STS, 2 de Noviembre de 2015

La representación de la Junta de Andalucía interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolución del Ministerio de Economía y Hacienda (Dirección General de Coordinación Financiera con las Comunidades Autónomas y con las Entidades Locales) de 3 de noviembre de 2011 por la que se desestima el requerimiento formulado al amparo del artículo 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa para que se proceda a revisar la liquidación de los recursos del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de Régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y de la participación en los Fondos de Convergencia autonómica, regulados en la Ley 22/2009 de 18 de diciembre, correspondientes al Ejercicio 2009, de la que resulta una obligación de reintegro de 693.005,51 miles de euros.

La Sección 8ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia con fecha 12 de febrero de 2013 (recurso contencioso-administrativo 1333/2011 ) en la que se desestima el recurso con imposición de la costas a la parte recurrente.

La controversia entablada en el proceso la delimita el fundamento jurídico primero de la sentencia en los siguientes términos:

PRIMERO. - En el presente recurso hay que destacar como hechos esenciales, según constan en el expediente administrativo, en relación con las alegaciones de las partes, los siguientes:

- El Ministerio de Economía y Hacienda por Oficio de 26 de julio de 2011 remite a la Junta de Andalucía, con entrada el 29 de julio el Documento de Liquidación (folios 19 a 129 autos) denominado "Liquidación de los recursos del Sistema de Financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y de las participaciones en los Fondos de Convergencia Autonómica, regulados en la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, correspondientes al ejercicio 2009". (Siendo la denegación del requerimiento de revisión, Resolución de 3 de noviembre de 2011, el objeto de esa revisión jurisdiccional).

- En dicho documento se calculan para la Comunidad Autónoma de Andalucía, entre otros, el valor definitivo del status quo, las necesidades definitivas de financiación, la liquidación del Fondo de Suficiencia Global (en adelante, FSG) y de la Transferencia del Fondo de Garantía de los Servicios Públicos Fundamentales (en adelante, FGSPF), cantidades todas ellas, con las que esta Administración Autonómica no se muestra conforme, lo mismo que no se muestra conforme con el hecho de que Andalucía en dicho ejercicio 2009 no participe del denominado Fondo de Competitividad.

- Los puntos de hecho en los que la Junta de Andalucía fundamenta su impugnación son, en esencia, los siguientes:

- En primer lugar, considera que las deducciones fiscales aprobadas por el Real Decreto-Ley 2/2008, de 21 de abril y la Ley 35/2007, de 15 de noviembre, al incidir en el ITE de 2009, han producido un perjuicio financiero a la Comunidad Autónoma reclamante, al perjudicar la evolución de su participación en el Fondo de Suficiencia Global y en el Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales.

- En segundo término, se cuestiona la corrección de la liquidación del Fondo de Competitividad de 2009, entendiendo que la Comunidad Autónoma de Andalucía debería ser partícipe del mismo, porque recibe una financiación homogénea "per cápita" inferior a la media de las Comunidades de régimen común.

- La actora en una extensa demanda lo que viene a denunciar es la vulneración de los principios de suficiencia financiera de las CC.AA., de neutralidad, de equidad y de igualdad; la vulneración de los principios de coordinación y transparencia de las relaciones fiscales y financieras, así como el principio de lealtad institucional que ha de regir las relaciones entre Administraciones

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El fundamento tercero de la sentencia amplía la información sobre los argumentos aducidos por la demandante. El contenido de este fundamento es el que sigue:

TERCERO.- Argumenta la parte recurrente que "el Sistema de Finaciación Autonómica regulado en la Ley 22/2009, parte de la determinación de las necesidades de financiación de las CCAA que se calculan adicionando una serie de recursos a los que hubiese proporcionado el Sistema de Financiación Autonómica regulado en la ley 21/2001 o statu quo.

A partir de las necesidades de financiación, la Ley 22/2009 regula la financiación de las mismas para cada Comunidad Autónoma mediante una serie de mecanismos financieros que son los que se ha denominado, por un lado tributos cedidos y, por otro lado, transferencias por FGSPF y por FSG.

Así, el hecho de que Andalucía parta en el Sistema de Financiación Autonómica regulado en la Ley 22/2009 con un statu quo menor del que le hubiese correspondido, se traduce en unos menores valores definitivos en el año 2009 por FSG y por FGSPF y, por tanto: en unos menores importes de las liquidaciones definitivas de ambos mecanismos.

Además, hay que advertir que el considerar unos valores del ITEn de 2009 inferiores a los que realmente deberían de haberse tenido en cuenta implica variar la capacidad tributaria de todas las CCAA y, en consecuencia, los importes del FGSPF y del FSG de todas las CCAA y los de Andalucía en particular, debido a las reglas establecidas en la Ley 22/2009.

Así, estimamos que el importe definitivo de la Transferencia del FGSPF de 2009 a favor de Andalucía, debería ascender a 2.744.335,10 miles de euros y no a 2.659.014,15 miles de euros. Por tanto, la liquidación definitiva de este mecanismo a favor de Andalucía debería ser de 703.910,38 miles de euros y no 618.589,43 miles de euros, que es la cantidad consignada en el Documento de Liquidación impugnado.

Por otro lado, estimamos que el valor definitivo del Fondo de Suficiencia Global de 2009 debería ascender a 1.986.844,57 miles de euros y no a 1.379.160,01 miles de euros. Por tanto, la liquidación definitiva de este mecanismo a favor de Andalucía debería ser de - 2.349.838,23 miles de euros y no - 2.957.522,80 miles de euros, que es la cantidad consignada en el Documento de Liquidación.

Así pues, el perjuicio ocasionado a la Comunidad Autónoma de Andalucía se cuantifica en 693.005,51 miles de euros, de los cuales 85.320,95 miles de euros se corresponden con el perjuicio financiero derivado de la liquidación del Fondo de Garantía de los Servicios Públicos Fundamentales y 607.684,57 miles de euros se corresponden con el derivado de la liquidación del Fondo de Suficiencia Global."

Igualmente se discrepa porque la Comunidad Autónoma de Andalucía no participe en el Fondo de Competitividad en el año 2009 ya que a este respecto ha obtenido "una financiación per cápita por habitante ajustado inferior a la media de las Comunidades Autónomas. Es más, la única Comunidad Autónoma que está por debajo de la media en financiación per cápita y no participa en el Fondo de Competitividad es Andalucía porque entendemos que debería ser preceptora de los recursos de este Fondo.

Lo contrario implicaría que se está contradiciendo el espíritu del nuevo Sistema de Financiación: no solo no se estaría contribuyendo a la consecución de ese objetivo de corrección de las diferencias en financiación per cápita entre Comunidades Autónomas, sino que, incluso, estaría fomentando mayores diferencias entre ellas".

Las razones para la desestimación del recurso contencioso-administrativo se exponen en los fundamentos segundo y cuarto de la sentencia, de los que reproducimos aquí los siguientes fragmentos:

(...) SEGUNDO.- Con carácter previo destacar que la Junta de Andalucía demandante lejos de identificar con toda precisión las normas y preceptos presuntamente vulnerados por la resolución recurrida -la pretensión de anulación de la Liquidación de 2009 debería fundamentarse, en todo caso, en alguno de los vicios de legalidad previstos en los artículos 62 y 63 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -, realiza una invocación de vulneraciones genéricas de un supuesto ordenamiento material o de conculcación de principios generales del derecho. Lo cual es demostrativo, "prima facie", de la falta de argumentos jurídicos con la que la entidad recurrente plantea su reclamación.

[...]

CUARTO.- La extensión expositiva de la demanda, contiene una serie de argumentos -de "lege ferenda" , que no "de lege data" que es lo que aquí interesa- que aconsejan, a juicio de la recurrente, una reforma del sistema de financiación de la Comunidad actora.

Ahora bien, parece olvidar que con independencia y al margen de que pueda -o no- ser aconsejable una reforma en los términos que postula, algo sobre lo nada tiene que opinar un Tribunal, es que la revisión jurisdiccional de actuaciones administrativas se realiza sobre la base de la normativa vigente aplicable al caso de autos, normativa que no ha sido infringida por las Resoluciones recurridas y ello sin perjuicio de que las consecuencias de su aplicación sean nocivas para la actora, de ahí que esté postulando la necesidad de su reforma.

El hecho de que en otras ocasiones, por criterios de oportunidad, se hayan podido utilizar fórmulas de homogeneización, en la medida que no venían legalmente impuestas, no puede erigirse en motivo de anulación de la liquidación definitiva recurrida.

Por último y en todo caso, la liquidación definitiva es el resultado de aplicar las previsiones normativas de la Ley de Presupuestos para 2011, motivos más que bastantes para desestimar la pretensión actora en la medida que la liquidación practicada no vulnera precepto de clase alguna, siendo la invocación de los principios constitucionales soportes sustentadores de una eventual solicitud de modificación de la financiación de las Comunidades Autónomas de Régimen Común y Ciudades con Estatuto de Autonomía en los foros gubernativos y legislativos oportunos, pero totalmente ajenos a los Tribunales de Justicia

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Notificada la sentencia a las partes, preparó recurso de casación contra ella la Junta de Andalucía, que luego formalizó la interposición de su recurso mediante escrito presentado el 24 de julio de 2013 en el que se formulan cuatro motivos de casación, el primero al amparo del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y los tres restantes invocando el artículo 88.1.d/ de la misma Ley . El enunciado y contenido de estos motivos es, en síntesis, el siguiente:

1. - Infracción del artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil en relación con los artículos 9.3 , 106 y 120.3 y 106 y 120 de la Constitución , por incurrir la sentencia en falta de motivación.

2. - Infracción de los artículos 175.2 del Estatuto Autonomía de Andalucía ; artículos 156 y 157 de la Constitución ; artículos 1.1 y 2.1 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas ; artículos 7 y 15 de la Ley 21/2001, de 27 de diciembre , por la que se regulan las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía; y artículos 3 , 5 , 9 , 10 , 19 y 20 de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre , por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinadas normas tributarias. Al no aplicar la sentencia los preceptos citados se habría producido según la recurrente una vulneración del principio de suficiencia financiera de las comunidades autónomas al verse mermados de manera efectiva sus recursos.

3. - Infracción, por inaplicación, de los principios de neutralidad y de equidad e igualdad consagrados en los artículos 175.2.d / y e / y 183 del Estatuto de Autonomía de Andalucía y el artículo 2.1 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas , al haber aplicado el Estado los ajustes en el ITE sin articular las medidas necesarias para que esos costes no se trasladasen en parte a las comunidades autónomas.

4. - Infracción, por inaplicación, de los principios de coordinación y transparencia en las relaciones fiscales y financieras - artículos 175.2.d / y e / y 183 del Estatuto de Autonomía de Andalucía en relación con el artículo 156 de la Constitución y los artículos 2.1 y 3.2.h/ de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas -; así como vulneración del principio de lealtad institucional que ha de regir las relaciones entre las Administraciones - artículos 175.2 e/ y d / y 183.1 , 5 y 7 del Estatuto de Autonomía de Andalucía y artículo 2.1 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas -.

Termina el escrito de la Junta de Andalucía solicitando que se case y anule la sentencia recurrida y en su lugar se estime el recurso contencioso-administrativo

Mediante providencia de la Sección Primera de esta Sala de 27 de septiembre de 2013 se acordó la admisión del recurso de casación, así como la remisión de las actuaciones a la Sección Tercera conforme a las reglas de reparto de asuntos.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Tercera, por diligencia de ordenación de 16 de octubre de 2013 se acordó dar traslado del escrito de interposición a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días formalizase su oposición, lo que llevó a cabo la representación procesal de la Administración del Estado mediante escrito presentado el 22 de noviembre de 2013 en el que, en primer lugar, plantea la inadmisibilidad del recurso de casación por defectuosa preparación, al no albergar el escrito de preparación del recurso el necesario juicio de relevancia exigido en el artículo 89.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , así como la inadmisibilidad por carecer el recurso manifiestamente de fundamento ( artículo 93.2.d/ de la misma Ley ), dado que los preceptos que ahora en casación se citan como infringidos no fueron invocados en el proceso de instancia. Y esta segunda causa de inadmisibilidad alcanza también al motivo de casación primero, formulado al amparo del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , porque no se puede aducir falta de motivación de la sentencia, reprochándole falta de claridad, precisión y exhaustividad , en relación con infracciones normativas que no se han alegado oportunamente en el proceso de instancia. Por lo demás, con carácter subsidiario, el escrito de la Abogacía del Estado expone las razones de su oposición a los motivos de casación formulados y termina solicitando la desestimación del recurso de casación con imposición de las costas a la recurrente.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 27 de octubre de 2015, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

El presente recurso de casación nº 1907/2013 lo interpone la representación procesal de la Junta de Andalucía contra la sentencia de la Sección 8ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 12 de febrero de 2013 (recurso 1333/2011 ) en la que se desestima recurso contencioso-administrativo que la referida Administración autonómica dirigió contra la resolución del Ministerio de Economía y Hacienda (Dirección General de Coordinación Financiera con las Comunidades Autónomas y con las Entidades Locales) de 3 de noviembre de 2011 que desestimó el requerimiento formulado al amparo del artículo 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, para que se procediese a revisar la liquidación de los recursos del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de Régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y de la participación en los Fondos de Convergencia autonómica, regulados en la Ley 22/2009 de 18 de diciembre, correspondientes al Ejercicio 2009, de la que resulta una obligación de reintegro de 693.005,51 miles de euros.

En el antecedente segundo han quedado reseñadas las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la desestimación del recurso contencioso-administrativo. Procede entonces que entremos a examinar las cuestiones suscitadas en los motivos de casación que formula la Junta de Andalucía, cuyo contenido hemos resumido en el antecedente cuarto. Pero antes habremos de pronunciarnos sobre las causas de inadmisibilidad planteadas por la parte recurrida en su escrito de oposición, a las que nos hemos referido en el antecedente quinto.

La representación de procesal de la Administración del Estado plantea la inadmisibilidad del recurso de casación por defectuosa preparación, al no albergar el escrito de preparación del recurso el necesario juicio de relevancia exigido en el artículo 89.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa ; así como la inadmisibilidad por carecer el recurso manifiestamente de fundamento ( artículo 93.2.d/ de la misma Ley ) dado que los preceptos que ahora en casación se citan como infringidos no fueron invocados en el proceso de instancia. Además, como hemos visto en el antecedente quinto, esta segunda causa de inadmisibilidad se dirige también contra el motivo de casación primero, formulado al amparo del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , porque no se puede aducir falta de motivación de la sentencia, reprochándole falta de claridad, precisión y exhaustividad , en relación con infracciones normativas que no se han alegado oportunamente en el proceso de instancia.

Tiene razón el representante procesal de la Administración del Estado cuando señala que la mayor parte, y la más sustancial, de los preceptos legales que la Junta de Andalucía cita como infringidos en los motivos segundo, tercero y cuarto de su recurso de casación no fueron invocados por la Administración autonómica demandante en el proceso de instancia.

Como hemos visto en el antecedente segundo, las graves carencias de la demanda son puestas de manifiesto en el fundamento jurídico segundo de la sentencia recurrida, donde la Sala de instancia señala que «...la Junta de Andalucía demandante, lejos de identificar con toda precisión las normas y preceptos presuntamente vulnerados por la resolución recurrida -la pretensión de anulación de la Liquidación de 2009 debería fundamentarse, en todo caso, en alguno de los vicios de legalidad previstos en los artículos 62 y 63 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -, realiza una invocación de vulneraciones genéricas de un supuesto ordenamiento material o de conculcación de principios generales del derecho. Lo cual es demostrativo, "prima facie", de la falta de argumentos jurídicos con la que la entidad recurrente plantea su reclamación».

La representación de procesal de la Junta de Andalucía, sin duda persuadida de la justeza del reproche que le hace la sentencia de instancia, pretende suplir o subsanar en casación aquellas carencias de la demanda, citando ahora como vulnerados numerosos preceptos que pudo y debió invocar -pero no lo hizo- en el proceso de instancia.

En relación con lo anterior, carece manifiestamente fundamento el alegato que hace la Junta de Andalucía en el motivo de casación primero, donde denuncia que la sentencia de instancia incurre en falta de motivación. Como acertadamente señala la Abogacía del Estado, no se puede aducir falta de motivación de la sentencia, reprochándole falta de claridad, precisión y exhaustividad , en relación con infracciones normativas que no fueron alegadas oportunamente en el proceso de instancia.

Por todo ello, deben ser acogidas las objeciones que plantea la Abogacía del Estado en su escrito de oposición al recurso de casación; pero, dado el momento procesal en que nos encontramos, nuestro pronunciamiento no será de inadmisión sino de desestimación del recurso de casación.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , deben imponerse las costas derivadas del recurso de casación a la parte recurrente. Ahora bien, como permite el apartado 3 del mismo artículo 139, atendiendo a la índole del asunto y a la actividad desplegada por la parte recurrida al oponerse al recurso de casación, procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cifra de cuatro mil euros (4.000 €) por todos los conceptos.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción .