STS, 14 de Julio de 2015
| Ponente | JESUS CUDERO BLAS |
| ECLI | ES:TS:2015:3586 |
| Número de Recurso | 1071/2014 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 14 de Julio de 2015 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a catorce de Julio de dos mil quince.
Visto por la Sala Tercera (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 1071/2014 , interpuesto por la Procuradora de los Tribunales doña Paloma Solera Lama, en nombre y representación del AYUNTAMIENTO DE VITORIA-GASTEIZ, contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de fecha 31 de enero de 2014 , dictada en el procedimiento ordinario núm. 428/2012, sobre impugnación de norma foral de las Juntas Generales de Álava por la que se modifica la norma anterior, presupuestaria de las entidades locales del territorio histórico; ha sido parte recurrida las JUNTAS GENERALES DE ÁLAVA, representada por el Procurador don Jorge Deleito García.
El Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco el recurso núm. 428/2012, turnado a su Sección Primera, contra la Norma Foral 5/2012, de 16 de abril , de modificación de la Norma Foral 3/2004, Presupuestaria de las Entidades Locales del Territorio Histórico de Álava.
En su escrito de demanda, de 15 de octubre de 2012, pretendía la parte actora la nulidad de la citada norma foral (en especial, según se afirma, de sus artículos 1, 2 y del párrafo primero de la Disposición Transitoria) por entender, sustancialmente, que la misma es nula porque los Territorios Históricos carecen de competencia normativa para regular la materia presupuestaria y contable de las Entidades locales, vulnerando los artículos 149.1.18 º, 134.4 , 137 y 140 de la Constitución , así como la normativa básica estatal en materia de régimen local y Haciendas Locales.
La representación procesal de las Juntas Generales de Álava, en su escrito de contestación a la demanda de fecha 27 de noviembre de 2012, interesó, en primer lugar, la inadmisión del recurso con amparo en el artículo 69.b) de la Ley Jurisdiccional por cuanto, a su juicio, la competencia para ejercitar acciones judiciales y administrativas en defensa de sus propias atribuciones corresponde al Pleno de la Corporación, no al Alcalde, como ha sucedido en la presente impugnación. Subsidiariamente, solicitaba la desestimación del recurso por entender que la Norma Foral recurrida no incurre en las infracciones constitucionales y legales denunciadas.
Concluso el proceso, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco dictó sentencia, de fecha 31 de enero de 2014 , cuya parte dispositiva declaraba la inadmisibilidad del recurso. La razón de ser de dicha desestimación la encontramos en el fundamento de derecho segundo de la citada sentencia, según el cual la competencia para el ejercicio de esta acción no correspondía al Alcalde " en contra de la decisión del máximo órgano de representación popular del municipio ", añadiendo que " la circunstancia de que el artículo 47.2 de la Ley de Bases 2/1985 no requiera esa especial mayoría para el ejercicio ordinario de acciones, en nada desvirtúa el general enclave que las impugnaciones de instrumentos normativos emanados de otros poderes públicos, con afección general a materias presupuestarias como es el caso, haya de tener en el Pleno, como máximo órgano representativo de los ciudadanos en el ámbito municipal y en el que ha de situarse la legitimación originaria para promoverlas" .
El Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz ha interpuesto recurso de casación contra la anterior sentencia, alegando, como motivos de impugnación, todos ellos amparados en el artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional , los siguientes: 1. La infracción del artículo 24 de la Constitución , así como del artículo 69.b), en relación con el artículo 19, ambos de la Ley Jurisdiccional y de la jurisprudencia que los interpreta; 2. La vulneración de los artículos 149.1.18 º y 134.4 de la Constitución , así como del artículo 112.5 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local y del artículo 169.6 de la Ley de Haciendas Locales y de la jurisprudencia que interpreta tales preceptos.
La representación procesal de las Juntas Generales de Álava se opuso al recurso mediante escrito de 8 de julio de 2014, en el que se defiende la conformidad a derecho de la sentencia impugnada al no incurrir la misma en las infracciones alegadas.
Por providencia de 4 de mayo de 2015 se designó ponente al Excmo. Sr. Magistrado don Jesus Cudero Blas y se señaló para la votación y fallo del presente recurso de casación la audiencia del 23 de junio de 2015, fecha en la que efectivamente se deliberó y votó el mismo con el resultado que ahora se expresa.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Cudero Blas, Magistrado de la Sala.
Como se sigue de los antecedentes expuestos, el Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz impugnó ante la Sala de Bilbao la Norma Foral 5/2012, de 16 de abril, de modificación de la Norma Foral 3/2004, Presupuestaria de las Entidades Locales del Territorio Histórico de Álava.
En el fundamento de derecho primero de la sentencia impugnada se ponen de manifiesto tres hechos de particular relevancia para el enjuiciamiento del asunto. Tales hechos son los siguientes:
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La decisión del Pleno del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz, adoptada en su sesión de 24 de febrero de 2012, de dirigirse a las Juntas Generales de Álava para instar la modificación de la Norma Foral 3/2004, de 9 de febrero, a efectos de establecer una modificación temporal en la posibilidad de prórroga presupuestaria.
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La convocatoria urgente, el 25 de abril de 2012, de la Junta de Gobierno Local, a la que el Alcalde de la Corporación propuso " ejercer las acciones en defensa de los intereses municipales " frente a la Norma Foral 5/2012, publicada en el BOTHA de 25 de abril, propuesta que fue aprobada el día 26 siguiente, y que dio lugar al Decreto de la Alcaldía del propio 25 de abril en el que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 124.4.l) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local , se resolvió " ejercer las acciones judiciales, incluso recursos en todas las instancias, solicitando la anulación de la citada norma foral ".
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El acuerdo ejecutivo dictado por el Pleno Municipal el 27 de abril de 2012 en el que se expresó la oposición de dicho órgano a la interposición de recurso contra la Norma Foral, no autorizando al Alcalde-Presidente esa interposición.
El recurso contencioso-administrativo finalmente deducido por el Ayuntamiento -con base en aquella decisión del Alcalde- fue inadmitido por la Sala de Bilbao en la sentencia que ahora se impugna en casación. Justifican los jueces a quo su declaración en tres proposiciones: la primera, que la competencia para el ejercicio de acciones judiciales y administrativas está legalmente compartida entre el Pleno y el Alcalde; la segunda, que la impugnación urgente efectuada por el Alcalde con la anuencia de la Junta de Gobierno " no consolida su eficacia sino a partir de su ratificación expresa por el órgano colegiado a quien corresponde adoptar el acuerdo correspondiente ", siendo así que en el caso de autos consta un pronunciamiento expresamente desautorizatorio del Pleno municipal; la tercera, que el criterio de " la mayor representatividad local " del Pleno, que se sigue del artículo 122.2 de la Ley de Bases de Régimen Local , obliga a entender que solo el Pleno ostentaba la competencia para esta impugnación, pues nos hallamos ante " una iniciativa litigatoria más abstracta referida a cuestionar disposiciones surgidas de otros poderes legislativos o reglamentarios que afecten al régimen municipal de una materia sectorial o general ".
En el primer motivo de casación, amparado en la letra d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional , se imputa a la sentencia recurrida la infracción del artículo 24 de la Constitución , así como de los artículos 69.b ) y 19.1 de la Ley Jurisdiccional y la jurisprudencia que interpreta tales preceptos.
A juicio de la parte recurrente, el Alcalde y la Junta de Gobierno Local cuentan con la legitimación prevista en el artículo 19.1, apartados a ) y e) de la Ley de esta Jurisdicción en la medida en que el Alcalde " ostenta la representación legal del Ayuntamiento ", a lo que añade que la Norma Foral que nos ocupa impone al Alcalde-Presidente del Ayuntamiento, en situación de prórroga presupuestaria, la obligación de presentar ante el Pleno de la Corporación el proyecto de presupuesto en un plazo no superior a siete días, creándose una obligación ex novo para un único obligado (el Alcalde de Vitoria-Gasteiz) en la medida en que la Norma Foral entra en vigor para municipios de más de 100.000 habitantes el mismo día de su publicación.
Además, siempre según la parte recurrente en casación, impide el ejercicio por el Alcalde de su potestad de plantear una cuestión de confianza ligada a la aprobación del Presupuesto e infringe el sistema orgánico-funcional establecido en la Ley de Bases de Régimen Local, al imponerse una obligación al Alcalde no establecida en dicha norma.
Por último, la Norma Foral desapodera de sus competencias a la Junta de Gobierno, pues ésta ostenta la atribución de aprobar el proyecto de presupuesto en los términos del artículo 127.1.b) de la Ley de Bases de Régimen Local .
Y en relación con lo que la recurrente denomina " infracción de la jurisprudencia aplicable ", se hace referencia a la decisión de la propia Sala sentenciadora de acordar la medida cautelar de suspensión de la Norma Foral recurrida (auto de 26 de abril de 2012, confirmado en reposición el 10 de mayo de 2012) admitiendo de esa forma el interés legítimo posteriormente denegado en la sentencia que se impugna.
Como se señala acertadamente en la sentencia recurrida, la solución a la cuestión controvertida exige interpretar los preceptos legales que regulan las competencias de los distintos órganos que integran la Corporación, concretamente los siguientes:
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El artículo 123.1.m) de la Ley reguladora de las Bases de Régimen Local que atribuye al Pleno la competencia para " el ejercicio de acciones judiciales y administrativas y la defensa jurídica del Pleno en las materias de su competencia ".
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El artículo 124.4.l) de la misma Ley 7/1985, de 2 de abril , que reconoce al Alcalde competencia para " el ejercicio de las acciones judiciales y administrativas en materia de su competencia y, en caso de urgencia, en materias de la competencia del Pleno, en este supuesto dando cuenta al mismo en la primera sesión que celebre para su ratificación ".
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El artículo 127.1.j) de la norma básica indicada, que habilita a la Junta de Gobierno Local para " el ejercicio de las acciones judiciales y administrativas en materias propias de su competencia ".
Para determinar cuál era realmente la competencia concernida o afectada por la Norma Foral impugnada, resulta obligado convenir que las facultades de los tres órganos citados (el Pleno, el Alcalde y la Junta de Gobierno Local) se proyectan claramente sobre el ámbito presupuestario, aunque solo sea porque, a tenor de los artículos 122 a 127 de la Ley de Bases de Régimen Local , el proyecto de presupuesto local se elabora por la Junta de Gobierno para que sea aprobado, previa convocatoria del Alcalde, por el Pleno.
Ello no obstante, hemos de coincidir con la sentencia recurrida cuando afirma que la correspondencia entre la materia litigiosa y las potestades de cada órgano no puede recaer sobre aspectos accidentales o accesorios, sino que debe resolverse, en efecto, a tenor del criterio de la mayor representatividad que, forzosamente, ha de reconocerse al Pleno de la Corporación como se sigue del artículo 122.1 de la Ley de Bases de Régimen Local . Y es que el objeto del proceso seguido en la instancia no solo está constituido por una norma emanada de otra institución (las Juntas Generales de Álava), sino que el contenido de la Norma Foral recurrida va claramente referido a uno de los aspectos esenciales de la actividad local, cual es la materia presupuestaria, sobre la que el Pleno desarrolla la competencia esencial: la aprobación misma del presupuesto.
A ello debe añadirse que no parece razonable admitir el ejercicio de una acción impugnatoria en contra del criterio expresado por el Pleno de la Corporación que, no lo olvidemos, rechazó expresamente la procedencia de la interposición del recurso que ahora nos ocupa. Resultaría cuando menos extraño que el Alcalde o la Junta de Gobierno pudieran reaccionar contra una disposición reglamentaria emanada de otro poder para defender las competencias municipales cuando, al mismo tiempo, se ha constatado que el máximo órgano de la Corporación (que ostenta, además, la legitimidad democrática directa) no considera conveniente cuestionar aquella disposición.
Frente a ello no puede afirmarse, como parece efectuar el recurrente al aludir a la " infracción de la jurisprudencia ", que la Sala de instancia había dado carta de naturaleza a la existencia de interés legítimo cuando adoptó la medida cautelar de suspensión solicitada por el recurrente. No olvidemos que la Ley reguladora de las Bases de Régimen Local (artículo 124.4 ) permite al Alcalde ejercitar acciones sobre materias competencia del Pleno en los casos de urgencia, pero le obliga a dar cuenta al mismo en la primera sesión que celebre " para su ratificación ". El hecho de que la Sala (en autos de 26 de abril y 10 de mayo de 2012) adoptara la medida cautelar sobre la base de entender que concurría la urgencia no implica, en absoluto, que haya perdido la potestad de analizar la legitimación activa del actor cuando la parte demandada la ha cuestionado y, sobre todo, cuando se ha constatado que el Pleno no había ratificado la procedencia del ejercicio de la acción.
Por lo demás, y como bien señala la sentencia impugnada, la conclusión expuesta (contraria al reconocimiento de legitimación activa a los recurrentes) no puede enervarse por la sola circunstancia de que el artículo 47.2 de la Ley de Bases de Régimen Local no exija mayoría absoluta para el ordinario ejercicio de acciones: lo esencial, insistimos, es que la competencia para la impugnación de un instrumento normativo que regula materia presupuestarias ha de reconocer al Pleno en cuanto máximo órgano de representación ciudadana, siendo así que este mismo órgano expresó su voluntad contraria al recurso que nos ocupa.
En definitiva, la ausencia de interés legítimo está perfectamente razonada en el último párrafo de la sentencia que se impugna, con el que coincidimos plenamente: " no puede reconocerse ese ius litigationis en los órganos municipales de gestión y gobierno en contra de la decisión del máximo órgano de representación popular del municipio, ni ese ejercicio de las facultades litigiosas de la Corporación puede responder a un estado de cosas fraccional que haga prevalecer la posición de cualquier órgano de la estructura del municipio sobre la decisión contraria y expresamente desautorizatoria del Pleno " .
Procede, en atención a lo razonado, desestimar el primer motivo de casación, lo que impide abordar el segundo (referido al fondo del asunto), pues la falta de legitimación activa constituye un óbice procesal que no permite analizar la legalidad de la Norma Foral recurrida, disposición -por otra parte- que ha sido anulada por esta Sala, declarando la falta de competencia de las Juntas Generales para regular materias presupuestarias respecto de los entes locales, en la sentencia de 9 de julio de 2015, dictada en el recurso de casación núm. 2939/2013 .
Y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción , la desestimación del recurso lleva aparejada la imposición de las costas a la parte recurrente. Haciendo uso de la facultad prevista en el apartado tercero del mencionado precepto legal, quedan las costas fijadas para la parte recurrida en un máximo de 3.000 euros por todos los conceptos.
Por lo expuesto, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
No ha lugar al recurso de casación interpuesto por la Procuradora de los Tribunales doña Paloma Solera Lama, en nombre y representación del AYUNTAMIENTO DE VITORIA-GASTEIZ, contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de fecha 31 de enero de 2014 , dictada en el procedimiento ordinario núm. 428/2012, sobre impugnación de norma foral de las Juntas Generales de Álava por la que se modifica la norma anterior, presupuestaria de las entidades locales del territorio histórico, con imposición a la parte recurrente de las costas causadas en este recurso, en los términos establecidos en el último fundamento de derecho de la presente resolución.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . D. Segundo Menendez Perez D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez D.ª Maria del Pilar Teso Gamella D. José Luis Requero Ibáñez D. Jesus Cudero Blas PUBLICACIÓN .- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente en la misma, Excmo. Sr. D. Jesus Cudero Blas estando celebrando audiencia pública la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo; certifico.
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