STS, 10 de Abril de 2015

La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó, con fecha 25 de septiembre de 2012, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 221 de 2008 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: ESTIMAMOS EN PARTE el recurso contencioso administrativo interpuesto en nombre y representación de "SALOU TURQUESA, SA" contra la desestimación presunta por parte del Departament de Politica Territorial i Obres Públiques de la Generalidad de Catalunya del recurso de alzada interpuesto contra el acuerdo de la Comissió Territorial d'Urbanisme de Tarragona de 8 de marzo de 2.007, dando su conformidad al texto refundido de las normas urbanísticas del planeamiento general de Vila-seca y ordenando su publicación, declarando la NULIDAD DE PLENO DERECHO DEL ARTÍCULO 341 del indicado texto refundido, DESESTIMANDO el recurso interpuesto en todo lo demás».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico cuarto: «Se propone a continuación en la demanda con carácter subsidiario la contrariedad a derecho del artículo 341 del texto refundido publicado y objeto de impugnación, cuya redacción proviene de la modificación puntual producida el día 21 de diciembre de 2.000 (DOGC. 19-5-00), que ya resultó impugnada por la misma actora en el recurso seguido ante esta Sala y Sección con el número 689/2006, donde recayó la sentencia de esta misma Sala y Sección número 3, de 4 de enero de 2.010 (ponente Sra......), en la que se dice lo siguiente:

»TERCERO.- Los planes generales municipales de ordenación deben contener el estudio económico financiero en el que desarrollar, junto con los demás documentos propios de los mismos, las determinaciones del artículo 23 del Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio , por el que se aprueba el Texto Refundido de la legislación urbanística en materia de Urbanismo (TRLUC), aplicable al caso por razones temporales.

»Cuando de la modificación de un plan general de ordenación urbana se trata, el artículo 75.1 del TRLUC, en cuanto dispone que "las modificaciones de cualquiera de los elementos de los planes, proyectos, programas y ordenanzas se sujetarán a las mismas disposiciones enunciadas para su formación", determina que, en principio, también sea exigible que entre la documentación que debe comprender se encuentre el estudio económico financiero.

»Como se recoge en la sentencia del Tribunal Supremo de 28 de febrero de 2000 , "la falta del requisito reseñado da lugar a la procedencia de la anulación de la resolución discutida, pues resulta evidente que la ausencia de toda previsión económico- financiera hace que las Normas Subsidiarias no hayan sido acompañadas de la documentación legalmente exigida, como se infiere del artículo 71.5, en concordancia con el 12.2 h) y 12.3 e) del TRLS y 97.1 del Reglamento de Planeamiento , lo que además de esa infracción es susceptible de producir indefensión a los interesados, que carecen de la base indispensable para poder combatir las apreciaciones financieras que son necesarias para la puesta en práctica de las Normas Subsidiarias cuestionadas. De ello se infiere que no se pueden aceptar los motivos de casación segundo y tercero esgrimidos contra la sentencia".

»Cuando de Normas Subsidiarias o Complementarias se trata las sentencias del mismo Alto Tribunal de 6 de abril de 2004 y 23 de mayo de 2003 fijan que esa documentación será exigible únicamente en función del alcance de la normativa y es en esos supuestos en los que la parte recurrente ha de acreditar que su omisión determinaría la falta de viabilidad de la normativa aprobada, que es lo que justifica su exigencia, pero este criterio jurisprudencia no es aplicable al planeamiento urbanístico general.

»Siendo que según se recoge en la memoria de la modificación impugnada, la misma tiene por objeto la adaptación del planeamiento vigente al ámbito del Proyecto de Recuperación y Mejora del espacio de la Sequía Mayor, lo que requiere la modificación de las previsiones de ordenación de dos Unidades de actuación y supone el ajuste y desplazamiento del vial Tomás Luís de la Victoria, incremento de superficie de cesión para zonas verdes, la reducción del suelo privado edificable, con el consiguiente aumento de la edificabilidad, la modificación del ámbito territorial de una de las Unidades de actuación, no sería de aplicación el criterio jurisprudencial contenido en la sentencia del Tribunal Supremo de 7 de mayo de 2003 , que no aprecia la existencia de defecto invalidante por la falta del estudio económico financiero en una modificación del planeamiento general que remitía el desarrollo del área a un futuro Plan Especial de Reforma Interior.

»La exigibilidad del estudio económico financiero ha sido también apreciada por la Sección de Casación de esta Sala de lo contencioso administrativo en sus sentencia número 1/2009, de 13 de enero , y 13/2008, de 19 de diciembre , dictadas en recursos de casación para la unificación de la doctrina, recogiéndose en la primera: "Corpus doctrinal que podría resumirse en una constante exigibilidad, graduada según el tipo y características del instrumento de planeamiento urbanístico de que se trata, de la existencia del Estudio Económico Financiero como documentación inexcusable del mismo".

»Procede, pues, estimar este motivo de impugnación

»CUARTO.- El artículo 120.3 del TRLUC recoge como deberes de los propietarios del suelo urbano los siguientes: a) Ceder gratuita y obligatoriamente a los Ayuntamientos respectivos los terrenos que, reservados por los planes de urbanismo tanto al servicio general de toda la población, como del distrito polígono o unidad de actuación, estén destinados a jardines, plazas y centros docentes y asistenciales, siempre que estos suelos vengan reservados por los Planes en el marco de una unidad de actuación delimitada expresamente en el planeamiento. Igualmente la cesión para calles y viales es gratuita y obligatoria y ha de ser ejecutada previamente a la edificación. La apertura y ensanchamiento de viales sobre solares o edificios en núcleos urbanos comporta idéntica cesión cuando ésta es compensada por las condiciones de edificación diferenciales previstas por los planes. b) Costear la urbanización. c) Edificar los solares cuando el Plan así lo establezca dentro del plazo que éste señale, o, en su defecto, en los plazos fijados en esta Ley".

»Partiendo del contenido del citado precepto es de ver si las cesiones obligatorias y gratuitas dispuestas en la Modificación impugnada encuentran sustento en el mismo.

»El artículo 341.2 de sus Normas urbanísticas dispone: "Cessió a l`Ajuntament del terreny (no edificable) de forma triangular situat darrera de les edificacions consolidades al costat muntanya del c. Amadeu Vives". En el apartado "Condicions dels nous paràmetres" de la Memoria se recoge: "També cal dir que atesa la configuració i dimensions dels terrenys de forma triangular que resten darrera de les edificacions existents al costat muntanya del carrer Amadeu Vives, i que no compleixen la condició de parcel·la mínima, es proposa que aquesta es cedeixin a l`Ajuntament. L`edificació que els hi corresponent es compensa en la resta de l`illa".

»La Administración demandada refiere que la modificación impugnada propone el aumento de las cesiones destinadas a parques y jardines en el UA.PI-2 con la consiguiente disminución de suelo privado e incrementa el coeficiente de edificabilidad para mantener el techo total, quedando unos terrenos que por su situación, configuración y dimensiones no cumplen la condición de parcela mínima y se propone su cesión compensando la edificabilidad en el resto de la isla.

»Como es de ver, la razón en la que se sustenta la cesión obligatoria y gratuita que se dispone no se encuentra prevista en el artículo 120.3 del TRLUC, procediendo por ello estimar este motivo de impugnación.

»QUINTO.- El citado precepto de las Normas urbanísticas también dispone: "S`adscriu al sistema de parcs i jardins la superfície de 18.234 m2 (cessió). Part dels quals estan inclosos a l`àmbit del Projecte de Recuperació i Arranjament de l`Espai de la Sèquia Major de Vila-seca". En el apartado "Objectius i justificació" de la Memoria se indica: "L`objecte principal de la present modificació puntual del Pla General de Vila-seca és, precisament l`adaptació del planejament vigent a l`àmbit del Projecte de Recuperació i Arranjament de l`espai de la Sèquia Major en el sentit esmentat anteriorment. Aquesta adaptació requereix la modificació de les previsions d`ordenació de les dues Unitats d'Actuació que limiten amb l`actual traçat de la Sèquia, és a dir les Unitats UA.PI-2 i UA.PI-3 de La Pineda. La Modificació Puntual també recull l`ajust puntual dels límits del Projecte de la Sèquia d`acord amb la vialitat projectada. La nova ordenació proposada permet - mitjançant la gestió de les dues Unitats d`Actuació- l`obtenció de la Sèquia que resta per executar".

»La parte actora estima que aún cuando la Administración declara esos terrenos como parque o jardín al servicio de la UA, en realidad, considerando, de un lado, que los mismos se han de anexionar al proyecto de recuperación y mejora de la Sèquia Major y, de otro, que este paraje es una zona de especial interés natural de conformidad con el Decreto 328/1992, de 14 de diciembre, por el que se aprueba el Plan de Espacios de Interés Natural, parece evidente que tales terrenos, no están al servicio exclusivo de los propietarios de la UA, sino afectados a un sistema general de espacios libres en los términos de los artículo 19.1.b ) y 25.a.b ) del RGP.

»La Administración demandada defiende que la previsión de la cesión no la establece ex novo la Modificación impugnada sino que ya la recogía el Plan General de 1993 y la Modificación sólo amplía su superficie (plano folio 36 sombreado). El artículo 120.3 del TRLUC también impone el deber de cesión de suelo destinado a sistemas generales al servicio general de toda la población, salvo el viario.

»La previsión en el anterior planeamiento urbanístico de esta cesión obligatoria y gratuita de suelo no es obstáculo en la impugnación de las determinaciones contenidas en el artículo 341 de las Normas Urbanísticas y a este respecto es de ver que el artículo 120.3 del TRLUC dispone la cesión de terrenos que estén destinados a jardines, plazas y centros docentes y asistenciales, así como para calle y viales, pero no incluye los sistemas generales, motivo por el cual también procede estimar este motivo de impugnación.

»SEXTO.- Defiende la parte actora que la Modificación impugnada, en cuanto impone a todos los propietarios de suelo incluido en la UA 2 la obligación de ceder gratuitamente el suelo necesario para ampliar los viales colindantes a sus propiedades y contribuir en el proyecto de recuperación y mejora de la Sèquia Major, sin distinción de clase alguna respecto de los titulares de suelo urbano consolidado y solares, infringe los artículos 14.1 de la Ley 6/1998, de 14 de abril, del Régimen del Suelo y Valoraciones y el artículo 120.3.a), inciso tercero, TRLUC.

»A ello se opone la Administración demandada alegando que la Modificación impugnada sólo altera la superficie a ceder pero el deber ya se recogía en el Plan General, y el concepto de suelo urbano consolidado es dinámico, por lo que los propietarios del mismo no quedan liberados para siempre de cualquier obligación o deber urbanístico que pueda derivar de nuevas ordenaciones urbanísticas.

»Es sabido, y así lo tiene reiterado el Tribunal Supremo, que la clasificación de unos terrenos como suelo urbano exige no simplemente que los mismos cuenten con los servicios urbanísticos determinados en la legislación urbanística, artículo 115 del TRLUC, sino, además, que tales servicios tengan la calidad de idoneidad y adecuación indispensable o mínima para ser considerados como tales, con virtualidad para ser clasificado como suelo urbano, siendo preciso también que exista una urbanización básica constituida por unas vías perimetrales y unas redes de servicios que puedan servir con suficiencia a los terrenos ( STS 8 de noviembre de 2004 , con remisión a otras, de 14 de abril y 23 de noviembre de 1993, 14 de junio, 2 y 28 de noviembre de 1994, 21 de julio de 1997, 11 de marzo, 26 de mayo y 21 de julio de 1997). Para la obtención de la condición de solar se exige que las superficies reúnan los requisitos recogidos en el artículo 119 del mismo texto legal.

»Uno de los apartados del informe pericial aportado por la parte actora versa sobre la condición de solar de la finca 5.053 del Registro de la Propiedad de Vila-seca, en el que, tras referir los servicios de que disponía en el año 2000, se concluye con la indicación de que tenía tal condición. Pero, del examen de sus determinaciones se deduce que, contrariamente a lo afirmado, la finca de referencia no tenía la condición de solar cuando se aprueba el Plan impugnado, dada la insuficiencia de los servicios urbanísticos de que estaba dotada. Así, el acceso rodado lo era por uno de sus lindes, pero no por los restantes, el servicio de abastecimiento de aguas no era para la finca sino que se aprovechaba de la cercanía del inicio de la red, y lo mismo ocurría respecto de la evacuación de aguas residuales y del suministro de energía eléctrica, limitándose el informe pericial a referir los mecanismos utilizados para dotar a la finca de esos servicios.

»Pero, en todo caso, es de tener en cuenta que los deberes urbanísticos también rigen para los propietarios de suelo urbano, como así se recoge en el artículo 14 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones (LRSV ) y en el 120 del TRLUC.

»Procede, pues, rechazar este motivo de impugnación.

»SÉPTIMO.- Defiende la parte actora la nulidad del artículo 341 de las Normas Urbanísticas de la Modificación impugnada, que clasifica como suelo urbano unos 19.688 metros cuadrados de terrenos sitos en la inmediaciones de la Sèquia Major, de cesión obligatoria y gratuita que se extienden desde la Plaza de la Canço Catalana hasta la calle Enrico Caruso, por no tener servicios urbanísticos, no estar comprendidos en área consolidada por la edificación, ni estar previsto que en la ejecución del plan adquieran tal condición, siendo suelo no urbanizable. Están afectados a un proyecto destinado a la protección de un espacio natural.

»La Administración demandada vuelve a referir que la Modificación impugnada no altera la clasificación y calificación del suelo recogida en el Plan General y se trata de suelo destinado a parques y jardines que dispone de todos los servicios urbanísticos y se encuentra en un área consolidada por la edificación de dos terceras partes.

»El segundo apartado de la prueba pericial ha versado sobre esta cuestión, negando la condición de suelo urbano a estos terrenos por no disponer de servicios urbanísticos, no estar comprendidos en un área consolidada por la urbanización en dos terceras partes de su superficie ni estar previsto. Pero, esas consideraciones no han de incidir en la clasificación del suelo de un sistema ya que le corresponderá la clasificación del suelo de la zona en la que se encuentra, de forma que siendo esta la de suelo urbano, no cabe apreciar defecto alguno en el planeamiento urbanístico impugnado.

»OCTAVO.- Respecto de la UA.PI-2, el artículo 341 de las Normas Urbanísticas de la Modificación impugnada dispone: 1. Descripció. És l`àmbit comprès per part de les illes delimitades pels carrers Hipòlit Làzaro, Icac Albéniz, Enrico Caruso i Sèquia Major. S`exclouen de l`àmbit les propietats d`edificis existents. La superfície compresa en l`àrea és de 58.871 m2". En el apartado "Condicions dels nous paràmetres" de la Memoria se indica: "En referència UA.PI-2, la modificació proposa l`exclusió de l`àmbit de la unitat d`actuació aquelles parcel·les que en l`actualitat es troben consolidades per l`edificació. De la aplicació d` aquests criteris en resulta una nova delimitació discontinua de la Unitat. Cal dir que aquesta modificació ve motivada per facilitar la gestió de la UA.PI-2, i aconseguir els objectius fixats per Pla General de Vila-seca que són: la cessió i urbanització dels carrers i espais verds inclosos dins de l` àmbit de la mateixa".

»Según la parte actora, con ello se incumple el principio de justa distribución de beneficios y cargas en cuanto que se excluye de la UA a los propietarios de terrenos consolidados por la edificación, eximiéndoles de contribuir al sostenimiento de las cargas económicas precisas para la urbanización de la UA.

»No se ha acreditado mediante actividad probatoria desarrollada por la parte actora, como correspondería en desvirtuación de la presunción de legalidad y acierto de que goza el actuar administrativo en la materia, que con esta determinación se infringe el principio de justa distribución de beneficios y cargas que rige en toda actuación urbanística, ya sea de planeamiento como de gestión, y que se encuentra expresamente contemplado en el TRLUC, tanto de forma general en su artículo 3.2 b), cuando expresa que la competencia urbanística concerniente al planeamiento comprenderá la facultad de impedir la desigual atribución de los beneficios y cargas del planeamiento entre los propietarios afectados imponiendo la justa distribución, como en ámbitos más específicos, en los que el principio se manifiesta en la regulación de las obligaciones de los propietarios de suelo urbano (artículo 120.3 y 4), la delimitación de los sectores (artículo 63.b), polígonos (artículos 103 y 167.2 b), y unidades de actuación (artículo 103 y 167.3), y en la regulación de los sistemas de actuación (artículos 174 y 182.2 para el sistema de cooperación, y 174 y 147.2 para el sistema de compensación), procediendo por ello desestimar este motivo de impugnación.

»NOVENO.- Como se indica en la Memoria, de la exclusión de las parcelas edificadas resulta una UA discontinua cuando, según defiende la parte actora, ello sólo es posible en las reparcelaciones voluntarias en los términos previstos en el artículo 78.3 del RGU, refiriendo la doctrina del Tribunal Supremo al respecto y el contenido de la sentencia dictada por esta Sala y Sección el 12 de mayo de 2005 .

»Pero, en la resolución de la cuestión litigiosa aquí planteada habrá que estar no a los preceptos que cita la parte actora como vulnerados ni a los referidos en las sentencias del Tribunal Supremo y de esta Sala que se citan, ya que en el caso de autos es de aplicación, como se ha visto, el TRLUC, de cuyo artículo 167 cabe deducir que son posibles las unidades de actuación discontinuas.

»Procede, pues, estimar el recurso para declarar la disconformidad a derecho del acto recurrido en cuanto desestima el recurso de alzada formulado contra el acuerdo adoptado el 21 de diciembre de 2000 por la Comissió Territorial d`Urbanisme de Tarragona y de este último, que aprueba definitivamente la modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Vila-seca, al faltar el estudio económico financiero y disponer el artículos 341 de sus Normas Urbanísticas la cesión obligatoria y gratuita del terreno de forma triangular situado detrás de las edificaciones consolidadas de la calle Amadeu Vives y de 18.234 m2 adscritos al sistema de parques y jardines».

Finalmente, el Tribunal a quo declara en el fundamento jurídico quinto de la sentencia recurrida que: «Pues bien, en este nuevo proceso opone la actora con carácter subsidiario, en referencia a tal artículo 341 del texto refundido que impugna (lógicamente de idéntica redacción a la en su momento contenida en la modificación puntual) las mismas cuestiones que ya propuso en el anterior proceso, y que fueron en él tratadas en la forma vista, es decir, su contrariedad a derecho por las razones siguientes: 1) Carecer la modificación puntual en que se aprobó del correspondiente Estudio Económico Financiero; 2) Imponer cesiones de suelo sin cobertura legal en el artículo 120 del texto refundido urbanístico de aplicación. 3) Excluir ilegalmente de la unidad de actuación las edificaciones preexistentes. 4) Imponer coactivamente una unidad de actuación de carácter discontinuo. 5) Imponer la cesión obligatoria de terrenos destinados a un espacio de interés natural. 6) Imponer a los propietarios de suelo urbano consolidado el deber de ceder gratuitamente suelo. 7) Clasificar indebidamente como suelo urbano determinados terrenos.

»Cuestiones respecto de las que, en consecuencia, resultan de plena aplicación las consideraciones y conclusiones de aquella sentencia, ante la misma existencia en ambos procesos en las que se suscitaron de una actividad probatoria coincidente o similar, sin que pueda por ello aceptarse, como pretende la demandada, ni que la anterior modificación puntual haya devenido firme en lo referido al indicado artículo ni, desde luego, la imposibilidad de impugnarlo en todo caso nuevamente con ocasión de la aprobación y publicación del texto refundido objeto de este nuevo proceso».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la Administración autonómica comparecida como demandada presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación, y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió mediante diligencia de ordenación de fecha 28 de noviembre de 2012, en la que se mandó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrida, la entidad mercantil Salou Turquesa S.A., representada por el Procurador Don Antonio Barreiro-Meiro Barbero, y, como recurrente, la Administración de la Comunidad Autónoma de Cataluña, representada por el Letrado de la Generalidad de Cataluña, quien, dentro del plazo establecido para formalizar por escrito el recurso de casación, presentó, con fecha 21 de febrero de 2013, el correspondiente escrito de interposición de dicho recurso.

El recurso de casación sostenido por la representación procesal de la Administración autonómica recurrente se basa en cuatro motivos, el primero al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional y los restantes al del apartado d) del mismo precepto, haciéndolo el tercero y cuarto de forma subsidiaria y ad cautelam para el caso de ser desestimados los dos primeros; el primero por haber infringido la Sala de instancia lo establecido en los artículos 208.2 , 209 y 218.2 de la Ley de Enjuiciamiento civil , debido a la falta de motivación de la sentencia recurrida, pues dicha Sala se basa exclusivamente, para decidir el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto, en la fundamentación jurídica de otra sentencia pronunciada, con fecha 4 de enero de 2010, por la misma Sala en el recurso contencioso-administrativo número 689 de 2006 , sin explicar las razones por las que entra a examinar lo establecido en el artículo 341 del Texto Refundido de la normativa urbanística del Plan General y considera aplicable la doctrina de la sentencia anterior al caso ahora en cuestión; el segundo por haber conculcado el Tribunal a quo lo dispuesto en los artículos 31.1 y 25.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , así como la doctrina jurisprudencial relativa al objeto del recurso contencioso-administrativo, ya que el objeto del ahora sustanciado en la instancia debería haberse contraído necesariamente a determinar la validez de la refundición como tal o de esta refundición propiamente dicha, sin extenderse a conocer o examinar la validez de las normas urbanísticas de planeamiento municipal, que fueron objeto simplemente de una mera refundición formal; el tercero, con el carácter subsidiario ya indicado, por haber conculcado la sentencia recurrida lo establecido en el artículo 42 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico , ya que el defecto de estudio económico-financiero no es determinante de invalidez del planeamiento, sino que la doctrina jurisprudencial, que se cita y transcribe, es más flexible, exigiendo exclusivamente que quede debidamente garantizada la viabilidad económica de la actuación u ordenación urbanística, sin que se practicase en la instancia prueba alguna que desvirtúe mínimamente esa viabilidad económica de la ordenación, que estaba explícita en la modificación del instrumento urbanístico del año 2000, que, ni siquiera, es objeto del presente proceso; y, finalmente, el cuarto y último, por haber conculcado la Sala sentenciadora lo establecido en el artículo 14.2.b), en relación con la Disposición Transitoria 1ª a) de la Ley 6/1998 , que impone a los propietarios de suelo urbano no consolidado el deber de ceder, obligatoria y gratuitamente, el suelo necesario para la ejecución de los sistemas generales, a pesar de lo cual la sentencia recurrida considera improcedente la cesión para el sistema general de parques y jardines por referencia al ordenamiento jurídico autonómico, deber que era exigible en la modificación puntual del Plan del año 2000 para los suelos urbanos que estuviesen delimitados en unidades de actuación pendientes de ejecución, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se declare la conformidad a Derecho de los actos administrativos impugnados.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se remitieron las actuaciones a esta Sección de la Sala por venirle atribuido su conocimiento conforme a las normas de reparto, donde se convalidaron aquéllas y se mandó dar traslado a la representación procesal de la entidad mercantil comparecida como recurrida para que, en el plazo de treinta días, pudiese formalizar por escrito su oposición a dicho recurso, lo que llevó a cabo con fecha 8 de julio de 2013, en el que, tras una extensa exposición de antecedentes con alusión a la previa sentencia pronunciada por la misma Sala de instancia en el recurso contencioso-administrativo número 689 de 2006 , se opuso a cada uno de los motivos de casación aducidos por la Administración recurrente, no sin antes señalar que uno de los fundamentos utilizados en la sentencia recurrida por el Tribunal a quo para justificar su decisión y estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad mercantil recurrida no ha sido combatido, de modo que, si se desestiman los dos primeros motivos de casación alegados, en ningún caso esta Sala del Tribunal Supremo podrá estimar la casación con el alcance solicitado por la Administración recurrente, y, en cuanto al motivo primero, la sentencia recurrida está suficientemente motivada porque viene a dar respuesta a las cuestiones planteadas en la demanda y en la súplica formulada con carácter subsidiario, advirtiendo el Tribunal sentenciador que ya había pronunciado otra sentencia anterior en la que declaraba nulo el acuerdo aprobatorio de la modificación del Plan General a que se contrae el Texto Refundido posteriormente impugnado también, y, por tanto dicho Tribunal utiliza los mismos fundamentos jurídicos para estimar este nuevo recurso contencioso-administrativo frente al indicado Texto Refundido, sin que la Sala de instancia haya conculcado tampoco lo establecido en los artículos 25.1 y 31.1 de la Ley Jurisdiccional , ya que el Texto Refundido de las Normas Urbanísticas del Plan General de Ordenación Urbana es una disposición administrativa de carácter general cuyo autor no es el Ayuntamiento sino la Administración recurrente, y, por tanto, esa nueva aprobación y publicación del Texto Refundido, entre cuyos preceptos está el artículo 341, cuya nulidad se ha pedido, no convalida, corrige o elimina las infracciones jurídicas del ordenamiento urbanístico refundido, y, por consiguiente, las que se hubiesen cometido al aprobar en su día aquel precepto, resultando igualmente improcedente el tercer motivo de casación por cuanto la doctrina jurisprudencial ha declarado en las sentencias del Tribunal Supremo, que se citan y transcriben, que la falta de estudio económico-financiero es determinante de la nulidad radical del Plan General al carecer de uno de sus documentos esenciales, y, finalmente, el cuarto y último motivo de casación invocado debe ser inadmitido conforme a lo establecido en los artículos 86.4 y 89.2 de la Ley de esta Jurisdicción , ya que el precepto citado como infringido no es relevante ni determinante del fallo recurrido ni tampoco fue invocado oportunamente por el recurrente o considerado por la sentencia, y la Administración autonómica no ha efectuado el oportuno juicio de relevancia en su escrito de preparación del recurso de casación, pero, en cualquier caso, y subsidiariamente, para el caso de considerarse admisible el motivo, la Administración no ha acreditado que los terrenos en cuestión tengan la condición de suelo urbano no consolidado, sino que, por el contrario, todas las pruebas practicadas demuestran que el suelo de la entidad recurrida era suelo urbano consolidado y, por ello, no resultaba exigible cesión alguna, sin que concurra en dicho suelo ninguno de los requisitos exigidos por el artículo 14.2.b) de la Ley 6/1998, de 13 de abril , al no estar los terrenos objeto de cesión gratuita destinados a la ejecución de un sistema general, ya que el Plan General municipal no incluye un sistema general en el ámbito de actuación a los efectos de su gestión, y así finalizó con la siguiente súplica literal: « 1º.- Con carácter principal , (i) declare la inadmisión del último motivo del recurso de casación, (ii) desestime el recurso de casación en sus restantes motivos, con expresa imposición de costas a la parte recurrente. 2º.- Subsidiariamente, desestime el recurso de casación, con expresa imposición de costas procesales a la parte recurrente ».

Formalizada la oposición al recurso de casación, las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 25 de marzo de 2015, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,

Antes de entrar en el examen de cada uno de los motivos de casación invocados, así como de la inadmisión del último pedida por la representación procesal de la entidad mercantil recurrida, hemos de dejar constancia de que la sentencia, cuyos fundamentos jurídicos transcribe la ahora recurrida como razón de su decisión, fue objeto, como las partes han puesto de manifiesto, de un recurso de casación promovido por la misma Administración ahora recurrente, resuelto por nuestra Sentencia de fecha 3 de julio de 2013 (recurso de casación 943/2010 ), que necesariamente ha de condicionar, en virtud de los principios de unidad de doctrina y de igualdad en la aplicación de la Ley, nuestra decisión del presente recurso de casación, singularmente en cuanto a las cuestiones relativa a la falta de estudio económico-financiero y al deber de realizar cesiones de suelo destinado a sistemas generales, puesto que aquél primer pleito tuvo como objeto de impugnación un acuerdo aprobatorio de la modificación de un Plan General de Ordenación Urbana y en este nuevo proceso se ha planteado por la demandante en la instancia la nulidad de un precepto, concretamente el artículo 341 del Texto Refundido publicado, cuya redacción proviene de la modificación combatida y recurrida en el primero, razones estas que, igualmente, son determinantes, como vamos a analizar seguidamente, de la desestimación de los dos primeros motivos de casación invocados.

Se asegura por el representante procesal de la Administración autonómica recurrente que la sentencia recurrida adolece de falta de motivación e infringe lo establecido en los artículos 208.2 , 209 y 218.2 de la Ley de Enjuiciamiento civil porque la Sala de instancia, sin explicar las razones, basa su decisión en la fundamentación jurídica de la anterior sentencia que ella misma pronunció.

Como acabamos de apuntar, el Tribunal a quo repite los argumentos empleados para resolver en su previa sentencia porque el nuevo proceso tiene por objeto, según la propia Sala sentenciadora declara en los fundamentos jurídicos cuarto y quinto de la sentencia ahora recurrida, la impugnación del artículo 341 del Texto Refundido, cuya redacción es idéntica al reproducir lo dispuesto en la modificación del Plan General combatida en el anterior proceso, seguido entre las mismas partes.

Si entonces se declaró nulo aquel precepto por una serie de razones, el mismo precepto, contenido en el Texto Refundido que ahora se impugna con iguales motivos, es ajustado a Derecho declarar que adolece de los vicios que determinaron la previa declaración de nulidad, y, por consiguiente, la sentencia recurrida no está incursa en la invocada falta de motivación, pues explica con brevedad, pero con toda claridad, las razones por las que se han empleado idénticos fundamentos jurídicos para dar respuesta a las mismas cuestiones o motivos de impugnación planteados en el pleito anterior, y, por tanto, este primer motivo de casación deber ser desestimado.

Otro tanto sucede con el segundo motivo en el que se reprocha a la Sala de instancia haber infringido lo establecido en los artículos 25.1 y 31.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , así como la doctrina jurisprudencial relativa al objeto del recurso contencioso-administrativo, ya que dicho objeto no era otro que enjuiciar la refundición de las normas urbanísticas, por lo que no debió extenderse a examinar la validez de éstas, que simplemente fueron objeto de una mera refundición formal.

De la lectura de la pretensión formulada en la demanda se deduce claramente, como lo ha entendido el Tribunal a quo , que además de ejercitarse una acción de nulidad frente al Texto Refundido por determinados defectos relativos a la propia refundición aprobada, se ha cuestionado la conformidad a Derecho de un precepto que, si bien presentaba un contenido idéntico al de la anterior modificación del Plan General objeto de un proceso previo, ha sido reiterado en el Texto Refundido de las Normas Urbanísticas del Planeamiento General del Municipio con la consiguiente publicación en el Diario Oficial correspondiente, lo que le confiere plena eficacia, y, por tanto, no hay obstáculo procesal alguno para impugnarlo, con más razón, si cabe, cuando en una previa sentencia firme la modificación del Plan General Municipal, que contenía ese precepto con idéntica redacción, fue declarada nula, de modo que el objeto del proceso ha sido una disposición de carácter general susceptible de impugnación, y, en consecuencia, el Tribunal a quo no ha infringido lo establecido en los citados artículos 25.1 y 31.1 de la Ley Jurisdiccional ni la doctrina jurisprudencial que los interpreta.

En el tercer motivo de casación se plantea de nuevo por la Administración autonómica recurrente un motivo de casación calcado del que adujese en su día frente a la sentencia de la propia Sala de instancia que declaró nula la modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Vila-Seca (Tarragona) aprobada por acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Tarragona, consistente en que la Sala de instancia, al declarar como defecto determinante de la nulidad radical de aquél la falta de estudio económico-financiero, ha vulnerado lo establecido en el artículo 42 del Reglamento de Planeamiento aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, así como la doctrina jurisprudencial recogida en las sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo que se citan, ya que ésta ha modulado, en función del contenido concreto del Plan y de la ordenación en él contenida, la necesidad del referido estudio económico-financiero.

Este tercer motivo de casación, al igual que los anteriores, debe ser desestimado, si bien por las razones que ya expresamos en nuestra citada Sentencia de fecha 3 de julio de 2013 (recurso de casación 943/2010 ), que, de acuerdo con lo expresado en el precedente fundamento jurídico primero, debemos reiterar.

Dijimos entonces, y repetimos ahora, que « Es indudable que la exigencia de estudio económico financiero debe acomodarse a las circunstancias del caso, no sólo en atención al tipo de instrumento de planeamiento de que se trate sino tomando en consideración las demás circunstancias en presencia. En el caso que se nos traslada, más allá de no tratarse de una aprobación ex novo, ni tampoco de una revisión del Plan, con la modificación aprobada se incrementa la superficie de un ámbito de ejecución, La Pineda-2 (58.871 metros cuadros), y se imponen importantes cesiones a cargo de las Unidades de Ejecución la Pineda 2 y 3, y, asimismo, se amplían, con respecto a la situación originaria, las superficies destinadas a viarios y espacios libres a urbanizar a cargo de la actuación. Tales factores, aunque la gestión sea de régimen privado, no pueden llevar a prescindir del Estudio Económico Financiero, por cuanto que la reconfiguración de la forma de una unidad de actuación debe permitir su viabilidad económica, de manera que en estos casos debe comprenderse un estudio con los datos económicos y previsiones de gestión que pongan de manifiesto la viabilidad de la ejecución del ámbito afectado por la nueva ordenación. Nuestra doctrina al respecto, que así lo corrobora, viene sintetizada en la Sentencia de 19 abril de 2012 -recurso de casación 51/2009 - ».

Se opone la representación procesal de la entidad mercantil comparecida como recurrida a la admisión del cuarto motivo de casación porque el precepto en él invocado como infringido por la Sala de instancia, artículo 14.2.b) de la Ley 6/1998, de 13 de abril , en relación con su Disposición Transitoria Primera, apartado a), no es relevante ni determinante del fallo recurrido sin que fuese invocado oportunamente por la Administración autonómica recurrente ni tenido en consideración por la sentencia recurrida, y sin que aquélla realizase, al preparar el recurso de casación, el oportuno juicio de relevancia.

Esta causa de inadmisión no puede prosperar porque la cuestión relativa a las cesiones fue una de las ampliamente discutidas en el pleito sustanciado en la instancia, a las que la Sala sentenciadora da respuesta que, a juicio de la Administración recurrente, resulta equivocada y, al así resolver, considera dicha Administración que aquélla ha vulnerado, por inaplicación, lo establecido en los referidos preceptos.

Como declaramos también en aquélla nuestra Sentencia de fecha 3 de julio de 2013 (recurso de casación 943/2010), « la Sala de Instancia venía obligada a la aplicación inmediata del citado artículo 14.1.b) de la Ley 6/1998 , que incorporó una de las "condiciones básicas" que garantizan la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes (149.1.1 de la Constitución y disposición final única de la Ley 6/1998). De esta forma, la Sala incurrió en un error de relevancia a la hora de seleccionar la norma aplicable, y ello, desde luego, fue determinante del fallo, lo que conduce a rechazar la excepción de admisibilidad opuesta ».

Como acabamos de indicar, la Sala de instancia no advirtió que el régimen jurídico de las cesiones de los terrenos destinados a sistemas generales había variado con la Ley 6/1998, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, aplicable a la modificación recurrida por razones de temporalidad, al extender las obligaciones de cesión gratuita de los terrenos destinados por el planeamiento a sistemas generales a los propietarios de suelo urbano no consolidado, equiparándolos en este punto al régimen de los propietarios del suelo urbanizable. En efecto, el artículo 14.2.b) de la Ley sobre Régimen del Suelo y Valoraciones , citado como infringido por la Letrada de la Generalidad de Cataluña, entre las obligaciones de los propietarios de terrenos de suelo urbano que carezcan de urbanización, comprende la de «Ceder obligatoria y gratuitamente el suelo necesario para la ejecución de los sistemas generales que el planeamiento general, en su caso, incluya en el ámbito correspondiente, a efectos de su gestión». Dicha previsión, como decimos, modificó el régimen hasta entonces vigente, del que resultaba que las cesiones a cargo de los propietarios de suelo urbanizable incluidos en unidades de actuación no comprendían más que los denominados sistemas o dotaciones de carácter local al servicio del ámbito, pero sin alcanzar a los que se denominaba Sistemas Generales, por razón de su función al servicio de toda la ciudad. La evolución normativa al respecto se ha afianzado con la vigente Ley del Suelo ( artículo 16 del Texto Refundido de la Ley del Suelo , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008), en la que ha desaparecido la distinción de ambas clases de redes o sistemas a efectos de la cesión de los terrenos. No es ocioso recordar que el problema que se planteaba con la nueva regulación era el del costeamiento o financiación de la urbanización del sistema general incluido en ámbitos de suelo urbano no consolidado ( Sentencias de 5 de marzo de 2007 , 22 de noviembre de 2007 , 17 de febrero de 2009 y 22 de noviembre de 2009 ) pero no la obligación de cesión.

Se opone la entidad mercantil recurrida a las cesiones impuestas negando que no sea consolidado el suelo urbano incluido en las unidades de ejecución, y, además, aduce que los terrenos objeto de cesión no están destinados a la ejecución de un sistema general.

Sin embargo, como dijimos en nuestra repetida Sentencia de fecha 3 de julio de 2013 , debe considerarse que se está en presencia de suelo urbano no consolidado por la circunstancia de que los terrenos están incluidos en una unidad de ejecución y, en todo caso, porque la propia Sala de instancia en la sentencia recurrida así lo considera al razonar, después de examinar el informe pericial, que la finca de referencia carecía de los servicios urbanísticos para ser considerada suelo urbano.

También expresamos en aquella nuestra Sentencia de fecha 3 de julio de 2013 que « es el Plan el que asigna los terrenos al sistema de parques y jardines, de modo que, a pesar de que una parte de su superficie se comprenda en el proyecto de recuperación y mejora del Espacio de la Séquia Major de Vila-Seca y se pretenda con la calificación asignada la protección del Espacio de Interés Natural así denominado, esas circunstancias, que están expresamente reconocidas como objetivos de la modificación, no constituyen obstáculos que impidan la adscripción a la red de espacios libres del Plan; y aparte de lo anterior, los terrenos resultan incluidos, asimismo, dentro de la delimitación del ámbito de gestión correspondiente, sin olvidar que entre las aspectos de la modificación se encuentra el desplazamiento de la calle Tomás Luis de Victoria hasta el límite del proyecto de recuperación y mejora del espacio de la Séquia Major, lo que justifica la ampliación de las cesiones destinadas a parques y jardines, como se recoge en el apartado de objetivos y justificación del instrumento impugnado ».

La estimación del cuarto motivo de casación y la consiguiente declaración de haber lugar al recurso interpuesto con anulación de la sentencia recurrida, conlleva nuestro deber, según lo dispuesto en el artículo 95.2 d) de la Ley de esta Jurisdicción , de resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate y, atendiendo a lo hasta aquí expuesto, procede, sin embargo, al igual que hizo la Sala de instancia, estimar parcialmente el recurso contencioso- administrativo sostenido por la representación procesal de la entidad Salou Turquesa, S.A. contra la desestimación presunta del recurso de alzada formulado contra el acuerdo de 8 de marzo de 2007, de la Comisión Territorial de Urbanismo de Tarragona, por el que se da su conformidad y se ordena la publicación del Texto Refundido de las Normas Urbanísticas del planeamiento general del municipio de Vila-Seca (Tarragona).

Como hemos indicado, la decisión anulatoria del precepto impugnado del Texto Refundido se basa, entre otras razones, en la ausencia de Estudio Económico Financiero, criterio que debemos mantener por las razones expresadas al resolver el tercer motivo de casación. Además, la Sala de instancia ha estimado el recurso contencioso-administrativo por razón de que se prevé, sin cobertura en la legislación urbanística, la cesión de una pieza de suelo por no alcanzar la superficie de parcela mínima establecida, y frente a este argumento, que constituye una de las bases de la decisión, el Letrado de la Generalidad de Cataluña no ha articulado motivo alguno de casación.

Ambas infracciones son, conforme a lo dispuesto concordadamente en los artículos 62.2 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , 68.1 b ), 70.2 , 71.1 a ) y 72.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , determinantes de la nulidad de pleno derecho del artículo 341 del Texto Refundido impugnado.

Al ser estimable el cuarto motivo de casación, no se deben imponer las costas derivadas del recurso interpuesto a la Administración autonómica recurrente, conforme a lo establecido en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , sin que existan méritos para imponer las de la instancia a cualquiera de los litigantes, al no haberse apreciado temeridad o mala fe en ninguno de ellos, según lo dispuesto en los artículos 95.3 y 139.1 de la misma Ley , vigentes al tiempo de la incoación del proceso.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 y 107.2 de la Ley Jurisdiccional .