STS, 15 de Septiembre de 2015

La representación procesal de don Simón interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid recurso contra la resolución de la Viceconsejera de Ordenación Sanitaria e Infraestructuras de la Consejería de Sanidad de la Comunidad de Madrid de fecha 4 de diciembre de 2008, por la que se desestimó la impugnación efectuada en vía administrativa de la resolución de 23 de septiembre de 2008, del Director General de Ordenación e Inspección, por la que se hacen públicas las zonas farmacéuticas de la Comunidad de Madrid y el número de nuevas oficinas de farmacia cuya apertura procede autorizar en cada una de esas zonas. La discrepancia de la citada parte recurrente se refería exclusivamente al particular de aquellas resoluciones por el que se autorizaba la apertura de una nueva oficina de farmacia en la zona de Marqués de Valdavia, en Alcobendas (Madrid).

En su escrito de demanda, de 25 de junio de 2009, pretendía el Sr. Simón la nulidad de los expresados actos administrativos por entender que no procedía la autorización de una nueva oficina en dicha zona ya que, a su juicio, se habían determinado incorrectamente las secciones censales que se integran en la zona farmacéutica de Marqués de Valdavia, lo que había arrojado un número de habitantes superior al que efectivamente debía ser computado en dicha zona. En concreto, consideraba que las secciones censales 54, 55, 56 y 57 (incluidas por el solicitante de la nueva oficina) no forman parte de aquella zona farmacéutica, por ser el resultado de una subdivisión interna de la Sección 49, división a su vez de la sección censal 38 desde el año 1996, que está integrada, a tenor del Decreto 115/1997, en otra zona (Miraflores, diferente de la de Marqués de Valdavia). Por ello, siempre según la parte actora, los habitantes correspondientes a aquellas cuatro secciones censales (54, 55, 56 y 57) no podían computarse para determinar el número de habitantes de la zona farmacéutica de Marqués de Valdavia.

Por sentencia de la Sección Octava de la Sala de Madrid 29 de julio de 2010 se desestimó el recurso al considerar ajustadas a derecho las resoluciones impugnadas, por entender, resumidamente, que la autorización de la apertura de una nueva oficina de farmacia en la zona farmacéutica de Marqués de Valdavia es conforme con el módulo de población establecido en la normativa que resulta de aplicación, sin que la parte actora haya desvirtuado la decisión administrativa según la cual la expresada zona está integrada, al tiempo de iniciarse el procedimiento administrativo, por las secciones censales tenidas en cuenta en las decisiones recurridas.

Interpuesto recurso de casación contra la anterior sentencia, la Sala Tercera del Tribunal Supremo (Sección Cuarta) lo estimó por sentencia de 5 de junio de 2012 , en la que se ordenaba la reposición de las actuaciones procesales al momento en el que la Sala de instancia denegó el recibimiento a prueba del recurso.

Recibidas las actuaciones en la Sala de Madrid, se dictó auto el 25 de septiembre de 2012 acordando el recibimiento a prueba del recurso, admitiéndose alguna de las propuestas por la parte actora e inadmitiendo aquellas que interesaban: a) Librar oficio a la Consejería de Sanidad de la Comunidad de Madrid para que emitiera informe sobre la composición de la zona farmacéutica de Marqués de Valdivia, de los habitantes de las diversas zonas censales que la conforma y de las actividades realizadas para verificar el número de habitantes censados; b) Librar oficio al Ayuntamiento de Alcobendas para que determinase el número de habitantes de cada una de las secciones censales que indicaba y si las números 54, 55, 56 y 57 son el resultado de una subdivisión interna de la sección 49 realizada en octubre de 2009 y ésta, a su vez, de otra división de la sección 38, efectuada en marzo de 1996. Por auto de 30 de abril de 2013 se estimó parcialmente el recurso de reposición deducido contra el auto anterior, acordando (i) oficiar a la Consejería de Sanidad " para que se emita informe acerca de las secciones censales que constituían las zonas farmacéuticas 5.1.2 -Miraflores- y 5.1.3 -Marqués de Valdavia- en las fechas de 23 de septiembre de 2008 y 6 de febrero de 2007 " y (ii) oficiar al Ayuntamiento de Alcobendas " para que se emita informe acerca del número de habitantes incluido en cada una de las secciones 23 a 28, 29, 44, 54, 55, 56 y 57 a la fecha de 23 de septiembre de 2008 ". En esta misma resolución, se mantenía el rechazo a las otras pruebas solicitadas por entender que " lo que en ellas se interesa consta en las certificaciones aportadas como documentos núms. 2 y 3 con la demanda " y porque " el número de habitantes de las secciones censales en la fecha de la solicitud de la autorización de la nueva oficina de farmacia son los que constan en la certificación aportada por la solicitante al folio 120 del expediente administrativo ".

Concluso el proceso, la Sala de Madrid dictó sentencia de 10 de octubre de 2013 en la que se desestimaba el recurso, considerándose esencial para la solución del litigio el contenido del informe de la Directora General de Ordenación e Inspección de 15 de febrero de 2013 respecto de las zonas farmacéuticas afectadas y el número de habitantes que corresponde a cada una, añadiendo que las certificaciones aportadas con la demanda como documentos números 2 y 3 no desvirtúan la consideración acerca de las secciones integrantes de la zona 5.1.3 y que los informes emitidos por la Administración deben considerarse suficientes a los efectos de la determinación del número de habitantes computables en la fecha de inicio del procedimiento administrativo.

En el escrito interponiendo recurso de casación, aducía la parte actora tres motivos de impugnación. El primero, amparado en la letra c) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional , imputaba a la sentencia el quebrantamiento de las formas esenciales del litigio, determinante de indefensión, por vulneración de los artículos 60 de la Ley Jurisdiccional y 24 de la Constitución , pues la Sala de instancia denegó la pertinencia de cinco medios de prueba que eran pertinentes y relevantes para la solución del recurso; el segundo, basado en la letra d) del artículo 881, defendía la vulneración por la sentencia recurrida de los artículos 24.1 y 118 de la Constitución al no dar debido cumplimiento a la decisión de la Sala Tercera plasmada en su sentencia de 5 de junio de 2012 ; en el tercero, también bajo el auspicio de la letra d) del indicado artículo 88.1, se afirmaba que la sentencia recurrida violaba los artículos 319 , 326 , 348 y 386 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y los artículos 1218 y 1225 del Código Civil , como consecuencia de la indebida apreciación y valoración de la prueba y por alcanzar resultados irrazonables e injustificados.

Por auto de la Sección Primera de esta Sala se declaró la inadmisión de los motivos segundo y tercero y, correlativamente, la admisión del primero, a cuya estimación se opuso la Letrada de la Comunidad de Madrid en su escrito de 10 de diciembre de 2014.

Por providencia de 2 de julio de 2015 se designó ponente al Excmo. Sr. Magistrado don Jesus Cudero Blas y se señaló para la votación y fallo del presente recurso la audiencia del 8 de septiembre de 2015, fecha en la que efectivamente se deliberó y votó el mismo con el resultado que ahora se expresa.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Cudero Blas, Magistrado de la Sala.

La adecuada resolución del presente recurso de casación exige tener en cuenta los siguientes datos relevantes, deducidos del expediente administrativo, de las alegaciones de las partes, de la prueba practicada y de la decisión de la Sala de instancia que ahora se recurre:

1. Constituía el objeto de impugnación en el proceso seguido ante la Sala de Madrid una resolución del órgano competente de la Comunidad Autónoma por la que se autorizaba la apertura de una nueva oficina de farmacia (la décima) en la zona farmacéutica 5.1.3 "Marqués de Valdavia", acogiendo la solicitud formulada en tal sentido por doña Elisa el 8 de febrero de 2007, en la que afirmaba que en aquella zona " hay un cómputo de habitantes de 34.304 ", lo que permitiría, a tenor del artículo 35 de la Ley 32/1998 , la apertura de una nueva oficina. Acompañaba a dicha solicitud una certificación del Ayuntamiento de Alcobendas en la que, a tenor del recuento del fichero informatizado del Padrón Municipal, se señalaban las secciones censales que integraban la zona farmacéutica y el número de habitantes de cada una de ellas, cuya suma arrojaba la cifra de 34.404 habitantes.

2. El Sr. Simón , demandante en el proceso seguido en la instancia, sostuvo en sede administrativa y reiteró en vía jurisdiccional que una parte de las secciones censales que esa solicitud incluía en la zona farmacéutica 5.1.3 no podía entenderse integrada en la misma, por la razón esencial de que las secciones 54, 55, 56 y 57 (que aparecían en la certificación como integradas en aquella zona) son el resultado de una subdivisión interna efectuada en el año 2003 de la sección 49 que, a su vez, proviene de una división realizada en el año 1996 de la sección 38, siendo así que esta última sección está integrada por el Anexo del Decreto 115/1997 dentro de la zona farmacéutica 5.1.2, Miraflores. Por eso, a su juicio, los habitantes de aquellas cuatro secciones censales (54, 55, 56 y 57) no podían ser tenidos en cuenta para determinar los habitantes de la zona de Marqués de Valdavia.

3. La Administración consideró, sin embargo, que el documento aportado por la peticionaria (certificado del Ayuntamiento de Alcobendas referido al 12 de diciembre de 2006, en el que se desglosa la población de las secciones censales que pertenecen a la zona farmacéutica de Marqués de Valdavia) demostraba el número de habitantes que había de tenerse en cuenta, del que se extraía que se cumplían los módulos de población establecidos en el Decreto 115/1997 para autorizar la apertura de la nueva oficina.

4. Al escrito de demanda acompañó la parte actora dos certificaciones expedidas por el Secretario del Ayuntamiento de Alcobendas en las que se hacía constar: a) Que las secciones censales o padronales correspondientes a la zona denominada Valdelasfuentes que en la actualidad son las números 54, 55, 56 y 57 " provienen todas de la división de la sección 49 en la que se incluía, en principio, toda la mencionada zona " y que " dicha división se realizó en octubre de 2003 (...) por superar la sección 49 los 2000 habitantes y quedar las cuatro nuevas con más de 500 "; b) Que la actual sección censal o padronal 49 " proviene de la división de la sección censal o padronal 38 (...), que se realizó en marzo de 1996 por superar ésta los 2000 habitantes y quedar las dos (38 y 49) con más de 500 ". Adjuntó también a dicho escrito, como documento número 1, copia del Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid de 24 de septiembre de 2007 en el que aparece publicado un Anexo al Decreto 115/1997, de 18 de septiembre (que regula el procedimiento en materia de autorizaciones de oficinas de farmacia) referido a las zonas farmacéuticas de la Comunidad de Madrid a cuyo tenor en la zona 5.1.2 (Miraflores) se encuadra la sección censal número 38, mientras que la zona 5.1.3 (Marqués de Valdavia) está integrada por las secciones censales 23 a 28, 29 y 44.

5. En su solicitud de recibimiento a prueba del recurso propuso la actora los siguientes medios de prueba: a) Librar oficio al Ayuntamiento de Alcobendas para que certifique " si las secciones censales 54, 55, 56 y 57 son el resultado de una subdivisión interna de la sección 49, que se realizó en octubre de 2003, y si la sección censal 49 proviene de una división de la sección censal 38, realizada en el mes de marzo de 1996 "; b) Librar oficio a la misma Corporación para que constate " el número de habitantes de cada una de las secciones censales 23 a 28, 29, 44, 54, 55, 56 y 57 "; c) Requerir a la Comunidad Autónoma para que acredite " el contenido concreto de las actividades realizadas por la Dirección General de Ordenación e Inspección para verificar el número de habitantes censados y los datos de población de hecho, acreditados por los solicitantes en cada una de las zonas farmacéuticas solicitadas, a que se refiere el antecedente de hecho segundo de la resolución de 23 de septiembre de 2008, especificando cuáles fueron ".

6. La práctica de esos medios de prueba fue rechazada por la Sala de Madrid mediante auto de 9 de mayo de 2013 (en el que admitió otros) por entender: a) Que el origen (y las divisiones) de las secciones censales 54, 55, 56 y 57 y de la 49 ya consta en las certificaciones aportadas como documentos números 2 y 3 de la demanda; b) Que el número de habitantes de cada una de las secciones censales (23 a 28, 29, 44, 54, 55, 56 y 57) ya aparece en la certificación aportada por la solicitante inicial; c) Que el informe requerido sobre las actividades efectuadas por la Administración ha de reputarse contestado ya en el oficio del Director General de Ordenación de 23 de abril de 2009.

7. La sentencia ahora recurrida sustenta su decisión desestimatoria en cuatro proposiciones: a) Aunque las zonas farmacéuticas establecidas en el Decreto 115/1997 se refieren al seccionado municipal de 1996 y no han sufrido modificación alguna desde entonces, ha de estarse al informe de la Dirección General competente, según el cual " a nivel municipal las secciones censales pueden haber cambiado modificándose: dividiéndose, creándose nuevas o desapareciendo ", b) Atendiendo al contenido de dicho informe, que se acepta, las secciones censales consideradas en 2006 ya no son las mismas que las establecidas en el Decreto 115/1997, puesto que " dada la evolución del seccionado municipal, se ha computado como población de la zona farmacéutica 5.1.3 Marqués de Valdivia la correspondiente a las secciones censales 23 a 29, 44, 47 y 50 a 58" ; c) Ha de estarse, por tanto, al certificado del secretario municipal que fue adjuntado a su solicitud por la peticionaria inicial, del que se desprende que el número total de habitantes de la zona 5.1.3 es suficiente para autorizar una nueva farmacia en dicha zona; d) Las certificaciones aportadas por el demandante " no desvirtúan la consideración efectuada acerca de las secciones integrantes de la zona 5.1.3 al tiempo de la iniciación del procedimiento administrativo de autorización de este recurso ".

En el primer motivo de casación articulado por el Sr. Simón (único que puede ser analizado en esta sentencia tras la inadmisión por la Sección Primera de esta Sala de los otros dos) se defiende que los medios de prueba rechazados por los jueces a quo en el auto de 9 de mayo de 2013 " eran pertinentes para la defensa y relevantes para la resolución, generando indefensión a la parte recurrente " y que su denegación " ha determinado una incorrecta solución al asunto planteado ".

Esta Sala ha señalado con reiteración que el derecho a la prueba, en general, y el derecho a la admisión de los medios de prueba, en particular, no comportan una facultad ilimitada de la parte para hacer valer cualquier medio de prueba, sino que únicamente puede esgrimir aquéllos que resulten pertinentes y adecuados al caso.

Constituye también doctrina consolidada del Tribunal Constitucional (v., por todas, sentencia núm. 86/2008, de 21 de julio ) la que afirma que el derecho a utilizar los medios de prueba pertinentes para la defensa ( artículo 24 de la Constitución ) no tiene carácter absoluto, pues " no faculta para exigir la admisión de todas las pruebas que puedan proponer las partes en el proceso, sino que atribuye únicamente el derecho a la admisión y práctica de aquéllas que sean pertinentes ", bien entendido que esta facultad de los órganos judiciales (de examinar la legalidad y pertinencia de las pruebas solicitadas) les obliga a " motivar razonablemente la denegación de las pruebas propuestas, de modo que puede resultar vulnerado este derecho fundamental cuando se inadmitan pruebas relevantes para la resolución final del asunto litigioso sin motivación alguna o cuando la que se ofrezca resulte insuficiente o suponga una interpretación de la legalidad manifiestamente arbitraria o irrazonable ".

Resultan pertinentes los medios de prueba, como señala la sentencia de esta Sala de 1 de marzo de 2004 (recurso de casación núm. 1212/2001 ), cuando tienen relación con el objeto del litigio y están además dotados de alguna virtualidad, al menos teórica, para incidir en el sentido del fallo. El juicio de pertinencia que ha de efectuar el órgano jurisdiccional competente tiene, por ello, un doble condicionamiento: material, porque deben considerarse pertinentes aquellas pruebas que se relacionan con los hechos objeto del proceso y que, por su aptitud para obtener la convicción del Tribunal sobre aquéllos, tienen virtualidad para incidir en el sentido de la decisión judicial sobre la pretensión formulada; formal, puesto que la denegación del recibimiento a prueba o de los concretos medios de prueba propuestos ha de ser explícitamente razonada y basada en el incumplimiento de los requisitos procesales, en la falta de pertinencia de la prueba o del medio de prueba que se rechaza o en su irrelevancia.

En definitiva, la infracción del derecho constitucional a la prueba únicamente se produce en el caso de que la denegación de la misma hubiera podido ser decisiva para la defensa del recurrente; por eso, no toda irregularidad u omisión procesal en materia de prueba puede causar por sí misma una indefensión constitucionalmente relevante, correspondiendo al recurrente acreditar que la prueba denegada resultaba decisiva en términos de defensa, justificando a ese fin la indefensión y el perjuicio sufrido. El interesado, por tanto, " ha de demostrar la relación entre los hechos que se quisieron y no se pudieron probar y las pruebas inadmitidas o no practicadas; y, por otra parte, ha de argumentar el modo en que la admisión y la práctica de la prueba objeto de la controversia habrían podido tener una incidencia favorable a la estimación de sus pretensiones; sólo en tal caso podrá apreciarse también el menoscabo efectivo del derecho de quien por este motivo solicita amparo constitucional " ( sentencias del Tribunal Constitucional, entre otras, núms. 133/2003, de 30 de junio y núm. 80/2011, de 6 de junio ).

Trasladando estas consideraciones al supuesto analizado, es claro que la denegación acordada por la Sala de instancia de las pruebas solicitadas por la parte actora no puede considerarse indebida o generadora de indefensión.

Si, como señalamos más arriba, la pretensión actora descansaba en la improcedencia de incluir en la zona farmacéutica 5.1.3, Marqués de Valdavia, cuatro secciones censales (las números 54, 55, 56 y 57) por cuanto éstas formaban parte de otra zona distinta (la 5.1.2, Miraflores), parece evidente que los medios de prueba controvertidos no solo debían estar relacionados con ese argumento, sino que, además, debían referirse a hechos que la Sala de instancia no podía conocer por no estar incorporados a las actuaciones. La realidad, empero, era bien distinta, pues cuatro de las documentales propuestas (y denegadas) se referían a extremos que constaban de manera indubitada en tales actuaciones.

Como señalaban los jueces a quo en el auto de 9 de mayo de 2013 , ya estaba reflejada en los autos la cuestión consistente en si las secciones censales 54, 55, 56 y 57 eran el resultado de una subdivisión interna de la sección 49, que se realizó en octubre de 2003, y si la sección censal 49 provenía, a su vez, de una división de la sección censal 38, realizada en el mes de marzo de 1996: en los documentos números 2 y 3 que acompañaban al escrito de demanda se constataba efectivamente esa circunstancia, pues el Secretario del Ayuntamiento de Alcobendas certificaba ese extremo en los términos solicitados por la parte actora. Nada nuevo incorporarían al proceso esos dos documentos, pues la Sala sentenciadora tenía ya un conocimiento cabal y completo del hecho que pretendían acreditar.

Algo parecido ocurre con los otros dos documentos rechazados en el repetido auto de 9 de mayo de 2013 : el número de habitantes de esas cuatro secciones censales ya estaba acreditado en las actuaciones a través de la certificación municipal que aportó la peticionaria inicial en el escrito que inició el procedimiento de autorización. Pero es que, además, la determinación de esa población no era, propiamente, relevante para la solución del caso, pues el thema decidendum no era otro que el consistente en determinar si aquellas secciones censales debían o no considerarse incluidas en la zona farmacéutica de Marqués de Valdavia y para resolverlo la Sala ya disponía de todos los elementos de juicio: conocía la composición de las dos zonas farmacéuticas concernidas a través del Anexo al Decreto 115/1997 (aportado a los autos por la parte actora), sabía que las nuevas secciones censales (54 a 57) traían causa de dos divisiones sucesivas de la sección 38 (incluida en aquel Anexo en la zona de Miraflores) y era consciente del número de habitantes de esas cuatro secciones censales y de la repercusión que su cómputo tenía en la decisión de autorizar o no la apertura de una nueva oficina de farmacia en la zona de Marqués de Valdavia.

No en vano, la sentencia recurrida tiene en cuenta, cabalmente, los datos que, según el actor, no estaban incorporados a los autos. En el fundamento de derecho tercero se analiza la cuestión aceptando que la zona farmacéutica ha permanecido invariable en su configuración territorial tal y como estaba en el año 1996; sin embargo, se afirma que cuando se inicia el procedimiento de autorización las secciones censales " ya no son las mismas " debido a la " evolución del seccionado municipal ", lo que determina la necesidad de computar como población de la zona de Marqués de Valdavia las secciones censales controvertidas. La Sala tiene en cuenta, por tanto, los hechos aducidos por el recurrente, aceptándolos en su integridad en los términos que habrían resultado de las pruebas denegadas; pero entiende que, a pesar de esos datos, ha de estarse al criterio expresado por la Administración en relación con las variaciones sufridas por las distintas secciones censales y su repercusión en la inclusión de éstas en una u otra zona farmacéutica.

La sentencia impugnada podrá, eventualmente, haber errado en la valoración de la prueba o en la interpretación de la normativa aplicable. Pero esas presuntas equivocaciones resultan claramente ajenas al único motivo de casación admitido y, desde luego, no pueden abordarse con ocasión de una impugnación de la sentencia amparada en la letra c) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional , pues, insistimos, la denegación de las pruebas propuestas ha de reputarse no solo motivada, sino plenamente acertada en cuanto los medios probatorios rechazados pretendían acreditar hechos que ya constaban en su integridad en las actuaciones procesales.

La conclusión debe ser idéntica respecto del último de los medios de prueba que la Sala de instancia rechazó en su auto de 9 de mayo de 2013 . Y es que la determinación de cuál haya sido la actividad de comprobación de la Administración para adoptar la decisión impugnada no solo ya aparecía en el expediente, sino que carece de relevancia para resolver la cuestión litigiosa. Insistimos: el debate estaba centrado exclusivamente en la procedencia de incluir en la zona farmacéutica afectada determinadas secciones censales, siendo así que la parte actora había incorporado al proceso todos los hechos, datos o circunstancias necesarios para abordar esa cuestión y que no eran otros que la configuración territorial de las dos zonas farmacéuticas en el año 1996, las vicisitudes acontecidas después con determinadas secciones censales y el número de habitantes de cada una de éstas en el momento en que se inicia el procedimiento de autorización. Que la actividad desplegada por la Administración " para verificar el número de habitantes censados y los datos de población de hecho " haya sido o no adecuada o suficiente es cuestión que podrá aducir el interesado con ocasión de la impugnación material de la resolución que combate, pero para ello, desde luego, no resulta necesario que el órgano competente de la Comunidad Autónoma emita el informe requerido en la prueba documental oportunamente denegada por la Sala de Madrid.

Finalmente, y aunque lo hasta ahora razonado es suficiente para rechazar el motivo de casación, conviene precisar que la denegación de aquellos medios de prueba no contradice o ignora, como se pretende, la decisión adoptada por esta Sala en su sentencia de 5 de junio de 2012 . Recordemos que esta sentencia casa y anula un pronunciamiento anterior de la Sala de instancia por entender que el rechazo a la apertura del período de prueba (acordado entonces por auto de 4 de febrero de 2010) carecía de la necesaria motivación a tenor de los extremos de hecho que pretendían acreditarse y de la relevancia que éstos pudieran tener en la decisión del litigio. En cumplimiento de esa sentencia, los jueces a quo acuerdan el recibimiento del proceso a prueba, admiten determinados medios de prueba y rechazan los que ya hemos analizado más arriba, lo que constata no solo que se ha dado estricto cumplimiento a lo ordenado por esta Sala, sino que se ha hecho conforme a Derecho en la medida en que las pruebas no admitidas no resultaban pertinentes para resolver el recurso en los términos que ya hemos razonado.

Procede, por tanto, declarar no haber lugar al recurso de casación. Y conforme al artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional , en relación con su artículo 93.5, procede imponer las costas procesales causadas en esta casación a la parte recurrente, limitando su cuantía por todos los conceptos, al amparo del artículo 193.3 de la misma Ley y atendidas la complejidad y dificultad de las cuestiones suscitadas, a la suma de 2.000 euros.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,