de Ordenación Municipal de Vigo aprobado en ellas.

3) No formulamos declaración expresa sobre condena al pago de las costas procesales causadas en la instancia, ni tampoco en este recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos Rafael Fernandez Valverde Jose Juan Suay Rincon Cesar Tolosa Tribiño Francisco Jose Navarro Sanchis Jesus Ernesto Peces Morate Mariano de Oro-Pulido y Lopez PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Don. Francisco Jose Navarro Sanchis, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.