STS, 28 de Julio de 2015

Conviene en primer lugar sistematizar las modificaciones que establece el PGOU de Rocafort en la Homologación impugnada, que resultan:

1. - En el ámbito de la Urbanización Santa Bárbara se prohíben la vivienda residencial colectiva, cualquier tipo de industria taller, granja, garaje público, despacho profesional, hostelería, consultorio, clínicas y todo lo que no sea vivienda familiar, así como explotar parcela para corrales ganado, palomares.... con fines comerciales o industriales.

2. - Modificación de espacio libre local con la desaparición de parte de una zona verde, recalificándola de dotacional a residencial, resultando innecesaria su expropiación y creación para sustituirla, de otras, entre ellas el espacio en el que se encontraba el denominado bucle y paso inferior.

3. - Viales de acceso restringido, en concreto parte del vial de entrada a Santa Bárbara desde la URBANIZACIÓN000 y la entrada desde la CV-310 que cruzaba mediante el paso inferior de la CV-310 desaparecido con la ejecución de los nuevos accesos con el fin según la administración de evitar problemas de de seguridad (Mapa 4 de la modificación Puntual señalando en violeta los viales de acceso restringido).

Y examinar a continuación los motivos de nulidad expuestos por los recurrentes respecto a cada uno de ellos: [...]

[...]

La homologación modifica un espacio libre local con la desaparición de parte de una zona verde, recalifica una zona verde a residencial, resultando por ello innecesario su expropiación y sustituye la zona verde recalificada por otra, en el espacio en el que se encontraba el denominado bucle y paso inferior, entrada paso inferior de la carretera VP-6044, que con la ejecución de los accesos a la CV-130 ejecutados por la Diputación titular de la carretera han desaparecido y donde se ubican 2056,79 m2 de zona verde nueva más otra parcela junto a los terrenos de Hidroeléctrica y 2 pequeñas zonas verdes, considerándolo el Consell Consultiu acorde con la legalidad urbanística, al no disminuir sino aumentar la superficie total dedicada a la zona verde.

La Diputación no tuvo inconveniente en la modificación, siempre que se incluyera el Proyecto de ejecución de Ordenación de acceso a la CV-130 y acondicionamiento de la CV-307, y siempre que se respetara la zona de protección de carretera en la nueva zona verde, en la zona no afectada, por el proyecto de ordenación de accesos.

Así las cosas no puede considerase infringido el art. 36.1.e) de la LUV , puesto que la zona de protección de la red primaria de suelo dotacional de la CV-310 no tiene menoscabo alguno, ni se aprecia que afecte a bien de dominio público de la Diputación Provincial. No se produce infracción del art. 36.1.f) de la LUV , no manifestando esta administración objeción alguna siempre que se mantenga la zona de protección como así se ha hecho.

Al margen de lo anterior desaparecido de facto por la ejecución de la CV-130 el paso inferior y el bucle y encontrándonos ante suelo urbano, tampoco puede considerarse modificación estructural la modificación relativa a zona verde.

Respecto a los viales cuyo acceso se restringe impidiendo, en definitiva, que se utilicen viales internos de la Urbanización Santa Bárbara para circular desde la URBANIZACIÓN000 a Rocafort, lo primero que hay que poner de relieve es que el paso inferior y el bucle han desaparecido y no como consecuencia de la Homologación, sino como consecuencia de la ejecución de la obra de Ordenación de acceso a la CV-130 y acondicionamiento de la CV-307 llevada a cabo por la Diputación.

Asunto diferente es, que en los extremos y tramos señalados en morado en el Mapa 4 de la modificación Puntual, los viales de acceso restringido, se disponga limitación de acceso rodado de vehículos de 4 ruedas, permitiéndose el uso peatonal de bicicletas y de motos, lo que no puede considerarse tampoco modificación estructural, por no afectar a viarios de la red primaria ya que las calles, red secundaria, cuyo acceso se limita ;C/ Entre Naranjos que da acceso a C/ Santa Bárbara y calle sin denominación lindante con el bucle anteriormente existente, dan acceso a entrada principal a la urbanización, entrada a la que se puede acceder desde la rotonda ejecutada en el CV-130, desde la que se puede acceder a toda la urbanización y amas calles denominadas Santa Bárbara.

A juicio de esta Sala tampoco esta limitación de tráfico afecta a ordenación estructural, ya que estos viales no son red primaria, son red secundaria y no son una conexión viaria entre municipios.

Respecto la Estructura General orgánica Sistema General de reserva de la red viaria, representados en el mapa remitido por la Conselleria de Urbanismo; R- GRV-A , reserva viaria vías VV-6066, carretera de Rocafort a Moncada (actual CV-308) y VV-607 carretera de Godella la Rocafort (actual CV-307) Distribuidor Comarcal Norte actual, viario de la red básica Metropolitana y R- GRV-B reserva viaria VV-6044 (actual CV-310) viario de red local metropolitana y GRVG que resulta la VV-6067 (actual CV-307), no se corresponden con ninguno de los viales a los que ha sido restringido el acceso rodado en la Urbanización de Santa Bárbara y por ello no puede deducirse del Informe del Jefe del Servicio territorial de Urbanismo, que nos encontremos ante modificación de un sistema general de la red viaria ni ordenación estructural.

Lo expuesto y razonado lleva a desestimar igualmente las pretensiones de los recurrentes que parten de la premisa de considerar que nos encontramos ante una modificación estructural y así desestimamos la vulneración de las directrices definitorias de la estrategia de evolución urbana y ocupación del territorio art. 356.1.a) de la LUV , alegación genérica y sin fundamento que no corresponde a la entidad y a la efectiva modificación pormenorizada aprobada, la Homologación no afecta a varios municipios, en concreto, no afecta a Godella, ni a Valencia, por no ser los tramos de viales en los que no se permite la circulación rodado en vehículos de 4 ruedas, conexión viaria entre municipios, no se interrumpe, ni anula la conexión viaria a Santa Bárbara, no se alteran los criterios del PGOU, no se justifica en modo alguno que sea contraria a la adecuación del Plan General de los municipios colindantes, la eliminación de la conexión a través del paso inferior de la VP-6044 proviene de la ejecución de la CV-150 por la Diputación, no se legaliza por ello una infracción urbanística, ni se crear un perjuicio a los residentes de la 3ª fase e interconexión de la 2ª con la 3ª, pudiéndose acceder a estas urbanizaciones, no se elimina de forma unilateral el vial y no se suprime el carácter de interconexión de los viales en los cuales un tramo se deja solo para peatones bicicletas y motos y no puede ser un menoscabo en la seguridad para la extinción de incendios ya que en estos caso los bolardos que se disponen, podrán ser abiertos.

No se requiere por tanto resolución de la Conselleria para la resolución de conflictos de competencia ( art. 83.4 de la LUV ), no se infringe el artículo 94.6 de la LUV por no constar con el Informe favorable del Consejo Superior de Territorio y Urbanismo, ni se Infringe del art. 30 LOTPP por no incorporar estudio de paisaje y plan de participación ciudadana por tratarse de una ordenación pormenorizada.

Por ultimo no se aprecia infracción alguna por el hecho de que el Ayuntamiento haya llevado a cabo de oficio, una propuesta de los vecinos de la Urbanización Santa Bárbara y la haya hecho suya, aun cuando esta les sea favorable si es conforme a derecho y no infringe norma legal, ni ello supone desviación de poder (jurisprudencia).

Tampoco infringe el derecho a la igualdad, ya que no se puede hablar de que se impida el paso o el acceso cuando los vecinos de la Boniagua pueden acceder a su urbanización por la rotonda ejecutada en la CV-130, rotonda y carretera que es como afirma el Informe del jefe del Servicio territorial unido a los autos, como prueba documental elemento de la red primaria viaria, adscrito al sector y por ello es ordenación estructural (la glorieta de acceso a la Boniagua) y a la Urbanización santa Bárbara por la Glorieta de Santa Bárbara en la CV-130 que da acceso principal de la Urbanización y este a la Avda Cortes Valencianas, desde donde se puede acceder Rocafort, así como por la conexión de la CV 130 con la CV 3071 y CV 3070, siempre bien entendido, cuando esta vía y sus glorietas estén totalmente ejecutadas y abiertas a la circulación [...]".

CUARTO .- Disconformes con la expresada sentencia, los recurrentes formulan recurso de casación, en que se articulan tres motivos, todos ellos al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , que son los siguientes:

1. ) Al amparo de lo dispuesto en el artículo 88.1.d), por infracción del artículo 9.3 CE y el artículo 70.2 de la LJCA , así como de la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre estos preceptos, en tanto no considera que concurra en el caso desviación de poder. En desarrollo de su alegato, se argumenta por los recurrentes lo siguiente:

   "[...] mediante la misma el Ayuntamiento de Rocafort está aprobando una modificación del planeamiento que nada tendría que ver con cuestiones urbanísticas, y que únicamente obedece a intereses privados contrarios al interés general que debe perseguir toda actuación de las Administraciones Públicas, y en especial aquellas que afectan a los desarrollos urbanísticos o a la configuración de la trama urbana y legalización de actuaciones no amparadas por el propio planeamiento municipal.

   Con la Modificación Puntual aprobada, se pretende calificar como "vial de tráfico restringido" y que se instalen bolardos móviles en determinados viales que conectan y suponen el acceso a la Urbanización de Santa Bárbara del municipio de Rocafort, de tal modo, que únicamente los residentes de dicha urbanización, puedan acceder a la misma, perjudicando al resto de los vecinos del término municipal, en particular a mis representados, vecinos colindantes a la misma a lo que se impide el acceso al centro del núcleo urbano por los viales públicos que discurren por dicha urbanización.

   Y es que esta clase de actuaciones administrativas deben velar siempre por cumplir el objetivo de preservar que toda modificación de un Plan General de Ordenación Urbana atienda a cuestiones de índole urbanístico y a fines públicos, sin que pueda dejarse que la iniciativa privada sea la que dirija o marque directrices en dicho desarrollo, máxime cuando tal actuación pueda resultar perjudicial al del resto de ciudadanos.

   Como esta parte ha venido denunciando tanto en vía administrativa como también en vía jurisdiccional, la modificación aprobada por la Administración demandada pretende principalmente el cierre al público de una serie de viales de conexión del municipio, viales cuyo destino sería únicamente para el uso exclusivo de los propietarios de la Sociedad Civil Parque Santa Bárbara de Rocafort, cuando su destino según el Plan General de Ordenación vigente con anterioridad a la Modificación aprobada en el acuerdo recurrido era público, teniendo la consideración de viales públicos.

   No sólo eso, sino que además viene a legalizar una actuación urbanística irregular, en concreto la referida a la reconstrucción de la valla derribada con motivo de las obras de construcción de la parcela 129-R de la urbanización, que motivó las Resoluciones de la Secretaria Autonómica de Territorio y Medio Ambiente, que declaró el orden jurídico infringido y la restauración de la legalidad urbanística. Esta actuación fue debidamente sancionada por la Conselleria como así se acreditó por esta representación, infringiendo con ello lo dispuesto por el artículo 94.6 de la Ley 16/2005, de 30 de diciembre , de la Generalitat, Urbanística Valenciana (en adelante LUV), el cual establece que "La modificación del planeamiento que venga a legalizar actuaciones urbanísticas irregulares exige previo informe favorable del Consejo del Territorio y del Paisaje y que la nueva ordenación satisfaga los principios rectores de la actividad urbanística, así como los estándares legales de calidad de la ordenación. Su entrada en vigor, respecto de los inmuebles afectados, se producirá cuando los incrementos de aprovechamiento que comporten sean íntegramente compensados por su valor urbanístico en favor de la administración, salvo que, previo informe del Consejo Superior de Territorio y Urbanismo, se exceptúe dicha compensación a los terceros adquirentes de buena fe o, si se trata de viviendas, atendiendo a la capacidad económica de los residentes. La anterior excepción no afectará al responsable de la infracción que, en todo caso, deberá compensar y responder de las sanciones que procedan en los términos establecidos en la Ley".

   Al mismo tiempo, también se legalizó mediante dicha modificación la situación jurídica del propietario de la parcela R-62 calificada como suelo dotacional, para evitar el pago de una cuantía de justiprecio, razón en la que no se asienta principio alguno de la actividad urbanística que debe cumplir una función pública.

   Pues bien dicho esto, no podemos perder de vista dos cuestiones fundamentales en el presente caso, y que son:

   1. - Que la Modificación Puntual VIII del PGOU de Rocafort aprobada por el Pleno del Ayuntamiento, nace como consecuencia de la iniciativa privada de la Sociedad Civil Parque Santa Bárbara, una urbanización privada de dicha localidad.

   2. - Que las actuaciones aprobadas por la modificación del planeamiento urbanístico nada tienen que ver con la finalidad propia que tiene esta clase de instrumento [...]".

2. ) A través del segundo motivo se imputa a la sentencia la infracción de los artículos 9.3 y 14 de la Constitución Española , al haberse vulnerado el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos y el derecho de igualdad.

3. ) El tercer motivo de casación censura a la sentencia la infracción del artículo 62.2 de la Ley 30/1992 , por ser el acuerdo nulo de pleno derecho. Dicha infracción, en realidad, sería el efecto, a su vez, de la vulneración de normas autonómicas, concretamente los artículos 36.1 y 61.2 de la Ley 16/2005, de 30 de diciembre , Urbanística Valenciana.

   Conviene tomar en consideración, como antecedente necesario para una más adecuada comprensión de las cuestiones jurídicas aquí suscitadas, lo declarado en la sentencia de 19 de mayo de 1997, dictada por la misma Sala de este orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana -recurso nº 1391/93 -, en que se dilucidó la conformidad a Derecho del acuerdo autonómico aprobatorio de la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Rocafort, que es el instrumento planificador sobre el que opera la modificación que ahora se examina. Pues bien, dicha sentencia, que resuelve la acción entablada entonces por SOCIEDAD CIVIL PARQUE SANTA BÁRBARA, estimó en parte el recurso y declaró contraria a Derecho la delimitación de la Unidad de Actuación UA.1, si bien lo desestimó en lo demás, entre otros extremos en cuanto a las zonas verdes y al régimen viario -inequívocamente público-, como seguidamente observaremos. La mencionada sentencia fue confirmada en casación por la pronunciada por esta misma Sala y Sección el 14 de diciembre de 2001 (recurso de casación nº 7395/1997), que declaró no haber lugar al recurso promovido por el Ayuntamiento de Rocafort, única parte recurrente.

   Dice así la expresada sentencia, en sus fundamentos tercero, sexto y séptimo:

   "[...] Tercero.- Según la Memoria Justificativa-Anexo Urbanización Santa Bárbara (Pag. 36); y las Normas Urbanísticas. Art. XII. II.10.1. Condiciones Particulares de la UA.1.- No se ha realizado cesión alguna, ni siquiera de los viarios; no se aprobó nunca proyecto de urbanización; Es necesario actuar con intervenciones puntuales de esponjamiento de trama, que el plan recoge, a fin de crear una mínima dotación de espacios libres y zonas verdes de carácter urbano y servicio local. Es necesario proceder a la conexión de viarios con la red municipal a fin de asegurar la permeabilidad de la trama y asegurar el tránsito tanto peatonal como de vehículos dificultado por la apropiación de caminos públicos y la propia estructura en bucles cerrados de la urbanización efectuada.

   Conforme a la Memoria Justificativa-Anexo Urbanización Santa Bárbara (Pág. 52 y 53).- La cesión revestirá mayor dificultad y complicación cuando se trate de espacios de uso público o dotacionales distintos de la pura trama viaria. Nada se opone a la delimitación de Unidades de Actuación en los términos previstos por el artículo 117 de la Ley del Suelo , en concordancia con los artículos 36 y ss. del Reglamento de Gestión Urbanística . Sistema de Actuación: Las condiciones concretas de una urbanización prácticamente ejecutada al ciento por ciento, con una extraordinaria atomización de la propiedad, permiten predecir la imposibilidad práctica de actuar mediante el sistema de compensación, idénticas dificultades al de Cooperación a través de un proyecto de reparcelación. Por las dificultades de gestión, que no legales, frente a tales mecanismos es posible acudir, como alternativa a la expropiación forzosa, para cuya financiación la corporación podría acudir a la imposición de contribuciones especiales ( art. 28 y ss. de la Ley 39/1988 de 28 de diciembre , reguladora de las Haciendas Locales) [...].

   [...] Quinto.- La anulación de la UA.1, no significa que los propietarios del suelo incluido en la urbanización, no tengan la obligación de ceder al Ayuntamiento los terrenos destinados a viales ( artículo 83.3.1°) de la Ley del Suelo ; de suerte que pasen de titularidad privada a titularidad pública.

   Sexto.- Por lo que respecta al sistema viario, se pretende resolver el acceso a la red viaria de sistemas generales, a través de la red urbana de Santa Bárbara. No se trata de que el Plan General diseñe nuevos viales (solo afecta a tres parcelas, según el informe pericial), sino que los existentes sean cedidos al Municipio, pasen de titularidad privada a titularidad pública, de prácticamente uso privado a uso público. Cuestión distinta es la ordenación del tráfico, que no es tema del Plan General. De todas formas la solución alternativa que pretendía la demandante ha sido acogida, al aprobar la Diputación Provincial el desdoblamiento de la carretera comarcal VP 6044.

   El Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo, de 24 de abril de 1996, aprobó definitivamente la modificación nº 2 del P.G.O.U. de Rocafort, cuyo Punto 4. prevé "la creación de un vial de Servicio que se debe desarrollar entre la Urbanización Santa Bárbara y la URBANIZACIÓN000 , como vial de borde, no estructural, definiendo a tal efecto un ámbito de suelo como ámbito de protección vial de servicio" plano 7-b, en paralelo a la VV 6044 (DOGV de 30 de septiembre de 1996). Con lo que quedan obviados todos los obstáculos que la demandante oponía al sistema viario, entre otros, el relativo a la imposibilidad de que la trama urbana de Santa Bárbara, pudiera absorber el tráfico generado.

   Séptimo.- conforme a la Memoria Justificativa. Anexo Características de las UA delimitadas en Suelo Urbano. Pág. 56: la U.A.1 tiene una superficie total 453.200 le, y se califican como zonas Verdes: 19.800 m2, 4'37 %. Según la propuesta de Modificación del Plan General proyectada por la demandante, el P.G.O.U. califica como jardines y zonas verdes tres parcelas, de las cuales dos están destinadas ya a espacios libres (14.511 m2). Se califica como espacio libre polivalente una parcela actualmente destinada a campo de fútbol (3.820 m2). Las zonas verdes junto a la Iglesia y a la Subestación de HE, (Según explica en la página 29 de la Memoria) se utilizan como barrera visual en el caso de la zona colindante con HE, o como elementos de conexión peatonal entre diferentes ámbitos colindantes. No es cierto que la calificación para espacios de uso público se haga de una manera genérica, pues en los planos, se especifica el uso a que están destinados; y el hecho de que además del destino como zona verde propiamente dicha, se diga en la memoria respeto a dos de ellas, que servirán de pantalla o interconexión entre zonas, no es motivo de anulación.

   La calificación como zona verde de terminadas parcelas responde a la discrecionalidad técnica del planificador urbano, discrecionalidad no enteramente enjuiciable jurisdiccionalmente, ámbito en el que únicamente cabe examinar la existencia de un desacomodamiento a lo legal o reglamentariamente dispuesto, una desviación de poder, arbitrariedad o irracionalidad de la solución propuesta por el Plan, ya que en lo demás goza aquel de una entera libertad para elegir la forma en que el territorio ha de quedar ordenado, la parcela 62-R, calificada como zona verde y de uso polivalente, linda con la zona verde de la denominada de la Iglesia y con otras zonas verdes, estando ubicadas todas ellas en la misma manzana, siendo manifiesta la conexión existente entre todas ellas. Tal ubicación impide hablar de una localización irracional o arbitraria de la zona verde a la vista de la coherencia lógica que implica su conexión con el resto de las zonas verdes de la urbanización. Por otra parte hasta la Revisión del P.G.O.U no existía zonas verdes de uso público, y es una exigencia para el Plan General, la determinación de espacios libres destinados a parques públicos y zonas verdes ( art. 12.1.b de la Ley del Suelo ).

   No obsta a lo anterior el que el Acuerdo del Ayuntamiento, aprobase un Convenio a suscribir entre la Corporación y la Sociedad Civil Santa Bárbara, según el cual, cumplidos los compromisos contraídos por ésta última, el Ayuntamiento descalificaría como zonas verdes dos parcelas, una de ellas la 62-R, pues tal convenio hasta el momento no ha llegado a suscribirse, ello no significa que la calificación de esas parcelas como zona verde fuere irracional y arbitraria [...]".

   QUINTO .- Expuestas las notas más señaladas del asunto precedente, cabe en el caso presente examinar de forma conjunta los dos primeros motivos de casación, toda vez que las denuncias de desviación de poder y de arbitrariedad -además de la queja sobre la existencia de una discriminación no justificada que lesionaría, a juicio de los recurrentes, el artículo 14 de la Constitución -, aun siendo conceptualmente diferentes, muestran ciertos perfiles comunes, siendo así que en el desarrollo de ambos motivos de casación parecen emplearse tales nociones jurídicas indistintamente, sin acotarlas de forma neta y precisa.

   Conforme a la Sentencia de este Tribunal Supremo de 23 de febrero de 2012 (recurso de casación nº 2921/2008 ), que recapitula otras precedentes, cabe sintetizar nuestra doctrina sobre la institución de la desviación de poder del siguiente modo:

   "[...]

   1. El ejercicio de las potestades administrativas a las que la desviación de poder afecta como límite abarca subjetivamente toda la diversidad de órganos en la Administración Pública, en la extensión que confiere la legislación confiere a este concepto ( artículos 2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre y 1.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativo).

   2. La actividad administrativa tanto puede consistir en un hacer activo como en una deliberada pasividad, cuando concurre en el órgano administrativo competente una obligación específica de actuación positiva, de conformidad con la reiterada jurisprudencia de esta Sala contenida, entre otras, en las Sentencias de 5 de octubre de 1983 y 3 de febrero de 1984 .

   3. El ámbito más específico para su desarrollo es la actividad discrecional de la Administración, pero no existe obstáculo apriorístico para que se aplique a la actividad reglada, ya que nada se opone a la eventual coexistencia de vicios, infracción del ordenamiento jurídico por desviación del fin público específico asignado por la norma e ilegalidad en los elementos reglados del acto ( STS 5 de noviembre de 1978 ).

   4. La desviación de poder puede concurrir con otros vicios de nulidad del acto, pues si la doctrina jurisprudencial ha tendido a adoptar la posición que sostiene que las infracciones legales tienen un trato preferente y deben resolverse en primer término para restablecer por el cauce del recurso jurisdiccional el derecho vulnerado, lo cierto es que la existencia de otras infracciones en el acto administrativo no excluye y antes bien posibilita y es medio para lograrla, la desviación de poder, de conformidad con las Sentencias de 30 de noviembre de 1981 y 10 de noviembre de 1983 .

   5. En cuanto a la prueba de los hechos en la desviación de poder, siendo generalmente grave la dificultad de la prueba directa, resulta perfectamente viable acudir a las presunciones, que exigen unos datos completamente acreditados - artículo 1249 del Código Civil - de los que con un enlace lógico acorde con el criterio humano - artículo 1253 del Código Civil - derive la persecución de un fin no previsto en la norma ( STS 10 de octubre de 1987 ).

   6. La prueba de los hechos que sirven de soporte a la desviación de poder corresponde a quien ejercita la pretensión de reconocimiento del defecto invalidante del acto ( artículo 1214 del Código Civil ), aunque la regla debe conjugarse con el criterio de la facilidad de la prueba, en virtud del principio de la buena fe procesal, considerando que hay hechos fáciles de probar para una de las partes que, sin embargo, son de difícil acreditamiento para la otra ( STS de 23 de junio de 1987 ).

   7. Es necesaria la constatación, en la génesis del acto administrativo, de una disfunción entre el fin objetivo que corresponde a su naturaleza y a su integración en el ordenamiento jurídico y el fin instrumental propuesto por el órgano administrativo del que deriva, disfunción que cabe apreciar tanto si se persigue un fin privado, ajeno por completo a los intereses generales, como si la finalidad que se pretende obtener, aunque de naturaleza pública, es distinta de la prevista en la norma habilitante, por estimable que sea aquélla".

   En el mismo sentido, nos hemos pronunciado en sendas sentencias de 10 de junio de 2008 (recursos de casación nº 3031/2004 y 3262/2004 , que a su vez remiten a otras anteriores, como las de 16 de marzo de 1999 y 5 de febrero de 2008 ). Profundizando sobre la última de las exigencias del texto transcrito para apreciar la desviación de poder, hemos aclarado que basta a tales efectos que la Administración Pública se aparte (desvíe) y que la finalidad perseguida sea diferente de la que legalmente tiene atribuida una potestad por el ordenamiento jurídico; sin que, en consecuencia, se precise de forma ineludible que con el ejercicio de la indicada potestad pretenda darse satisfacción a un interés puramente privado o a un propósito sencillamente inconfesable. La desviación de poder no constituye una garantía aplicable sólo frente a tal género de móviles espurios. Como vinimos a expresar así en nuestra Sentencia de 18 de marzo de 2011 (recurso de casación nº 1643/2007 ):

   "La desviación de poder ha de apreciarse no sólo, como parece defender la entidad local recurrente, cuando se acredite que la Administración persigue una finalidad privada o un propósito inconfesable, extraño a cualquier defensa de los intereses generales, sino que también puede concurrir esta desviación teleológica cuando se persigue un interés público ajeno y, por tanto, distinto al que prevé el ordenamiento jurídico para el caso. Recordemos que el artículo 70.2 de la LJCA exige, para que se aprecie la desviación de poder, que el ejercicio de la potestad sirva a " fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico ".

   Basta, por tanto, que el fin sea diferente, de modo que aunque el ejercicio de la potestad administrativa se haya orientado a la defensa de los intereses generales, sin embargo se opone a la finalidad concreta que exige el ordenamiento jurídico.

   En este sentido, esta Sala viene declarando, por todas, Sentencia de 18 de junio de 2001 , dictada en el recurso de casación nº 8570 / 1995, que « La jurisprudencia tiene declarado que la desviación de poder resulta apreciable cuando el órgano administrativo persigue con su actuación un fin privado, ajeno por completo a los intereses generales, o cuando la finalidad que pretende obtener, aunque de naturaleza pública, es distinta de la prevista en la norma habitante, por estimable que sea aquélla ( sentencias del Tribunal Supremo, entre otras, de 24 de mayo de 1986 y 11 de octubre de 1993 )» ".

   En parecidos términos se pronuncia la Sentencia de 11 de mayo de 2012 (casación nº 4365/2008 ) y la más reciente de 14 de marzo de 2014 (recurso nº 2583/2012 ).

   Tras ese acopio de elementos de juicio disponibles, procede efectuar ahora algunas consideraciones jurídicas añadidas acerca de la desviación de poder. Constitucionalmente conectada con las facultades de control de los Tribunales sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa y el sometimiento de ésta a los fines que la justifican ( artículo 106.1 de la Constitución , en relación con el artículo 103 del propio texto constitucional y los artículos 63.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre y 70.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo), la desviación de poder consiste en el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico.

   Según jurisprudencia consolidada, comporta la existencia de un acto administrativo ajustado en sus requisitos extrínsecos a la legalidad, pero afectado de invalidez por contradecir en su motivación el sentido teleológico de la actividad administrativa, que ha de estar orientada, en todo caso, a la promoción del interés público y, en particular, a la finalidad concreta con que está configurada en la norma la potestad administrativa que se ejercita ( SSTS 6 de marzo de 1992 , 25 de febrero , 10 de marzo y 12 de mayo de 1993 ). Para su apreciación es preciso que quien la invoque alegue los supuestos de hecho en que se funde y los pruebe, si bien en este aspecto la más reciente jurisprudencia ha flexibilizado el rigor de otra anterior, que exigía una prueba absoluta y plena, entendiendo que la misma dificultad de la probanza de motivaciones internas hacía necesario admitir como suficiente la acreditación que permita al Tribunal formar su convicción ( SSTS de 7 de marzo de 1986 , 19 de enero de 1989 y 14 de octubre de 1994 , entre otras muchas).

   SEXTO .- Pues bien, proyectada esta concepción dogmática sobre el supuesto sometido a nuestro enjuiciamiento, hemos de admitir que, tal como se censura en el escrito de casación, la sentencia impugnada no apoya su lacónica e inexplicada conclusión acerca de la falta de concurrencia de la desviación de poder en un mínimo análisis de los hechos o circunstancias presentes, aun los no discutidos por ninguna de las partes, pues se limita a tal apodíctica -e inaceptable- aseveración, limitada además sólo a valorar una de las diversas circunstancias traídas a colación como signos de la conducta desviada -como es que la modificación del planeamiento surgiera como consecuencia de una iniciativa o "... propuesta de los vecinos de la Urbanización Santa Bárbara"- , señalando que tal proceder "...no infringe norma legal, ni ello supone desviación de poder (jurisprudencia)" .

   En consecuencia, observadas todas las circunstancias aducidas en el escrito de demanda como reveladoras, al menos en un nivel presuntivo o indiciario, de la presencia de desviación de poder, así como el silencio de la sentencia en este punto -pues niega su concurrencia, pero no nos ofrece razones de clase alguna para justificar esa conclusión- debemos indicar que ambos motivos de casación, primero y segundo, merecen prosperar.

   Se cumplen, por ende, las exigencias señaladas por nuestra jurisprudencia, de que hemos dejado amplia reseña, para hallar en este asunto la desviación de poder. Tal apreciación se formula después de verificar la concurrencia de una serie de hechos indiciarios o "síntomas" que avalan el extravío del Ayuntamiento de Rocafort respecto del fin que debía presidir su actividad de modificación del planeamiento urbanístico. Por otra parte, el correcto análisis de la institución requiere tomar ciertas precauciones a fin de situar el ejercicio del control jurisdiccional en el ámbito que le es propio. Como afirmamos en nuestra Sentencia de 9 de febrero de 2009 (recurso de casación nº 5938/2005 ):

   "[...] El control jurisdiccional de las administraciones (...), no puede irrumpir en el corazón de la potestad discrecional, valorando la oportunidad de la decisión y, mucho menos, sustituyendo la elección administrativa. Los tribunales de lo contencioso-administrativo han de ceñirse, pues, a verificar los hechos para comprobar si la decisión planificadora discrecional guarda coherencia con ellos, de suerte que, si aprecian una incongruencia o una discordancia de la solución elegida con la realidad que integra su presupuesto o una desviación injustificada de los criterios generales del plan, tal decisión resultará viciada por infringir el ordenamiento jurídico y, más concretamente, el principio de interdicción de la arbitrariedad, que, en lo que ahora importa, aspira a evitar que se traspasen los límites racionales de la discrecionalidad para convertirla en fuente de decisiones huérfanas de la debida justificación. Una vez comprobado que una concreta determinación del plan incurre en un desvío de esa naturaleza, procede su anulación, pero los jueces no podemos reemplazarla por otra a nuestro antojo, pues, tratándose de potestades discrecionales, siempre existen varias soluciones lícitas y razonables entre las que debe escoger la Administración, titular de esta potestad discrecional, salvo que las líneas del planeamiento conduzcan a un único desenlace, que se imponga ya por razones de coherencia".

   Ahora bien, sin perjuicio de tales cautelas, lo cierto es que en el supuesto examinado concurren largamente las exigencias legales requeridas -conforme a la interpretación que al efecto se decanta en nuestra jurisprudencia- para considerar producido el vicio denunciado en la instancia, que la Sala sentenciadora termina rechazando de un modo tan inmotivado:

   1) La iniciativa de la modificación del PGOU surge de los propios vecinos de la Urbanización Santa Bárbara. Tal dato no es suficiente por sí sólo -y desde luego no puede ser analizado desde la perspectiva de la regularidad del procedimiento de elaboración a que obligan las disposiciones de carácter autonómico-, pero no deja de ser un factor presuntivo de que la modificación se enderezaba al logro de un beneficio de quienes lo promovían, lo que nos lleva a determinar que es al Ayuntamiento de Rocafort, a la vista de la propuesta -que implicaba el cierre al tráfico de una vía pública- a quien incumbía el deber de velar para que su materialización, fruto del ejercicio del ius variandi que le incumbe, no desencadenase un efecto de indeseable favorecimiento injustificado de aquéllos.

   2) El cierre de la calle al tráfico rodado no sólo beneficia, evidentemente, a un grupo o clase de vecinos, sino que perjudica correlativamente a otros, todos sus potenciales usuarios, máxime cuando se trata de un elemento del viario que comunica la red municipal con la de los municipios limítrofes, sin que quepa controvertir ahora esa evidente naturaleza viaria pública -que exige naturalmente el uso público, general, no discriminatorio y favorecedor de la comunicación con el sistema viario general-.

   3) La decisión adoptada, al margen de su injusticia intrínseca, altera el régimen viario según quedó conformado en la sentencia firme que hemos transcrito parcialmente, la de 19 de mayo de 1997, dictada por la misma Sala de este orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana -recurso nº 1391/93 - y confirmada por este Tribunal Supremo en vía de casación, en tanto en ella se admite llanamente que "[...] No se ha realizado cesión alguna, ni siquiera de los viarios; no se aprobó nunca proyecto de urbanización..."; y, para conjurar esa clara irregularidad originaria, se establece que "[...] es necesario proceder a la conexión de viarios con la red municipal a fin de asegurar la permeabilidad de la trama y asegurar el tránsito tanto peatonal como de vehículos dificultado por la apropiación de caminos públicos y la propia estructura en bucles cerrados de la urbanización efectuada...".

   Este dato es esencial, a nuestro juicio, para residenciar en ese intento de soslayar la cosa juzgada de la sentencia una actitud desviada, en tanto se pretende enervar, sin una justificación contraria anclada en sólidas y acreditadas razones de orden urbanístico, el mandato de la sentencia respecto a la conexión de los viarios con la red municipal -que la modificación aquí analizada rompe abruptamente- así como el aseguramiento del tránsito peatonal y de vehículos que hasta entonces se veía dificultada -que también se altera-.

   La justificación que ofrece la Memoria al respecto reconoce sin ambages (folio 10) que el vial de entrada desde la URBANIZACIÓN000 -que integra, a no dudarlo, el viario público, según la sentencia citada- va a ser objeto de un uso restringido a los propietarios de las viviendas ubicadas en ese tramo de vía, decisión que autoriza la colocación de una " ... barrera con elementos móviles tipo bolardos en el inicio del ramal ubicado en la Urbanización Santa Bárbara" , autorizándose además la colocación por la " ... propia urbanización de elementos de separación móviles que exclusivamente permitan transitar por ese vial a los propietarios de las viviendas cuya fachada da al citado vial".

   4) No son precisas, por tanto, mayores reflexiones sobre el fin pretendido cuando éste luce con tanta nitidez en la propia modificación emprendida: la de favorecer a los promotores de ésta, convirtiendo la calle cuyo tráfico se limita, de hecho , en una calle privada, puesto que el tráfico rodado de vehículos de cuatro ruedas se reserva para los vecinos de la urbanización, con exclusión de los demás vecinos o potenciales usuarios.

   5) También hay desviación de poder, clara y patente, en el régimen establecido en la variación del planeamiento para la reubicación de las zonas verdes -que no fueron en su día objeto de cesión por parte de la Urbanización, como declara la sentencia mencionada-, partiendo de que la reordenación y atomización de las nuevas zonas verdes está ayuna de toda justificación material que se inspire en la concurrencia de un interés público para los ciudadanos diferente al que justificó su situación originaria y que aconseje la necesidad o conveniencia del cambio de localización que se lleva a cabo.

   Desde este punto de vista, no sólo el PGOU confiesa abiertamente -en el antecedente segundo de la propuesta de modificación sometida a aprobación- que el designio inspirador del cambio de la zona verde prevista en la parcela 62-R es el de soslayar la exigencia del procedimiento expropiatorio que pesa sobre el Ayuntamiento de Rocafort y que deriva de lo declarado en la repetida sentencia de la Sala de instancia de 19 de mayo de 1997 -confirmada por la de este Tribunal Supremo de 14 de diciembre de 2001 (recurso de casación nº 7395/1997)-, ahorrándose así la adquisición de la parcela mediante el pago del justiprecio -que según la memoria, en su folio 14, ya le había sido reclamado al Ayuntamiento por el propietario, invocando el derecho surgido en la expresada sentencia-.

   Estamos, pues, ante el propósito manifiesto de eludir una obligación derivada de la cosa juzgada de una sentencia firme -para el que resulta ilegal, por desviado, el ejercicio de la potestad de planeamiento-, lo que hace aún más sorprendente que la sentencia de instancia no se haya hecho eco de esa finalidad, en tanto ha sido exteriorizada sin ambages, y la haya valorado consecuentemente, adentrándose en el juicio sobre la desviación de poder; pero es que, además, la propia sentencia a que se ha hecho referencia justificaba la racionalidad en el establecimiento de esa misma zona verde, la de la parcela 62-R, por razón de su colindancia con otra ya establecida, aneja a la ermita, saliendo así al paso de la alegación de desviación de poder precisamente alegada, en aquél proceso, por la SOCIEDAD CIVIL PARQUE SANTA BÁRBARA: "[...]ámbito - el de la discrecionalidad técnica- en el que únicamente cabe examinar la existencia de un desacomodamiento a lo legal o reglamentariamente dispuesto, una desviación de poder, arbitrariedad o irracionalidad de la solución propuesta por el Plan, ya que en lo demás goza aquel de una entera libertad para elegir la forma en que el territorio ha de quedar ordenado, la parcela 62- R, calificada como zona verde y de uso polivalente, linda con la zona verde de la denominada de la Iglesia y con otras zonas verdes, estando ubicadas todas ellas en la misma manzana, siendo manifiesta la conexión existente entre todas ellas".

   Constatada, por tanto, la presencia en la modificación del PGOU de Rocafort de un designio desviado, en tanto sus determinaciones se orientan a la satisfacción de un fin puramente privado -con condigno perjuicio de los fines públicos- mediante la privatización de facto de la utilización de un elemento del viario público, con el que se persigue el objetivo de favorecimiento de los propietarios de la Urbanización Santa Bárbara, debe ser casada la sentencia y anulado consiguientemente el plan aquejado del tal infracción jurídica.

   SÉPTIMO .- En definitiva, valorando el conjunto de datos y circunstancias que hemos expuesto, llegamos a la conclusión inequívoca de que se ha incurrido en desviación de poder, existiendo prueba suficiente de que se actuó con la finalidad de favorecer intereses particulares, debiendo resaltarse que el grado de corroboración exigible en esta materia no se rige por el estándar del grado de convicción "más allá de toda duda razonable" , que es propio del proceso penal o del derecho sancionador. Ya hemos señalado que en lo que se refiere a la desviación de poder no resulta exigible una prueba directa y plena, pues la divergencia de los fines no la evidencia normalmente el propio contenido del acto (véanse sentencias de 1 de octubre de 1982 y 10 de febrero de 1984 , además de las ya citadas más arriba). Es necesario, no obstante, una prueba suficiente, no bastando las meras alegaciones; además, se debe constatar la concurrencia de datos, hechos y elementos de comprobación que lleven al Tribunal, a través de un juicio comparativo entre el interés público señalado por la norma y el fin perseguido con los actos impugnados, a la razonable convicción de que se ha producido la desviación de poder. A tal respecto, los datos y hechos que hemos señalado y demás circunstancias analizadas, unidos a la muy insuficiente motivación de la decisión administrativa, que no puede considerarse sustentada en las lacónicas explicaciones ofrecidas en la Memoria, así como a la prácticamente inexistente motivación de la sentencia al respecto, nos permiten establecer sin vacilación la presencia de desviación de poder como infracción jurídica desencadenante de la nulidad.

   OCTAVO .- Pese a que los razonamientos anteriores son bastantes a la obtención de una sentencia por la que se declare haber lugar al recurso de casación, con invalidación de la sentencia de instancia y, consecuentemente, con la anulación del instrumento de planeamiento controvertido, cabe significar que, junto a la desviación de poder, también se aprecia arbitrariedad en el ejercicio de la potestad de planeamiento, puesto que es posible distinguir conceptualmente ambas infracciones: la desviación de poder -como infracción del elemento reglado del fin que justifica en cada caso, conforme a la ley, el ejercicio de la potestad- y la arbitrariedad, que discurre en el terreno del concreto contenido de tal ejercicio de la potestad de planeamiento. En este caso, la denunciada arbitrariedad en el proceder de la Administración -que el recurso de casación hace extensiva a la sentencia impugnada en tanto no reconoce la existencia de los expresados defectos- conecta, en la formulación del motivo y también en su desarrollo, con la también invocada discriminación creada con el impedimento de uso general del vial por todos los ciudadanos ( art. 14 CE ).

   Tienen razón en su denuncia los recurrentes, pues la modificación acometida en el planeamiento municipal, además del desviado fin que la impulsa, es materialmente arbitraria en la decisión que adopta desde la perspectiva de su alejamiento de las reglas elementales de la justicia, la lógica y la razón, pues no sólo no se han justificado tales determinaciones desde la óptica de la satisfacción del interés público, sino que más bien resultan incomprensibles al efecto. En cuanto a la restricción en la utilización de los viales, con posibilidad de fijación de elementos de cierre que impidan el paso a cierta clase de vehículos, no alcanzamos a identificar cuál sería el objetivo de interés público, el bien común de los vecinos al que dicha medida restrictiva - que no cabe dudar que favorece singularmente a determinados propietarios- aspiraría a satisfacer, esto es, qué beneficio obtendría la colectividad por el hecho de cerrar al tráfico un elemento del viario público, limitando su uso a sólo los propietarios de la urbanización en que se localiza.

   En lo relativo a las zonas verdes, se trata de una decisión que, con independencia de lo que hemos señalado antes a propósito de la desviación de poder -dado el ánimo de eludir la sentencia antes mencionada y la proyectada indemnización que habría pesado sobre las arcas municipales para hacer efectivo su justiprecio- no se encuentra la nueva zonificación tampoco explicada, bien o mal, por la Administración, en cuanto a su acomodo a pauta alguna de racionalidad o mejora de su funcionalidad, pues su razonamiento -y el de la Sala de instancia al darlo por bueno- se detiene en el mero aspecto cuantitativo de que los metros cuadrados anteriormente previstos no se ven disminuidos con la modificación, lo que deja en la incógnita toda explicación sobre porqué se sustituye la zona verde que una sentencia declaró ajustada a pautas de razonabilidad por un conjunto disperso de parcelas, donde la explicación acerca de su adecuación al interés público ha brillado por su ausencia.

   NOVENO .- Finalmente, la explicación ofrecida por la sentencia de instancia para justificar la ausencia de infracción del principio de igualdad y no discriminación reconocido en el artículo 14 de la Constitución resulta jurídicamente errónea, no sólo si se la examina desde la conclusión poco meditada a la que llega, sino también si se sitúa el razonamiento justificador en la posibilidad de alternativas de circulación frente a la inutilización de una calle para el tráfico rodado -que no aborda la cuestión nuclear del porqué del cierre al tráfico de la vía y la pérdida de su uso para sólo algunos de los vecinos, no todos-; o desde el punto de vista meramente subjetivo de la posibilidad de los propietarios de la URBANIZACIÓN000 para utilizar otras vías públicas, pues el planteamiento efectuado en la demanda y en el recurso de casación transciende el mero interés de los recurrentes -que, además, no son todos los vecinos de Rocafort- para abordar la cuestión de la lesión del derecho fundamental a la igualdad y no discriminación desde una perspectiva más general.

   DÉCIMO .- Es procedente ordenar, a efectos de publicidad y eficacia erga omnes de la declaración de nulidad del Plan General objeto de impugnación que contiene nuestro fallo, la publicación de éste en el mismo diario oficial en que tuvo lugar la de la disposición anulada, como ordena el artículo 72.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , a cuyo tenor: "...La anulación de una disposición o acto producirá efectos para todas las personas afectadas. Las sentencias firmes que anulen una disposición general tendrán efectos generales desde el día en que sea publicado su fallo y preceptos anulados en el mismo periódico oficial en que lo hubiera sido la disposición anulada..." .

   UNDÉCIMO .- La estimación del recurso de casación supone que no debamos efectuar pronunciamiento relativo a la condena al pago de las costas procesales causadas en este recurso - artículo 139.2 LJCA -, ni tampoco resolver sobre las devengadas en la instancia, en aplicación del art. 139.1 de la propia Ley, en la redacción vigente al tiempo de incoarse el recurso contencioso- administrativo.

   Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución