STS, 24 de Junio de 2015

PRIMERO .- Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria se interpuso recurso nº 352/2011 , promovido por D. Pio , contra el acuerdo adoptado por la Comisión Regional de Ordenación del Territorio y Urbanismo del Gobierno de Cantabria de 16 de noviembre de 2010 -publicado el 18 de febrero de 2011-, que aprueba definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana de Medio Cudeyo. En el proceso intervino como demandado el GOBIERNO DE CANTABRIA, representado por el Letrado de sus Servicios Jurídicos.

SEGUNDO .- El Tribunal de instancia dictó sentencia el 18 de julio de 2013 , cuyo fallo es del siguiente tenor literal:

"[...] Con desestimación de las causas de inadmisibilidad alegadas por la Administración demandada, debemos estimar y estimamos parcialmente el recurso contencioso-administrativo formulado por DON Pio contra la aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana de Medio Cudeyo de 16 de noviembre de 2010 (BOC de 18 de febrero de 2011) en cuanto a la ordenación del sector 22 que dicho plan incorpora como suelo urbanizable delimitado que afecta a la finca propiedad del demandante en el sentido de declarar la ilegalidad de la ordenación y tramitación de dicho sector 22 y la anulación del documento 7.1 con desestimación de las restantes pretensiones contenidas en la demanda, sin que proceda hacer mención expresa acerca de las costas procesales causadas, al no haber méritos para su imposición".

TERCERO .- Notificada dicha sentencia a las partes, la representación procesal del GOBIERNO DE CANTABRIA presentó escrito de preparación del recurso de casación, que fue tenido por preparado mediante diligencia de ordenación de 18 de julio de 2013, al tiempo que se ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

CUARTO .- Emplazadas las partes, el Letrado de los Servicios Jurídicos del GOBIERNO DE CANTABRIA, en la representación que le es propia, compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló su escrito de interposición del recurso de casación el 7 de enero de 2014, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se dictara sentencia que estimase el recurso, casando y anulando la sentencia recurrida, así como desestime el recurso contencioso-administrativo interpuesto.

QUINTO .- El recurso de casación fue admitido por la Sección Primera de esta Sala mediante providencia de 12 de febrero de 2014, acordándose la remisión del recurso a esta Sección Quinta, conforme a las reglas de reparto de asuntos, ordenándose también por diligencia de ordenación de 11 de marzo de 2014 entregar copia del escrito de interposición a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que llevó a cabo la representación procesal de DON Pio mediante escrito de 15 de abril de 2014, en el que solicitó del Tribunal "...dicte sentencia confirmatoria de la recurrida".

SEXTO .- Mediante providencia se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 10 de junio de 2015, fecha en que efectivamente se deliberó, votó y falló, con el resultado que a continuación se expresa.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Francisco Jose Navarro Sanchis, Magistrado de la Sala

PRIMERO .- Se impugna en este recurso de casación la sentencia que, con sentido parcialmente estimatorio, dictó la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria en el recurso nº 352/2011 , deducido a instancia de DON Pio , contra el acuerdo de la Comisión Regional de Urbanismo del Gobierno de Cantabria adoptado el 16 de noviembre de 2010 -publicado en el Boletín Oficial de Cantabria el 18 de febrero de 2011-, por el que se aprueba definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana de Medio Cudeyo.

SEGUNDO .- La sentencia recurrida examina, en el segundo fundamento jurídico, las pretensiones del demandante relativas a deficiencias en la tramitación del Plan General recurrido, si bien limitando el objeto impugnatorio a la regulación del Sector 22, tal como por lo demás se concretó por aquél en el suplico de su demanda, en el cual se postuló "[...] la nulidad de la tramitación y ordenación que del sector 22 se hace en el PGOU de Medio Cudeyo...procediéndose a la consecuente anulación íntegra del Documento 7.1 que se acompaña al PGOU referente al citado sector...".

La primera de las cuestiones suscitadas se refiere a los defectos en la tramitación y ordenación que el PGOU de Medio Cudeyo contiene para el indicado sector 22 de suelo urbanizable (fundamento II.I., parte introductoria y letra A) de la demanda). La segunda cuestión alude a la ausencia de una evaluación ambiental específica, en cuanto la memoria ambiental que consta en el expediente no particulariza el concreto análisis de las determinaciones del indicado sector (letra B) del mismo fundamento jurídico). Por último, la tercera cuestión denunciaba otro defecto en la sustanciación del plan, ya que éste incorpora una modificación sustancial sobre la ubicación de la zona de aparcamiento público, dato de hecho -el de la modificación-, que la sentencia niega haya quedado probado por las recurrentes (mismo fundamento, parte introductoria).

En el fundamento tercero se analiza, para rechazarla, la pretensión del Sr. Pio de que se declarase el carácter urbano de las parcelas de su propiedad, enclavadas en el sector 22. Esta cuestión, al igual que la citada más arriba, ha sido consentida, en lo desfavorable, por la parte demandante en la instancia, que en esta sede casacional ha ocupado la posición procesal de recurrido, sin haber reaccionado, por tanto, frente a los pronunciamientos de la sentencia que les son desfavorables, que quedan así al margen del objeto impugnatorio de esta casación.

TERCERO .- La sentencia fundamenta la nulidad del PGOU de Medio Cudeyo sometido a su cognición en los siguientes razonamientos, expresados a lo largo del fundamento jurídico quinto a séptimo. Dice así la sentencia -prescindiendo, en su reseña, de los dirigidos a examinar si el suelo del demandante era o no urbano, cuestión ya no controvertida; y obviando también la parte en que se analiza la alegada modificación sustancial de la ordenación, con cambio de ubicación de la zona de aparcamiento-:

"QUINTO.- Acerca de la debatida cuestión de si en el presente supuesto es conforme a derecho la tramitación del plan parcial de iniciativa particular a través de la aprobación del PGOU, dado que el art. 44.2 LOTRUS permite al plan general establecer directamente la ordenación detallada del suelo urbanizable delimitado aplicando las exigencias y determinaciones de los arts. 54 y 55 de esta Ley, ha de tenerse en consideración que en la primera aprobación inicial del plan general de 20 de mayo de 2003 no se hace referencia alguna a la ordenación detallada del suelo urbanizable delimitado; como expone el informe pericial de la parte demandante emitido el 22 de agosto de 2011, "el sector 22 aparece como un sector urbanizable con ordenación detallada con grado de determinación de plan parcial desde la segunda aprobación inicial"; es decir el plan parcial del sector 22 se incorpora como anexo al PGOU al amparo del mencionado art. 44.2 y 48.3 LOTRUS desde el 1 de junio de 2006.

Sin embargo en esta fecha de 1 de junio de 2006 ya había entrado en vigor la Ley 9/2006 de 28 de abril sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente (BOE de 29 de abril) que incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001.

El 27 de diciembre de 2007 tiene lugar la aprobación provisional del PGOU.

Es por todo ello que el informe técnico de 17 de diciembre de 2008 de la Dirección General de Urbanismo como propuesta a la ponencia técnica, pone de manifiesto que el trámite ambiental -ya en vigor la Ley 9/2006- requiere que el documento ambiental equivalente al informe de sostenibilidad ambiental sea sometido a información pública y audiencia singularizada junto con el plan general por plazo de cuarenta y cinco días por lo que su conclusión es la devolución del expediente al Ayuntamiento de Medio Cudeyo al objeto de que se cumplimenten las observaciones contenidas en el informe, condicionados de los informes sectoriales, así como de la estimación de impacto ambiental, debiendo redactar un texto refundido que se someta a información pública durante un plazo de cuarenta y cinco días por ser sustanciales las modificaciones que deben introducirse, lo que finalmente acuerda la CROTU en esa misma fecha y se cursa al ayuntamiento el 26 de diciembre.

Como consecuencia de todo lo anteriormente expuesto, el Director General de Ordenación del Territorio y Evaluación Ambiental Urbanística en sus conclusiones de 26 de mayo de 2010 (folios 307 a 332 del expediente administrativo de la CROTU), con relación a la memoria ambiental del PGOU, remite al Ayuntamiento de Medio Cudeyo que deberá trasladar al informe de sostenibilidad ambiental las alegaciones del periodo de información pública, la fase de consultas y la memoria ambiental; realizado todo ello por el ayuntamiento se remite para su aprobación definitiva por la CROTU con la propuesta de aprobación municipal de 10 de agosto de 2010.

Sin embargo en informes posteriores, de 8 de noviembre de 2010 ( folios 514 a 503, en realidad, informe del Director General de Urbanismo, los puntos 38 a 42 del informe se refieren al sector 22) del jefe de servicio de urbanismo, continúan poniéndose de manifiesto las observaciones e irregularidades del sector 22 y esta sala no comparte la solución dada por el informe de 11 de noviembre de 2010 ( folios 527 a 521, informe jurídico ) en que se viene a poner de manifiesto la oportunidad de la aprobación definitiva del plan general mediante una interpretación del art. 44.2 LOTRUS que elude las determinaciones del art. 48 de la misma ley, concretamente las de los apartados referentes con relación al viario estructurante del sector 22 y a la carga de viviendas sujetas a algún régimen de protección; es decir, si las determinaciones del plan parcial de suelo urbanizable delimitado contenidas en el art. 48 LOTRUS no aparecen reflejadas en el plan general de ordenación urbana como exige el art. 44.2 LOTRUS, al faltar en el presente caso el viario y la carga de viviendas sujetas a algún régimen de protección, no puede decirse que nos encontremos ante el supuesto defendido por la administración de que el plan general incluye las categorías de suelo urbanizable delimitado pues no se cumplen las determinaciones que para dicha clase de suelo contempla el art. 48 LOTRUS.

SEXTO.- En cualquier caso, la sala ha dictado sentencia de 5 de julio de 2013 en los autos del recurso contencioso administrativo nº 351/2011 que sobre el mismo sector 22 del plan general -en cuanto a la tramitación simultánea del plan general y del plan parcial- que va más allá de lo anteriormente expuesto al decir lo siguiente:

"Si el PGOU es suficiente para ordenar suelo urbano, para el suelo urbanizable es necesario un plan parcial, que actúa en cada sector previsto en el PGOU, que concreta la previsión de crecimiento inmediata de esa zona y que puede tramitarse conjuntamente con el Plan General, pero con los requisitos legales exigibles, antes establecidos. De modo que hay que ignorar las alegaciones de la administración cuando alega que se está desarrollando un PGOU, que contiene disposiciones detalladas del sector 22, pero no se está desarrollando un Plan Parcial, esto es un intento administrativo de saltarse la regulación específica relativa a la elaboración y aprobación de los Planes Parciales, lo que supondría ir claramente en contra de lo establecido en el último párrafo del artículo 44 de la LOTRUSCA. En conclusión sea como quiera que la administración llame a la ordenación que en el PGOU se realiza del sector 22, lo cierto es que se debe acomodar, tal y como establecen los preceptos antes relacionados a las reglas de aprobación de los planes parciales".

Sigue diciendo la sentencia referida:

"Además, es aplicable lo previsto en el Reglamento de Planeamiento Urbanístico (disposición final segunda de la LOTRUSCA) que en su artículo 139 establece un régimen de notificaciones personales que no se han llevado a cabo en el presente expediente administrativo. Dice textualmente:

Los Planes Parciales que tengan por objeto urbanizaciones de iniciativa particular se ajustarán a las mismas reglas de competencias y procedimiento establecidas en el artículo anterior, con las particularidades siguientes:

1. Si afectaren a varios Municipios se presentarán, una vez redactados por sus promotores, ante la Diputación Provincial, que será la competente para la aprobación inicial y provisional.

2. Se citará personalmente para la información pública a los propietarios de terrenos comprendidos en el Plan.

3. El acto de aprobación, provisional y definitiva, podrá imponer las condiciones, modalidades y plazos que fueran convenientes. En todo caso, la eficacia del acto de aprobación definitiva quedará condicionada a la prestación de la garantía a que se refiere el artículo 46 de este Reglamento, ante el Ayuntamiento o, en su caso, ante la Diputación Provincial, dentro del plazo de un mes desde que se requiera para ello al promotor. Para la publicación del acuerdo de aprobación definitiva será preciso que se haya prestado la garantía a que se hace mención.

4. El acuerdo de aprobación definitiva se notificará personalmente a todos los propietarios afectados".

Lo que viene a significar que son criterios de seguridad jurídica y coherencia de la propia sala los que conducen a la consideración de que al igual que en la sentencia anterior de la sala, no basta con que el plan general incluya la categoría de suelo urbanizable delimitado y divida el suelo en sectores sino que establezca las determinaciones correspondientes que vienen recogidas en el caso analizado en el art. 48 LOTRUS pero que no se han aplicado, como se deriva del informe de 11 de noviembre de 2010 del jefe de servicio de urbanismo (folios 521 a 527 del expediente administrativo), que evidencia igualmente la defectuosa aplicación legislativa que se ha puesto de manifiesto en el siguiente fundamento de derecho.

SÉPTIMO.- Con relación a la normativa medioambiental aplicable ya se ha expuesto anteriormente en el fundamento de derecho quinto de esta sentencia la evolución seguida por el plan general y las continuas observaciones e irregularidades detectadas en su tramitación que han motivado una interpretación forzada de las determinaciones que debe contener el plan general con arreglo al art. 44.2 LOTRUS con relación al viario estructurante del sector 22, así como la carga de viviendas sujetas a algún régimen de protección que, sin duda, no ha sido objeto de una evaluación ambiental específica porque dichas determinaciones no han resultado aplicadas por el plan general al sector 22.

Igualmente no se comparte por la sala que, si resulta que la segunda aprobación inicial del plan general de ordenación urbana es de 1 de junio de 2006, por el servicio de impacto y autorizaciones ambientales de la Consejería de Medio Ambiente se diga el 21 junio de 2006 que el plan se encuentra afectado por la Ley 9/2006 de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, en vigor desde el 30 de abril de 2006 y días más tarde, el 3 de julio del mismo año, se afirme por el mismo servicio de impacto y autorizaciones ambientales que no es de aplicación porque la aprobación inicial del plan general es la de 28 de abril de 2003 cuando resulta que dicha aprobación se refería a un plan general muy diferente que ni contemplaba la categoría de suelo urbanizable delimitado, ni por supuesto contemplaba las determinaciones del art. 48 LOTRUS dado que no tenía previsto la ordenación del suelo urbanizable delimitado.

Todo lo cual significa que no se ha aplicado la legislación en vigor en esa fecha de 1 de junio de 2006; cuando la disposición adicional tercera de la Ley 9/2006 de 28 de abril dispone que: "La evaluación ambiental realizada conforme a esta ley no excluirá la aplicación de la legislación sobre evaluación del impacto ambiental de proyectos"; resulta de ello que el proyecto contenido a través de las determinaciones no desarrolladas totalmente por el plan general para el sector 22 no han resultado evaluadas con arreglo a la Ley 9/2006 de 28 de abril que sí resulta de aplicación al plan general de ordenación urbana analizado.

Como afirma el informe pericial de parte suscrito por los ingenieros de caminos doña...y don... de 22 de agosto de 2011, "con la aprobación definitiva que se ha producido, el sector 22 queda, desde el punto de vista de su evaluación ambiental bajo el paraguas de la evaluación ambiental del PGOU. Sin embargo, los documentos ambientales evaluados, primero el informe de impacto ambiental y después el informe de sostenibilidad ambiental realizado a partir del anterior y las correspondientes evaluaciones no particularizan el análisis del sector ordenado".

Si como ha apreciado la sala, parte de dichas determinaciones no se han desarrollado por el PGOU ni por el plan parcial, se llega a la conclusión de que no han sido sometidas a evaluación ambiental, máxime cuando el propio ayuntamiento viene a admitir el 11 de agosto de 2010 que el sector 22 no ha sido sometido a trámite ambiental.

Procede, por tanto dar la razón a la parte demandante en cuanto que no existe evaluación ambiental de la ordenación detallada del sector 22 con arreglo a la Ley 9/2006 vigente al seguirse el trámite con la Ley 5/2002 de 24 de julio [...]".

CUARTO .- Procede efectuar una sucinta referencia a la causa de inadmisión del recurso de casación invocada en el escrito de

oposición, consistente en la irrecurribilidad de la sentencia por inobservancia del artículo 86.4 de la Ley 29/1998, de esta Jurisdicción Contencioso-Administrativa , que dispone que las sentencias que, siendo susceptibles de casación por aplicación de los apartados precedentes, hayan sido dictadas por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, sólo serán recurribles en casación si el recurso pretende fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que sea relevante y determinante del fallo recurrido, siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora, preceptuando el artículo 89.2 de la expresada Ley , a propósito del escrito de preparación, que en el supuesto previsto en el artículo 86.4 habrá de justificarse que la infracción de una norma estatal o comunitaria europea ha sido relevante y determinante del fallo de la sentencia.

En definitiva, se precisa para que sean recurribles las sentencias dictadas por los Tribunales Superiores de Justicia -con abstracción de la Administración autora de la actuación impugnada- que, además de ser susceptibles de casación por razón de la materia o la cuantía del asunto, concurran los siguientes requisitos: A) Que el recurso de casación pretenda fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que sea relevante y determinante del fallo recurrido; B) Que esas normas, que el recurrente reputa infringidas, hubieran sido invocadas oportunamente por éste o consideradas por la Sala sentenciadora; C) Que el recurrente justifique en el escrito de preparación del recurso, que la infracción de las mismas ha sido relevante y determinante del fallo de la sentencia.

Tales requisitos han sido cumplidos por la Administración recurrente en casación, en lo que respecta a los motivos fundados en el apartado d) del artículo 88.1 de la LJCA , únicos sobre los que se proyecta tal exigencia, relacionada con la carga formal que, en la preparación del recurso, se impone en el artículo 89.2 de la Ley, pues lo relevante no es que la legislación subyacente sea autonómica, como se postula en el escrito de oposición, sino que las normas de Derecho estatal que la recurrente reputa infringidas hayan sido relevantes y determinantes del fallo y así se razone en el desarrollo de la pretensión casacional -así, el artículo 139 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico , cuya infracción ha sido tenida en cuenta por la Sala sentenciadora como causa inmediata de la estimación parcial del recurso; y también los artículos 6 y concordantes de la Ley 9/2006 , sobre evaluación ambiental estratégica, sobre cuya infracción en la sentencia también se razonó en el escrito de preparación- sin que a tal conclusión deba oponerse el hecho de que la Sala no concrete en la sentencia, con la debida precisión, si tal vulneración del deber de efectuar la evaluación ambiental estratégica ha supuesto una infracción de normas estatales o autonómicas, pues la referencia al respecto es imprecisa y parece sugerir una aplicación indistinta o alternativa de unas y otras normas.

Procede, pues, rechazar la causa de inadmisión objetada en el escrito de oposición, pues al margen de que sólo daría lugar a una inadmisión parcial -de la que quedarían excluidos los motivos basados en el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, conforme al artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional - ni siquiera se lleva al suplico del mencionado escrito la pretensión de inadmisión sobre la que se alega.

QUINTO .- Frente a la indicada sentencia, la Administración autonómica cántabra promueve recurso de casación, que contiene seis motivos que resumimos así:

1) Al amparo del artículo 88.1.c) de la LJCA , se denuncia el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, con vulneración, se alega, del artículo 33.2 de la LJCA y del artículo 218.1 de la LEC , señalando al respecto que la sentencia anula el PGOU de Medio Cudeyo por razón de la insuficiencia de las determinaciones de la ordenación detallada que el PGOU contempla (en el documento 7.1.) para el Sector 22 de Suelo Urbanizable Delimitado.

La queja de este motivo radica en el hecho de que, para llegar a dicha conclusión, la Sala de instancia no da respuesta a los motivos y argumentos esgrimidos por la parte actora, que denunció en la demanda la inexistencia de las garantías previstas en el artículo 58.1.e) de la Ley de Cantabria 2/2001, de 25 de junio , de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria (LOTRUSCA), concretándolas en la ausencia de alineaciones y rasantes con el grado que exige un Plan Parcial. Por el contrario, la sentencia se basa en el incumplimiento por la ordenación detallada, incluida en el Documento 7.1 del PGOU, del art. 48 LOTRUSCA, pero de otras dos menciones preceptivas: la insuficiencia de las previsiones sobre el viario estructurante; y, la ausencia de previsión de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública.

Por tanto, la inclusión o no de estas determinaciones en la ordenación detallada del reiterado Sector 22 a las que hace referencia la sentencia de instancia (viario estructurante y porcentaje de viviendas protegida) no fue cuestión alegada por la parte actora como vicio causante de su nulidad, razón por la que estamos ante una cuestión sustraída a la discusión del proceso. Es cierto que el recurrente sí alegó en su demanda la insuficiencia de la ordenación detallada del sector, pero no respecto a los aspectos apreciados por la Sala. Así, la lectura de la demanda acredita que no se hacía alusión en ella ni al viario estructurante ni al régimen de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública, sino que se limitó a consideraciones de orden general y a la cita ejemplificativa de la ausencia de regulación de las alineaciones y rasantes.

2) Al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA , se denuncia la vulneración del artículo 148.1.3 de la CE ; artículo 24.3 de la Ley Orgánica 8/1984 de 30 de diciembre , por la que se aprueba el Estatuto de Autonomía para Cantabria (EAC) y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre distribución de competencias en materia de urbanismo. Dicha crítica se refiere a la indebida aplicación de un precepto estatal (el artículo 139 Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio , por el que se establece el Reglamento del Planeamiento Urbanístico), que la Administración impugnante considera incurre en lesión de su autonomía y, en particular, de la competencia exclusiva en materia de urbanismo.

3) En directa relación con el anterior motivo, se censura al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de esta Jurisdicción la vulneración del artículo 139 del RPU y de la jurisprudencia aplicable al caso, pues la sentencia basa la estimación del recurso en la aplicación del citado precepto, por entender que la ordenación detallada para el suelo urbanizable, al incluirse en el PGOU de Medio Cudeyo, transforma tal regulación en un plan parcial de iniciativa particular, lo que supone, en la tesis de la sentencia, supeditar la tramitación de dicha ordenación detallada a los requisitos procedimentales exigidos para el planeamiento de desarrollo de iniciativa particular y, en concreto, a la notificación personal a los propietarios afectados, exigencia que se contiene en dicho precepto.

4) El cuarto motivo denuncia el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia ( art. 88.1.c) de la LJCA ) por la falta de motivación de ésta - art. 120.3 de la CE en relación con el art. 24.2 de la CE y en el art. 218 de la LEC -. Esta crítica se efectúa, exclusivamente, en lo que respecta a la imputada carencia de motivación de las razones conducentes a la anulación del PGOU de Medio Cudeyo por falta de evaluación ambiental estratégica.

5) Al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA , se alega la infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, considerando que se han lesionado los artículos 317 , 318 y 319 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , sobre valoración de la prueba documental, respecto de la que se habrían conculcado las reglas de la lógica y la sana crítica, conforme a la jurisprudencia de este tribunal Supremo (entre otras, Sentencias de 2 de diciembre de 1995 , 5 de febrero de 1994 , 29 de marzo de 1994 , 19 de noviembre de 1995 , 14 de diciembre de 1995 , 27 de enero de 1996 y 29 de marzo de 1996 .

La denuncia comprendida en este motivo se centra en el desconocimiento, en la sentencia, sobre la constancia en el expediente administrativo del PGOU de documentos oficiales, como la Memoria Ambiental prevista en la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente.

6) Finalmente, en el sexto motivo se pretenden infringidos, al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA -, los artículos 1 , 6.2 , 8 y 12 de la Ley 9/2006, de 28 de abril , sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente.

SEXTO .- Un orden lógico aconseja comenzar, alterando el orden propuesto por la Administración recurrente, por el examen de los motivos de casación basados en la letra c) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional , porque a través de su invocación se denuncia un quebrantamiento de las formas del juicio que aquélla localiza, de una parte, en la incongruencia extra petita partium , con vulneración de lo establecido en el artículo 33.2 de la Ley de esta Jurisdicción (motivo primero); y en la falta de motivación de la sentencia, denuncia que descansa en la mención de los artículos 120.3 de la CE , en relación con el artículo 24.2 de la CE y en el art. 218 de la LEC (motivo cuarto).

Pues bien, asiste la razón a la Administración recurrente en su alegación de incongruencia de la sentencia, en tanto en ella se sustenta la infracción del PGOU, en cuanto al procedimiento de elaboración y al contenido mínimo que debe expresarse en él para satisfacer las exigencias de la Ley autonómica, en infracciones diferentes de las denunciadas en el escrito de demanda -en el que sólo se mencionó, de forma tangencial y a unos efectos que parecen meramente ejemplificativos, la omisión de determinaciones relativas a las alineaciones y rasantes- esto es, en una cuestión que no fue objeto de denuncia ni consiguiente debate en la instancia, al afirmarse que falta la mención, entre las menciones de la ordenación pormenorizada del suelo urbanizable delimitado, comprendido en el sector 22, de los dos puntos antes aludidos, relativos a la determinación del viario estructurante y al régimen de viviendas de protección pública, infracciones que, por tanto, fueron ajenas a lo debatido en el litigio y, sobre las cuales no se brindó a las partes la oportunidad de defenderse adecuadamente, ofreciendo respecto de tales cuestiones las explicaciones que hubieran tenido por conveniente.

A tal respecto, las sentencias de este Tribunal Supremo citadas por el Gobierno de Cantabria -STS de 25 de enero de 2013 (recurso de casación nº 4366/2009 y de 22 de mayo de 2013 (recurso de casación nº 415/2010 )- son de adecuada invocación, dada la identidad de los hechos que reflejan con los que ahora examinamos y con la infracción de la sentencia que se deduce de ellos, en tanto se ha sustraído de la contienda procesal una cuestión decisiva del fallo invalidatorio. Dice la primera de tales sentencias:

"SEXTO.- Recordemos que la congruencia es una exigencia procesal de la sentencia, en virtud de la cual se precisa que medie una elemental simetría entre las pretensiones y cuestiones o motivos impugnatorios esgrimidos por las partes en el proceso y el contenido de la sentencia. De tal manera que las pretensiones se fundamenten a través de concretos motivos de impugnación o cuestiones suscitados por las partes en el proceso.

Nuestra Ley Jurisdiccional se ocupa de regular la congruencia de las sentencias en los siguientes artículos. a) El artículo 33.1 que impone que se ha de juzgar dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de las alegaciones deducidas para fundamentar el recurso y la oposición, imponiendo, para comprobar la concurrencia del requisito de congruencia, la comparación de la decisión judicial con las pretensiones y con las alegaciones, aunque éstas hagan referencia a los motivos del recurso y no a los meros argumentos jurídicos. b) El artículo 67 establece que la sentencia decidirá todas las cuestiones controvertidas en el proceso; como en la jurisdicción civil el artículo 218 LEC . c) Y, en fin, el artículo 33.2, cuya infracción ahora se invoca, y el 65.2 LJCA , que pretenden conceder cierta libertad al juzgador para fundamentar su decisión siempre que someta previamente a la consideración de las partes los nuevos motivos o cuestiones para salvaguardar los principios de contradicción y congruencia.

Si se trata, en definitiva, de salvaguardar la congruencia de la sentencia, resulta ineludible que cuando la Sala va a tomar en consideración nuevos motivos o cuestiones, no aducidos por las partes en ese proceso, y para evitar una lesión al principio de contradicción, su entrada en el debate procesal puede realizarse, por lo que hace al caso, en el momento inmediatamente anterior a la sentencia, ex artículo 33.2 de la citada Ley .

SÉPTIMO.- Acorde con lo expuesto, se constata que la Sala de instancia ha incurrido en una lesión del artículo 33.2 de tanta cita, pues la sentencia se fundamenta sobre un motivo no alegado por ninguna de las partes en el recurso contencioso administrativo.

Así es, la sentencia estima el recurso contencioso administrativo al acoger una cuestión introducida por primera vez en la propia sentencia. Como ya hemos señalado y ahora reiteramos la sentencia recurrida analiza y desestima las cuestiones o motivos de impugnación invocados por la recurrente. Pero luego añade, en el apartado 5 del fundamento cuarto, un nuevo motivo ajeno al debate procesal y planeado por primera vez en la sentencia, que comportaba la nulidad del plan, relativo a la exigencia y cumplimiento de los estándares de zonas verdes, espacios libres y equipamientos, que había sido abordado en otros precedentes recursos de los que había conocido la Sala de instancia.

En consecuencia, si la sentencia iba a cimentarse sobre un nuevo motivo -el cumplimiento de los expresados estándares de zonas verdes-, hubiese sido necesario que previamente se sometiera a la consideración y contradicción de las partes procesales, evitando la indefensión que puede comportar fundar la sentencia en un motivo inédito para las partes, ajeno al debate procesal, y, en relación con el cual, la Sentencia irrumpe alterando los términos por los que ha discurrido el proceso hasta entonces. Quiere esto decir que, efectivamente, la sentencia puede abordar cuestiones no suscitadas y estimar el recurso en atención a las mismas, pero para ello resulta ineludible dar a las partes procesales la oportunidad de pronunciarse sobre dicha cuestión.

La indefensión puede aparecer cuando la parte no ha tenido la oportunidad de oponerse a un motivo de invalidez, no invocado por la parte recurrente y silenciado durante el proceso, al haber prescindido la Sala de la facultad que establece el artículo 33.2 LJCA . Esta quiebra inicial del principio de contradicción desemboca en un menoscabo del derecho de defensa, al haberse hurtado del debate procesal un motivo de nulidad que constituye, como sucede en este caso, la "ratio decidendi" de la sentencia.

Estamos, en consecuencia, ante una incongruencia "extra petita partium", que se produce al margen de las peticiones de las partes, pronunciándose sobre cuestiones diferentes a las planteadas, en una especie de incongruencia por desviación, que lesiona también el principio dispositivo.

OCTAVO.- Llegados a este punto, y sentado que se ha producido una infracción del artículo 33.2 de la LJCA , nos corresponde ahora determinar los efectos de tal pronunciamiento.

La quiebra de la exigencia de la congruencia cuando se materializa mediante la infracción del artículo 33.2 de la LJCA , por no haber planteado la Sala de instancia la tesis a las partes, ha de reputarse como una infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales, proyectando su efecto a un momento anterior a la sentencia, con las consecuencias previstas en el artículo 95.2.c) de la Ley Jurisdiccional .

En este sentido, venimos declarando, por todas, Sentencia de 3 de diciembre de 2004 que cita , a su vez, otra de 19 de abril de 2002 , en relación con la LJCA anterior, que «cuando se denuncia por el cauce del artículo 95.1.3º LJ que ha existido infracción del artículo 43.2 LJ , el éxito del motivo conduce necesariamente a un pronunciamiento de retroacción de las actuaciones al momento anterior a dictar sentencia, para que la Sala de instancia ofrezca a las partes la posibilidad de alegar sobre ese motivo, ajeno hasta entonces a la controversia judicial y capaz de servir para estimar la demanda o para oponerse a ella, puesto que se trata de una consecuencia impuesta por el artículo 102.1.2º LJ , sustraída al poder dispositivo de las partes». En este mismo sentido también Sentencia de 13 de febrero de 2002 según la cual «la sentencia que decide sobre motivos no alegados por las partes comete una infracción que trasciende la propia sentencia y afecta a las garantías procesales, por lo que si se estima un recurso de casación fundado en tal infracción la consecuencia debe ser, conforme a lo previsto en el artículo 102.1.2 LJ , la reposición de las actuaciones al momento anterior al de dictar sentencia para que la Sala de instancia someta la cuestión a las partes, según lo indicado en el artículo 43.2 LJ »".

SÉPTIMO .- Por lo que respecta al motivo cuarto del escrito de interposición del recurso, a través del cual se denuncia, al amparo del artículo 88.1.c) de la LJCA , la falta de motivación de la sentencia, debe también ser acogido, aun aclarando que la expresada deficiencia se ha sostenido sólo en relación con uno de los pronunciamientos, el que se supone aquejado de dicho defecto, relativo a la evaluación de impacto ambiental. En el análisis del motivo debemos remitirnos a nuestra reciente sentencia de 23 de junio de 2015 (recurso de casación nº 3062/2013 ) en que hemos examinado idéntica denuncia de falta de motivación de la sentencia de 5 de julio de 2013 en el recurso contencioso-administrativo nº 351/2011 , en que también se examinaba el PGOU de Medio Cudeyo, sin que a tal conclusión sea óbice el hecho de que la sentencia ahora impugnada contenga un exposición diferente a la sentencia de la misma Sala de Cantabria de 5 de julio de 2013 a que hemos hecho mención, fiscalizada por este Tribunal Supremo en la sentencia anteriormente citada, pues las razones determinantes de la falta de motivación apreciada en ella se deben entender también presentes, de uno u otro modo, en el asunto aquí debatido, ya que el razonamiento de la sentencia que aquí se analiza no contiene tampoco un examen directo de las determinaciones de la memoria ambiental obrante en las actuaciones a fin de determinar si incurren o no en infracción sustancial de las exigencias de la Ley 9/2006, sino que confía tal conclusión al contenido de un dictamen pericial que forzosamente ha de entenderse que versa sobre una cuestión de apreciación puramente jurídica, la relativa al contenido de la memoria ambiental en relación con las determinaciones específicas que le son exigibles.

Además, en el fundamento séptimo, arriba transcrito de forma literal, se asocia el incumplimiento de esta exigencia ambiental a la falta de "(las) determinaciones no se han desarrollado por el PGOU ni por el plan parcial, se llega a la conclusión de que no han sido sometidas a evaluación ambiental, máxime cuando el propio ayuntamiento viene a admitir el 11 de agosto de 2010 que el sector 22 no ha sido sometido a trámite ambiental. Procede, por tanto dar la razón a la parte demandante en cuanto que no existe evaluación ambiental de la ordenación detallada del sector 22 con arreglo a la Ley 9/2006 vigente al seguirse el trámite con la Ley 5/2002 de 24 de julio [...]".

Dice así nuestra sentencia de 23 de junio de 2015 al respecto de este motivo de casación allí formulado y que se repite en el asunto ahora enjuiciado:

"[...]" En definitiva, el epicentro de la defectuosa motivación con que la sentencia a quo ha examinado el motivo impugnatorio aducido en la demanda se sitúa en la afirmación hipotética de que, a partir de la exigencia de evaluación ambiental estratégica contenida en la Ley 9/2006 -cuya mera cita agota en sí toda la referencia efectuada a esta Ley, a su contenido y a los efectos de la evaluación ambiental o su falta- consiste en expresar la simple conjetura de que "...parece que se ha hecho" , impresión subjetiva que sería válida para dejar constancia de un hecho no definitivamente acreditado o perfilado en el proceso, pero resulta impropia para referirse a un documento que figura incorporado al expediente administrativo y, como tal, conoce perfectamente la Sala (o puede conocerlo), explicación que, además, resulta insatisfactoria en tanto se remite, por error, a los folios 250 y siguientes del expediente, que no son los que albergan el controvertido documento. Ello nos lleva al desconcierto puesto que la Sala, en su sentencia, no revela, de forma concluyente, que haya conocido la memoria ambiental y haya examinado de forma pormenorizada sus indicaciones y condicionamientos.

La segunda afirmación viene condicionada por la incertidumbre con que se refleja la existencia de la memoria ambiental misma, ya que se señala que "...con respecto al PP u ordenación del sector 22, no se ha realizado ningún trámite ambiental, no se ha redactado ningún informe o instrumento concreto, y así lo denuncia el propio Secretario del Ayuntamiento, en su informe de fecha 11 de agosto de 2010".

Tales afirmaciones están ayunas de la exigible motivación, ya que contienen una explicación netamente insuficiente de las razones que llevan a la Sala a anular el plan general, por razón de un defecto que tampoco explica con nitidez en qué habría consistido, en relación con la ausencia de evaluación ambiental, pues de un lado nos deja la insalvable duda de si lo que constata es la necesidad legal de un documento separado o autónomo en la parte a la que la Sala denomina PP (plan parcial) - ya que se señala que no se ha realizado ningún trámite ambiental-; o la expresión en el documento efectivamente incluido en el expediente, pero de cuya existencia parece dudarse, de menciones concretas o específicas al sector; para concluir con que tal es el parecer del Secretario del Ayuntamiento en su informe de 11 de agosto de 2010.

En definitiva, falta la apreciación jurídica acerca de qué concretas infracciones se contienen en la memoria ambiental (obrante a los folios 307 a 332 del expediente), lo que habría requerido un examen mínimo de dicho documento, una mención a su contenido -fruto de la observación directa, no de la opinión de terceros- y un juicio crítico, de naturaleza jurídica, sobre la relevancia, en orden a su declaración de nulidad, de las pretendidas infracciones a la Ley 9/2006 que la Sala hubiera apreciado como resultado del estudio del documento consistente en la memoria ambiental.

Por lo demás, no se explica -ni aun de un modo sucinto- por qué la opinión del Secretario municipal prevalece y ostenta mayor valor que la expresada en los informes también obrantes en autos, emitidos por otros funcionarios públicos al servicio del Gobierno de Cantabria, máxime cuando la propia sentencia reconoce -o al menos da a entender- que su examen de la memoria ambiental no ha sido exhaustivo, pues de haberlo sido, no se relegaría al vaticinio de un tercero (que, además, no es en rigor un informe ni contiene una denuncia , sino el acto de notificación de la desestimación de unas alegaciones formuladas por las Sras. Ruiz Castanedo, diligencia en que no tiene cabida la opinión jurídica del Secretario del Ayuntamiento, dada la naturaleza del acto).

Para finalizar, el inciso final también induce a la confusión, pues la causa inmediata de la estimación parece situarse en el artículo 32 de la Ley de Cantabria 2/2001, de 25 de junio , de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria -por sus siglas, LOTRUSCA- que, dentro de la Sección que regula las normas de aplicación directa y estándares urbanísticos en el planeamiento municipal, se refiere a la protección del medio ambiente y que, salvo una motivación específica que la sentencia no facilita, no se alcanza a ver en qué sentido se habría vulnerado y cuál sería la concordancia de dicho precepto -y del Decreto 50/1991, de 29 de abril, de Evaluación de Impacto Ambiental para Cantabria, que también reputa infringido- con la Ley 9/2006, que exige la evaluación ambiental estratégica".

OCTAVO .- Una vez establecido que la sentencia de instancia debe ser casada, por ambos motivos amparados en el apartado c) de la LJCA, procede ordenar la retroacción de las actuaciones al momento anterior al de dictar sentencia, a fin de que la Sala sentenciadora habilite el trámite de audiencia a las partes a que se refiere el artículo 33.2 de la LJCA -efecto procesal de la estimación del motivo primero-, con la finalidad de introducir en el debate la posible existencia en el PGOU impugnado de las eventuales infracciones no denunciadas por el demandante en la instancia y no debatidas, sin que deba incluirse en dicho trámite, por lo expuesto, la cuestión relativa a la evaluación ambiental estratégica, que debe entenderse cumplida, por razón de lo antes expuesto.

NOVENO .- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la LJCA , no procede imponer las costas del recurso de casación a ninguno de los litigantes.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

1. - Haber lugar al recurso de casación nº 3412/2013, interpuesto por la representación procesal del GOBIERNO DE CANTABRIA, contra la sentencia de 18 de julio de 2013, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, recaída en el recurso contencioso-administrativo nº 352/2011 , sentencia que casamos y dejamos sin efecto.

2. - Ordenar la retroacción de las actuaciones a fin de que la Sala de instancia dicte nueva sentencia resolviendo en Derecho lo que proceda, previo sometimiento a las partes, a los efectos del artículo 33.2 de la Ley de esta Jurisdicción , de la cuestión relativa a las infracciones que condujeron a la estimación del recurso sin haberlo sometido a audiencia de aquéllas, sin que dicho trámite deba afectar a la exigencia de evaluación ambiental estratégica, que consta cumplida.

3. - No hacer declaración expresa sobre la condena al pago de las costas procesales causadas en este recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos Rafael Fernandez Valverde Jose Juan Suay Rincon Cesar Tolosa Tribiño Francisco Jose Navarro Sanchis Jesus Ernesto Peces Morate Mariano de Oro-Pulido y Lopez PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Don. Francisco Jose Navarro Sanchis, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.