STS, 17 de Abril de 2015
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 17 Abril 2015 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecisiete de Abril de dos mil quince.
Visto por la Sala Tercera (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo el recurso contencioso administrativo nº 309/2013 interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Francisco Velasco Muñoz Cuellar, en nombre y representación de la Comunidad de Regantes DIRECCION000 , contra el Real Decreto 354/2013, de 17 de mayo, por el que se aprueba el Plan Hidrológico de la parte española de la Demarcación Hidrográfica del Guadiana.
Ha sido parte demandada la Administración General del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado.
El presente recurso contencioso-administrativo se interpuso el día 16 de julio de 2013, contra Real Decreto 354/2013, de 17 de mayo, por el que se aprueba el Plan Hidrológico de la parte española de la Demarcación Hidrográfica del Guadiana, publicado en el Boletín Oficial del Estado de fecha 21 de mayo de 2013.
Recibido el expediente administrativo, y con entrega del mismo a la parte recurrente, se confirió trámite para la formulación del correspondiente escrito de demanda.
En el escrito de demanda, presentado el día 17 de octubre de 2013, se solicita que se declare la nulidad de los artículos 11.2 y 11.3, así como los apartados 7.1.2b) y 7.1.3.a) del apéndice 7 del Real Decreto impugnado, que se restituya a los usuarios de la Comunidad recurrente el uso del agua que resultó impedido por la disposición recurrida, o se reconozca, en su defecto, derecho a indemnización. Y en su defecto, se declare el derecho de los usuarios integrados en la Comunidad de Regantes DIRECCION000 a ser indemnizados por la privación de sus derechos sobre aguas privados que el plan impone.
Habiéndose dado traslado a la Administración General del Estado del escrito de demanda, por el Abogado del Estado se presenta escrito de contestación en el que, tras las alegaciones oportunas, suplica que se dicte sentencia por la que se inadmita el recurso, o se desestime íntegramente la demanda, con imposición de costas a la recurrente.
Solicitado el recibimiento a prueba, mediante Auto de 4 de marzo de 2014 se acuerda recibir el proceso a prueba, mediante la admisión de la prueba documental propuesta por ambas partes, con el resultado que obra en las actuaciones.
Evacuado el correspondiente trámite de conclusiones por ambas partes, se señaló para la deliberación y fallo del presente recurso el día 14 de abril de 2015, fecha en la que tuvo lugar.
Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala
El recurso contencioso administrativo cuestiona la legalidad del Real Decreto 354/2013, de 17 de mayo, por el que se aprueba el Plan Hidrológico de la parte española de la Demarcación Hidrográfica del Guadiana.
Se sostiene, en el escrito de demanda, que el artículo 11, apartados 2 y 3, y el apéndice 7, del Plan Hidrológico impugnado, vulneran los artículos 9.3 y 33 de la CE y el artículo 56 del TR de la Ley de Aguas de 2001 , pues dichos preceptos son arbitrarios y violan el derecho a la propiedad privada. Se insiste, a continuación y específicamente, en la infracción del principio de interdicción de la arbitrariedad. Además, considera la Comunidad de Regantes recurrente que no se ha respetado el principio de proporcionalidad, y que resulta injustificada la declaración de que la masa de aguas del Campo de Montiel está en riesgo de no alcanzar un buen estado cuantitativo, por lo que, deduce, se ha lesionado el principio de uso sostenible de los recursos naturales del artículo 45 de la CE .
Por su parte, el Abogado del Estado alega, en primer lugar, que el recurso es inadmisible por la falta de acuerdo corporativo ( artículo 69.b/ de la LJCA ), porque los pedimentos contenidos en el suplico de la demanda resultan contradictorios entre sí ( artículo 69. c/ de la LJCA ), y porque la impugnación es prematura hasta no se declaran las aguas en riesgo y se apruebe el programa de uso del agua, hasta entonces las previsiones carecen de consecuencias jurídicas ( artículo 69.c/ citado). En cuanto al fondo del asunto se aduce que las normas impugnadas se dictan en cumplimiento de la Directiva 2000/60/CE , y que no se han infringido las normas que cita la recurrente. Se destacan las características geológicas del Campo de Montiel y la naturaleza de su acuífero, y de ahí se infiere que de no adoptarse medidas no se podrían alcanzar los objetivos del buen estado de las aguas.
Planteado, en los términos que sintéticamente acabamos de exponer, el debate procesal, debemos abordar, con carácter preferente, las inadmisibilidades que formula en Abogado del Estado, en su escrito de contestación a la demanda.
La primera objeción procesal no puede prosperar porque es una alegación que se hace con carácter preventivo, lo que ya sería suficiente para su desestimación. Así es, aunque se indica que no se le ha dado traslado de copia del documento acreditativo de la existencia de acuerdo corporativo necesario para interponer el recurso contencioso administrativo, lo cierto es que la parte recurrida pudo o bien solicitar que se entregaran los documentos aportados por la recurrente con el escrito de interposición, o bien, al tener acceso a las actuaciones, también pudo comprobar los extremos precisos y concretos, para realizar certeramente su contestación a la demanda.
Además la mercantil recurrente acompaña, junto a su escrito de interposición del recurso, la certificación del Secretario de la Comunidad de Regantes de aguas subterráneas privadas del Campo de Montiel, de fecha 8 de julio de 2013, que acredita que en sesión celebrada el día 9 de julio de 2013 y por acuerdo de su Junta Directiva, se acordó impugnar ante los Tribunales el "Plan Hidrológico de la Cuenca del Guadiana".
La segunda causa de inadmisión que se esgrime en la contestación tampoco pueden prosperar, por las razones que seguidamente expresamos.
La segunda causa de inadmisión se centra en que " dada la naturaleza del acto recurrido (disposición de carácter general o reglamentario marco de establecimiento del plan hidrológico, necesitado de actuación de las declaraciones que contiene y de programas para las citadas actuaciones concretas) las pretensiones articuladas, todas ellas con carácter principal, son, como se ha anticipado, incompatibles entre sí y, además, la de plena jurisdicción no es recurrible ".
Tampoco procede la estimación de esta causa porque la pretensión contenida en el apartado segundo del suplico de la demanda, se entiende realizada para el caso de la estimación del recurso, por lo que se hace al amparo del artículo 31.2 de la LJCA , pues se trata, mediante la indemnización solicitada, del restablecimiento de la situación jurídica conculcada por una norma incluida en el plan impugnado, y para el caso de que sea declarada nula mediante la estimación del recurso.
La tercera causa de inadmisión, por el contrario, ha de ser acogida, pues en el apartado tercero del suplico de la demanda, se solicita una indemnización para el caso de la desestimación del recurso. Se señala como fundamento de tal pretensión que la norma impugnada comporta una " privación de sus derechos sobre aguas privadas ".
No puede admitirse dicha pretensión porque no se trata de una pretensión resarcitoria subordinada a la anulación de la norma impugnada, al servicio del pleno reconocimiento de una situación jurídica individualizada. No. Al contrario, tal indemnización se solicitaba para el caso de que no se estimara la nulidad de la norma impugnada. En otras palabras, es una pretensión autónoma, al esgrimirse de forma desvinculada, y no ligada, a la nulidad del plan recurrido. De manera que no se trataba de una pretensión del artículo 31.2 de la LJCA que pretende, precisamente, el restablecimiento de la situación jurídica individualizada.
Conviene recordar que la petición de indemnización puede constituir, como señala la STS de 7 de julio de 2003, dictada en el recurso de casación nº 5125/1999 , una pretensión básica y autónoma como consecuencia de los daños y perjuicios ocasionados por el funcionamiento de los servicios públicos ( artículos 106.2 CE , 40 de la LRJAE , 139 y siguientes de la LRJ y PAC y RD 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial); pero también puede ser una pretensión accesoria y subordinada a la de la de anulación del acto, teniendo en cuenta que, en ocasiones, la indemnización de los daños y perjuicios puede suponer la única medida posible, para lograr el pleno restablecimiento de la situación jurídica perturbada, por el acto administrativo contrario al ordenamiento jurídico.
La consecuencia de lo anterior es la inadmisibilidad de esa pretensión, pues no puede accederse a una indemnización de tal naturaleza, por no haberse acudido a la vía previa, en relación con la responsabilidad patrimonial de la Administración, regulada en los artículos 139 a 142 de la Ley 30/1992 .
Resueltas las anteriores objeciones procesales, debemos analizar la cuestión de fondo suscitada en la demanda, que se centra en la calificación del estado de las aguas del Campo de Montiel, y las consecuencias que se anudan a dicha declaración.
En concreto, en el artículo impugnado, artículo 11, apartados 2 y 3 del plan, se declara que el estado de la masa de aguas del Campo de Montiel tiene un "estado cuantitativo" calificado de "malo", con riesgo, por tanto, de no alcanzar el buen estado cuantitativo, según el artículo 56 del TR de la Ley de Aguas .
Se fija, a tal efecto, el volumen del recurso disponible que ha de ser un máximo de 9 hm3/año. Esa calificación y la disposición del volumen es el epicentro de los reproches de la recurrente contra el plan, pues considera que las previsiones del mismo en este punto no se ajustan a la realidad, ya que las masas de agua no se encuentran en mal estado, y las restricciones que se derivan carecen de fundamento.
El "estado cuantitativo" de las aguas atiende, ex el artículo 2.26 de la Directiva 2000/60/CE , al grado en que afectan a una masa de agua subterránea las extracciones directas e indirectas . Acorde con esta definición, la norma de derecho interno que traspone en este punto la Directiva citada, es el Reglamento de Planificación Hidrológica que, en el artículo 3, apartado e ), define el buen estado cuantitativo de las aguas subterráneas como el estado cuantitativo alcanzado por una masa de agua subterránea cuando la tasa media anual de extracción a largo plazo no rebasa los recursos disponibles de agua y no está sujeta a alteraciones antropogénicas que puedan impedir alcanzar los objetivos medioambientales para las aguas superficiales asociadas, que puedan ocasionar perjuicios significativos a ecosistemas terrestres asociados o que puedan causar una alteración del flujo que genere salinización u otras intrusiones . Esta definición del estado cuantitativo traspone lo dispuesto en el apartado 2.1.2 del anexo V de la Directiva citada, cuando establece los diversos criterios para que el nivel del agua subterránea merezca la calificación de buen estado.
Pues bien, los criterios que se fijan reglamentariamente, en los términos expuestos, siguiendo lo dispuesto en el apartado 2.1.2 de la anexo V de la Directiva citada, prestan cobertura a los dos criterios previstos en el artículo 11.1 del plan impugnado, y a dichos criterios se refieren los apartados 2 y 3 aquí impugnados. Ahora bien, el alegato de la recurrente en casación no centra su crítica en una cuestión de índole jurídica, sino de carácter fáctico.
Así es, los reproches de la recurrente a la calificación de las aguas subterráneas del Campo de Montiel que hace el plan, se fundan, esencialmente, en una cuestión de hecho. Se sostiene que el estado de las aguas es bueno, " excelente ", llega a decir la recurrente. Y las razones sobre las que se sostiene esta afirmación son, de un lado, que la Resolución de 1989 que declaró la sobreexplotación del acuífero del Campo de Montiel no era ajustada a Derecho. Y, de otro, que la documental que aporta la recurrente acredita ese buen estado de las aguas.
Ahora bien, las limitaciones derivadas de dicha sobreexplotación del acuífero del Campo de Montiel, declarada por Resolución de la Dirección General de Obras Hidráulicas, de 12 de junio de 1989, han sido tomadas en consideración y aplicadas de modo profuso por esta Sala. Baste la cita de la Sentencia de 22 de enero de 2002 (recurso de casación nº 2408 / 1995) y las que en ella se relacionan.
Por ello, las cuestiones de hecho que se suscitan en la demanda, y que se zanjan por referencia a la documental que aporta, no pueden se refrendadas por esta Sala. Así es, cuando se indica que el índice de explotación en el Campo de Montiel no alcanza "ni de lejos" la cifra de 0.8 que prevé el artículo 11.1 del plan, o cuando se señala que la afección cuantitativa por la acción antrópica es pequeña, no se proporciona, a pesar de los esfuerzos argumentativos de la recurrente, prueba suficiente que avale dichas afirmaciones, salvo la referencia al informe que acompaña la recurrente como documento número 3. Como tampoco se justifica adecuadamente la incorrección en el cálculo de las necesidades ambientales. La fijación de estas determinaciones, como las demás cuestiones de hecho que se señalan en el contenido de la demanda, precisan, de modo ineludible, de la realización de una prueba pericial en el proceso que analice, con la metodología adecuada, las características de las aguas subterráneas del Campo de Montiel, su estado actual y previsible evolución. Teniendo en cuenta el medio natural que se conforma con las Lagunas de Ruidera y las Tablas de Daimiel, sobre cuya incidencia también discrepan las partes en el proceso.
Esta necesidad de la prueba pericial en el proceso, en fin, se incrementa cuando comprobamos que las partes procesales, incluso, discuten sobre la técnica seguida para la determinación del recurso disponible . Así, el Abogado del Estado señala que las referencias técnicas de la recurrente a la recarga natural como recurso total en la masa de agua subterránea, aplicando un valor de 139 hm3/año, no se corresponde en absoluto al concepto de recurso disponible , pues en la demanda se utiliza la terminología legal vigente sobre recursos hídricos destinados a usos económicos (recurso disponible) tomando párrafos de estudios, pero sin alusión alguna a esos recursos disponibles imperativos de la planificación hidrológica. Por ello, la contestación a la demanda señala que el recurso disponible ha de hacerse bajo el principio de unidad de cuenca y recurso hídrico unitario, relacionando las masas de aguas. De modo que las aseveraciones de la recurrente debieron fundarse y avalarse en el resultado de una prueba pericial, que no se ha propuesto.
La vulneración de los artículos 9.3 y 33 de la CE , por la lesión al principio de interdicción de la arbitrariedad y la propiedad privada, con referencia también a la proporcionalidad y al artículo 45 de la CE , no puede prosperar ante todo porque se funda en circunstancias de hecho ayunas de acreditación, en los términos que antes hemos expuestos. Pero es que, además, lo cierto es que esta Sala ha dictado numerosas sentencias rechazando la responsabilidad patrimonial por las limitaciones derivadas de la sobreexplotación en el Campo de Montiel. Nos referimos, sin ánimo exhaustivo, a las Sentencias de 30 de enero de 1996 (recurso de casación nº 742/1993 ), 14 de mayo de 1996 (recurso contencioso administrativo nº 382/1994 ), 9 de junio de 1998 (recurso de casación nº 1397/1994 ), 19 de septiembre de 2000 (recurso de casación nº 3255/1996 ), 20 de enero de 2001 (recurso de casación nº 6048/1996 ), 22 de septiembre de 2001 (recurso de casación nº 2441/1997 ), 18 de diciembre de 2001 (recurso de casación nº 6567/1997 ), 22 de enero de 2002 (recurso de casación nº 2408/1995 ), 21 de octubre de 2004 (recurso de casación nº 3407/2000 ), 2 de noviembre de 2004 (recurso de casación nº 5158/2000 ), 5 de noviembre de 2004 (recurso de casación nº 6312/2000 ), 19 de noviembre de 2004 (recurso de casación nº 2173/2001 ), 31 de enero de 2005 (recurso de casación nº 4046/2001 ) y 19 de octubre de 2005 (recurso de casación nº 4987/2001 ).
Del mismo modo que las demás infracciones que se aduce, del TR de la Ley de Aguas, el Reglamento de Dominio Público Hidráulico, la Ley 30/1992, y el Reglamento de Planificación Hidrológica, derivan el alegato de la recurrente hacia la órbita de la responsabilidad patrimonial o de la expropiación forzosa, a cuyos presupuestos se alude, sin tener en cuenta que, además de basarse en datos fácticos no acreditados, se trata de la aprobación del plan hidrológico.
Conviene tener en cuenta, por tanto, que las previsiones del plan sobre la calificación de las aguas y su situación en riesgo de no alcanzar el buen estado, precisa del desarrollo posterior que describe el artículo 56 del TR de la Ley de Aguas , que puede adaptar el volumen a los eventuales cambios en las circunstancias. Por ello, precisamente, la redacción aplicable del artículo 56 del TR de la Ley de Aguas , realizada por Ley 11/2012, de 19 de diciembre, obedece, según expresa su Exposición de Motivos, en la necesidad de reaccionar rápidamente frente a los problemas que se detecten en las masas de aguas subterráneas en determinados casos, de conformidad con la Directiva Marco del Agua 2000/60/CE, de 23 de octubre.
Por cuanto antecede, procede desestimar el recurso contencioso administrativo.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la LJCA se imponen las costas a la recurrente. Y, al amparo del artículo 139.3 de la LJCA , las costas procesales, por todos los conceptos, no podrán exceder de 4.000 euros.
Que desestimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de la Comunidad de Regantes DIRECCION000 , contra el Real Decreto 354/2013, de 17 de mayo, por el que se aprueba el Plan Hidrológico de la parte española de la Demarcación Hidrográfica del Guadiana, debemos declarar el expresado plan, atendidos los términos de la impugnación, conforme con el ordenamiento jurídico. Con imposición de las costas procesales en los términos señalados en el último fundamento.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos Segundo Menendez Perez Luis Maria Diez-Picazo Gimenez Maria del Pilar Teso Gamella Jose Luis Requero Ibañez Jesus Cudero Blas Ramon Trillo Torres PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Maria del Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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