STS, 6 de Octubre de 2015

La sentencia recurrida de fecha 1 de octubre de 2013 contiene parte dispositiva del siguiente tenor: << PRIMERO . Declarar inadmisible el recurso contencioso-administrativo nº 603/2011 promovido las entidades Carburantes y Servicios de Córdoba, S. L. y Estación de Servicio Jucalex, S. A., en relación con desestimación por silencio administrativo del recurso de alzada interpuesto frente a la resolución de 23 de septiembre de 2010, de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento, denegando la declaración de caducidad del procedimiento de declaración de lesividad de acuerdo de fijación de justiprecio de las fincas 14-001-050 (polígono 1, parcela 2) y nº 14-001-050R, afectadas por el proyecto 'CO Nuevo acceso al aeropuerto de Córdoba, tramo A-4 a N-437'. SEGUNDO . No efectuar pronunciamiento alguno sobre el pago de las costas causadas en el presente recurso.>>

Notificada la anterior sentencia, la representación procesal de las mercantiles "Carburantes y Servicios de Córdoba, S.L. y Estación de Servicios Jucalex, S.A." presentó escrito ante la Sala de instancia preparando recurso de casación contra dicha sentencia. La Sala de instancia tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, la representación procesal de las recurrentes se personó ante esta Sala e interpuso el anunciado recurso de casación, expresando en su escrito los motivos siguientes:

Primero.- Por el motivo de casación que se contempla en el artículo 88.1º. d) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , se denuncia la infracción de los artículos 1 , 25 y 69 c) de la mencionada Ley procesal , porque el concreto acto impugnado en la instancia es distinto al que se sigue contra el procedimiento de declaración de lesividad, por lo que se trata de un acto administrativo presunto susceptible de recurso contencioso-administrativo, de donde se concluye que la declaración de inadmisibilidad del recurso vulnera el derecho fundamental a la tutela judicial que se reconoce en el artículo 24 de la Constitución .

Segundo.- Por el mismo motivo de casación del "error in iudicando" que el anterior, se denuncia que la sentencia de instancia vulnera los artículos 109 y 115 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , porque la desestimación por silencio tiene un contenido decisorio, en sentido negativo, por lo que la resolución presunta, que desestima la alzada y pone fin a la vía administrativa, es impugnable ante la jurisdicción contencioso-administrativa, resultando improcedente la declaración de inadmisibilidad.

Se termina suplicando a este Tribunal de casación que se dicte sentencia casando y anulando la sentencia recurrida, procediendo a dictar otra nueva en sustitución por la que se estime el recurso originariamente interpuesto, con expresa imposición de las costas a la Administración.

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó al Sr. Abogado del Estado para que, en el plazo de treinta días, formalice escrito de oposición, lo que realizó, oponiéndose al recurso de casación y suplicando a la Sala que "... dictando sentencia por la que se rechacen los motivos y el recurso, confirmando la sentencia recurrida. Con costas."

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 29 de septiembre de 2.015, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Wenceslao Francisco Olea Godoy , Magistrado de Sala

Se interpone el presente recurso de casación por las mercantiles "Carburantes y Servicios Córdoba, S.L." y "Estación de Servicios Jucalex, S.A." contra sentencia 1239/2013, de 1 de octubre, dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en el recurso 603/2011 , que había sido promovido por las mencionadas sociedades, en impugnación de la desestimación tácita por el Ministerio de Fomento, del recurso de alzada interpuesto contra otra resolución de la Secretaría General Técnica, por la que se había denegado la petición de caducidad del expediente para la declaración de lesividad de los acuerdo del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Córdoba, adoptados en sesión de 10 de septiembre de 2008, que habían establecido los justiprecios de dos fincas -designadas con los números 14-001-050 y 050R- que les habían sido expropiadas por el mencionado Ministerio para la ejecución del proyecto de Nuevo Acceso al aeropuerto de Córdoba, tramo A-4 a N-437. La sentencia de instancia declara la inadmisibilidad del recurso conforme a los razonamientos que se contienen, en lo que ahora interesan, en el fundamento segundo, en el, tras haber declarado en el fundamento primero el objeto del recurso, se declara: "Al igual que ya dijimos en la sentencia de 7 de febrero de 2013, (recurso 699/2011 ) <<el examen de tales cuestiones se ve impedido por la inadmisibilidad del recurso, que la representación de la demandada opone con claro fundamento (aunque no se mencione el precepto) en lo establecido por el artículo 69.c) de la Ley Jurisdiccional , y que, en efecto, puede sustentarse sin esfuerzo en la propia naturaleza del acto frente al que se dirige el recurso, como no susceptible de impugnación al no afectar a derecho o interés legítimo alguno al margen del proceso judicial en el que se incardina la declaración de lesividad, como presupuesto previo para el posible ejercicio de acciones judiciales por parte de la Administración frente a sus propias actuaciones.

En fin, la claridad del aserto viene dada en este caso por la Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de octubre de 2011, que declaró inadmisible el recurso 459/2010 interpuesto por las propias actoras frente al citado acuerdo del Consejo de Ministros de 23 de julio de 2010, que puso fin al procedimiento en cuestión, declarando la lesividad de aquel otro del Jurado de Expropiación Forzosa de Córdoba, sentencia en la que con cita de otras anteriores (como las de 16 de marzo de 1996 , 18 de julio de 2000 , 23 de julio de 2002 y 31 de marzo de 2008 ), se afirma que dicha declaración de lesividad no es sino «..un acto administrativo de naturaleza especial en cuanto únicamente produce efectos en el ámbito procesal, por lo que no es admisible la impugnación directa ante los órganos del orden jurisdiccional contencioso administrativo de dicha declaración de lesividad...»; continúa el Alto Tribunal diciendo que dicho acto «...constituye un mero presupuesto procesal para la interposición del recurso contencioso administrativo por parte de la Administración contra sus propios actos, favorables o declarativos de derechos, siendo en el proceso que se promueva con base en esta declaración de lesividad donde se dilucidará si efectivamente concurre causa de anulabilidad en el acto declarado lesivo. De esta caracterización jurídica de la declaración de lesividad como mero presupuesto para el ejercicio de acciones contra sus propios actos por parte de la Administración, deriva la inadmisibilidad del recurso que se interponga contra la misma, (..) siendo lógica esta declaración de inadmisibilidad, ya que no tiene sentido admitir la interposición de un recurso contra la Administración, sin más objeto que evitar que la misma Administración interponga un recurso, en el cual la parte podrá hacer plena defensa de su derechos, incluida la argumentación en que funda ahora sus pretensiones...»

En último extremo y como consecuencia de lo anterior, la sentencia concluye en que «...será en el proceso en que se cuestione la pretensión anulatoria del acto administrativo lesivo donde dichos motivos aquí alegados por el recurrente habrán de ser enjuiciados por el Tribunal competente al revisar la procedencia de la estimación de la pretensión impugnatoria que el Sr. Abogado del Estado formule en demanda de anulación del acuerdo del Jurado, y en el que, como es lógico, cabe plantear la nulidad del presupuesto procesal previo de declaración de lesividad...»

De esta forma, si aquella razón relacionada con la conexión de la declaración de lesividad con el proceso en que se impugna el acto a que afecta, impide recurrir separadamente dicha declaración, la misma razón hace obligada la inadmisión del recurso frente al que ahora se trata, integrante de aquel procedimiento de declaración de lesividad.

A pesar de lo que frente lo anterior argumentan las recurrentes en sus conclusiones, sobre la diversidad del supuesto ahora examinado respecto del enjuiciado en aquel otro recurso, lo cierto es que la solución alcanzada se refuerza precisamente bajo la concreta observancia del acto que se recurre en esta ocasión, el cual no es sino indicar a los hoy recurrentes que no cabe declarar caducado un procedimiento respecto al que ya hay decisión que le pone fin y cuya impugnación, de iniciarse el correspondiente proceso sobre la base de la declaración de lesividad, supondría el momento en el cual se deben hacer valer todos los posibles motivos de nulidad del mismo, pero no con anterioridad."

A la vista de esos fundamentos se interpone el presente recurso que, como ya se dijo, se funda en dos motivos, ambos por la vía casacional del "error in iudicando" del artículo 88.1º.d) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por los que se denuncian, en el primero de ellos, que la sentencia de instancia vulnera el artículo 1 , 25 y 69 c) de la mencionada Ley procesal; en el segundo, que se habrían vulnerado los artículos 109 y 115 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .

Se termina suplicando a este Tribunal de casación que se case la sentencia de instancia y, dictando otra en sustitución, se estimen el recurso contencioso- administrativo interpuesto contra el acto presunto antes mencionado dejando sin efecto la declaración de lesividad de los acuerdos de valoración y los subsiguientes procedimientos iniciados con fundamento en dicha declaración. Ha comparecido en el recurso la Abogacía del Estado que suplica la desestimación del recurso.

Como ya ha tenido ocasión de declarar esta misma Sala y Sección -sentencia de 18 de junio de 2015, dictada en el recurso de casación 2064/2013 - la actuación procesal de las recurrentes ha sido ciertamente intensa y es necesario dejar constancia de ella porque es relevante para el examen de los motivos en que se funda el presente recurso. Hemos de partir, para el cometido impuesto, de los dos acuerdos del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Córdoba, adoptados en sesión de 10 de septiembre de 2008, por los que se fijaban los justiprecios de dos fincas que le habían sido expropiadas a las mercantiles recurrentes por la Administración General del Estado. Dichos acuerdos fueron impugnados en vía contenciosa por las expropiadas, dando lugar al recurso contencioso-administrativo seguido ante la Sala territorial con el número 1644/2008. Pues bien, teniendo intención la Administración expropiante de impugnar en la mencionada vía contenciosa los acuerdos de valoración mencionados, se dicta una primera resolución por el Ministerio de Fomento, de fecha 9 de junio de 2009, iniciando procedimiento de declaración de lesividad de los acuerdos del Jurado, procedimiento que se declara caducado por resolución de 2 de marzo de 2010, poniendo fin al mismo. En esa misma resolución de marzo se ordena iniciar un nuevo procedimiento de lesividad que termina por acuerdo del Consejo de Ministro de 23 de julio de 2010, realizando dicha declaración previa al contencioso. Culminado el presupuesto procesal, se interpone recurso contencioso-administrativo por la Abogacía del Estado contra los ya mencionados acuerdos de valoración, dando lugar al recurso seguido ante la Sala de Sevilla con el número 459/2010, que fue acumulado al interpuesto por las expropiadas -el ya seguido con el número 1644/2008-; proceso acumulado que terminó por sentencia de la Sala de Sevilla -número 370/2015, de 20 de abril -, a tenor de lo que consta en la base de datos del Centro de Documentación Judicial (CENDOJ) - que tiene encomendada la función de publicar la jurisprudencia, conforme a lo establecido en el artículo 619 de la Ley Orgánica del Poder Judicial -, en la que la Sala territorial declara la inadmisibilidad del recurso de la Administración expropiante, precisamente por declaración de caducidad del procedimiento de lesividad; sentencia que no consta haya adquirido firmeza.

Conocida la suerte de la actividad administrativa en relación con la finalidad de impugnar en vía contencioso-administrativa los acuerdos de valoración, lo que interesa a los efectos del debate que aquí se suscita es reseñar es que ese acuerdo del Gobierno declarando la lesividad de los actos de valoración fue objeto de un recurso directo ante esta Sala Tercera, seguido con el número 459/2010, que concluyó por sentencia de 17 de octubre de 2011 , declarando la inadmisibilidad del proceso, por considerar que esa decisión no era susceptible de impugnación de forma autónoma, sino con ocasión del proceso contencioso instado como consecuencia de la declaración de lesividad, como ya vimos hizo la mercantil recurrente. Previamente a la impugnación del acuerdo del Consejo de Ministros, las expropiadas habían impugnado ante la Sala de Sevilla la resolución de marzo declarando la caducidad del procedimiento de lesividad, en el recurso 699/2011, que concluyó por sentencia de 7 de febrero de 2013 , que declaró también la inadmisibilidad del recurso; sentencia de instancia que fue objeto de recurso de casación 2064/2013 , que concluyó por sentencia de 16 de junio de 2015 , confirmando la de instancia. Por último, y es lo relevante a los efectos de este recurso de casación, las expropiadas presentaron escrito solicitando la declaración de caducidad del nuevo procedimiento iniciado para la declaración de lesividad, petición que se desestima por resolución de la Secretaria General Técnica del Ministerio de Fomento de 23 de septiembre de 2013 que, confirmada mediante la desestimación presunta del recurso de alzada, es la que se recurre ante la Sala de instancia en proceso que concluye en la sentencia que se impugna en el presente recurso de casación.

De lo expuesto ha de concluirse que el procedimiento para la declaración de lesividad ha originado tres recurso, uno primero -el que termina con la sentencia dictada en el recurso de casación 2064/2013 - deducido directamente contra esa declaración; y del que trae causa este recurso de casación, deducido contra la denegación de declaración de caducidad del segundo procedimiento para la declaración de lesividad.

Con tales precedentes hemos de examinar el primero de los motivos del presente recurso en el que, como ya se dijo, se denuncia la infracción de los artículos 1 , 25 y 69 c) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa . En la fundamentación del motivo lo que se sostiene es que no existe identidad entre el supuesto a que se refiere el presente proceso y aquel a que se refiere la sentencia que sirve de fundamentación a la decisión de la Sala de instancia, como se ha visto en la transcripción de la sentencia. De otra parte, se aduce que, en la medida que existe una concreta actividad administrativa, la desestimación por silencio de la petición de declaración de caducidad del procedimiento de lesividad, la procedencia del recurso contencioso-administrativo era obligada, de conformidad con lo establecido en los artículo 1 y 25 que sirven de fundamentación al motivo; de ahí se concluye que, en primer lugar, se estaría vulnerando el derecho fundamental a la tutela judicial que se reconoce en el artículo 24 de la Constitución ; de otra parte, se considera que si existe una concreta actividad administrativa impugnable no procedía la declaración de inadmisibilidad y se vulneraba lo establecido en el artículo 69.1º.c) de la mencionada Ley Procesal .

A la vista de esas actuaciones ya nos es conocida la decisión adoptada por la Sala de instancia, declarar la inadmisibilidad del recurso por estimar que esa desestimación presunta del recurso de alzada no era impugnable autónomamente, sino con ocasión del proceso subsiguiente a que estaba abocada la Administración tras esa declaración de lesividad -como realmente se hizo en el recurso acumulado al recurso 1644/2008-. Y esa decisión se consideraba acorde a la jurisprudencia que se cita en la sentencia recurrida. Pues bien, para comprender en su extensión el primero de los motivos debemos señalar que lo reprochado a la Sala de instancia es precisamente que adoptara la decisión a que hace referencia la jurisprudencia que se cita en la sentencia, cuando se trata de supuestos diferentes, a juicio de las recurrentes. Es decir, en puridad de principios, a juicio de la defensa de las expropiadas, la desestimación presunta de una recurso administrativo contra una acto denegando la declaración de caducidad de un procedimiento de declaración de lesividad, tiene una naturaleza diferente -y, por tanto, no es aplicable la naturaleza de acto no definitivo susceptible de impugnarse autónomamente- de la resolución en que se acuerda la lesividad, que era lo declarado en la jurisprudencia que se cita en la sentencia.

Suscitado el debate en la forma expuesta, es necesario comenzar por recordar que resulta improcedente pretender sostener este recurso de casación con el argumento de que la concreta actividad que se impugnaba en este proceso era diferente de la que lo había sido en el recurso a que se refiere la sentencia de instancia; esa referencia a la sentencia era una mera declaración circunstancial, un mero "obiter dicta" que en nada afectaba a la auténtica motivación que se hace para declarar la inadmisibilidad del recurso; es decir, que una declaración de lesividad no puede ser objeto de impugnación en vía contencioso-administrativa de manera autónoma, sino con ocasión del ulterior proceso que, en su caso, debe instar la Administración que hace tal declaración. Y esa imposibilidad de abrir la vía contencioso-administrativa es predicable no solo respecto del concreto acto expreso en que se declara la lesividad, sino de toda aquella actividad administrativa encaminada a esa declaración; en concreto y por lo que aquí interesa, tanto a la declaración de caducidad de un procedimiento iniciado para esa declaración o, como aquí sucede, a una petición de declaración de caducidad del nuevo procedimiento iniciado para esa declaración de lesividad.

En efecto, por muchos esfuerzos dialécticos que se pretendan hacer en el motivo que examinamos, esta Sala no puede dar la razón a las recurrentes, porque no puede estimarse que la declaración de caducidad de un procedimiento para declarar la lesividad sea de mayor entidad -es lo que se aduce- que la misma declaración de lesividad. A juicio de la Sala sería más bien lo contrario, es decir, que si la declaración de lesividad, que comporta una decisión concreta, no es susceptible de impugnarse autónomamente; con mayor razón no podrá serlo la resolución que se limite a pedir esa declaración de manera autónoma, que es lo que se impugna en este proceso.

En suma, la resolución que se impugnaba ante la Sala de instancia en el presente proceso no dejaba de ser la denegación de la declaración de caducidad de un procedimiento de declaración de lesividad y la suerte no ha de ser diferente a la ya adoptada por las dos sentencias a que antes se ha hecho referencia de esta Sala y cuyos argumentos ya se contienen en la sentencia de instancia y fueron ratificados en la reciente sentencia de esta misma Sala y sección de 16 de junio último.

Las razones expuestas obligan a la desestimación del motivo primero.

Por lo que se refiere al segundo motivo en que se funda el presente recurso, ya dijimos que se denuncia la infracción de los artículo 109 y 115 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , en cuanto se considera que la desestimación por silencio de la petición realizada por las mercantiles recurrentes es susceptible de impugnación en vía contencioso-administrativa, de donde se concluye en la improcedencia de la declaración de inadmisibilidad realizada en la sentencia recurrida.

El motivo no puede correr mejor suerte que el anterior y por la misma fundamentación expuesta. En efecto, no puede cuestionarse, como en se razona en el motivo, que una desestimación presunta constituye una actividad administrativa susceptible de impugnarse en vía contencioso, como claramente ha de concluirse de los preceptos en que se funda el motivo e incluso en los mencionados en el motivo primero, pero ello no comporta que haya de serlo en todo caso y de manera automática, sino condicionada a los mismos presupuestos formales para que se entienda producido el acto presunto y, desde luego, también desde el punto de vista de su contenido material, porque sería contradictorio, insistimos, que se excluyera el recurso contencioso contra la declaración expresa de declaración de lesividad y se admitiera para la desestimación presunta de la petición de caducidad del procedimiento encaminado a realizar esa declaración, que es lo que se nos pide ahora. Y en la medida que esos presupuestos materiales y formales son los que condicionan legalmente la posibilidad de impugnación de los actos presuntos, no puede estimarse que en el caso de autos se haya vulnerado el derecho fundamental que se reconoce en el artículo 24 de la Constitución , que está condicionado a las formalidades impuestas por la norma procesal.

Procede desestimar el motivo segundo y, con él, de la totalidad del recurso.

La desestimación íntegra del presente recurso de casación determina, en aplicación del artículo 139 de la Ley Jurisdiccional , la imposición de las costas del mismo a la recurrente, si bien la Sala, haciendo uso de las facultades reconocidas en el párrafo tercero del mencionado precepto y atendidas las circunstancias del caso, señala en cuatro mil euros (4000 €) la cantidad máxima a repercutir por todos los conceptos.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución.