STS, 9 de Marzo de 2015

En el recurso contencioso-administrativo nº 834/2010 seguido en la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, con fecha 28 de septiembre de 2010, se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "FALLO: Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora Dª Isabel Soberón García de Enterría actuando en nombre y representación del AYUNTAMIENTO DE ALMENDRALEJO contra la Resolución de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de 16 de octubre de 2006 por la cual se desestimó la reversión solicitada por el Ayuntamiento recurrente en relación con 500 metros cuadrados de terreno de propiedad municipal que fueron cedidos para la construcción de una Casa Comarcal Sindical, así como contra la dictada con fecha 28 de enero de 2009 que de manera expresa desestimó el recurso de reposición interpuesto contra la misma, debemos anular y anulamos dichas Resoluciones, por ser contrarias a Derecho, reconociendo en su lugar el que asiste al Ayuntamiento de Almendralejo para la reversión a su favor del referido inmueble. Sin hacer expresa imposición de costas".

La ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y defendida por el Abogado del Estado, presentó con fecha 28 de noviembre de 2012 escrito de preparación del recurso de casación.

La Secretaria Judicial de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid acordó por Providencia de fecha 11 de enero de 2014 tener por preparado el recurso de casación, remitir los autos jurisdiccionales de instancia y el expediente administrativo a la Sala Tercera del Tribunal Supremo y emplazar a las partes interesadas ante dicha Sala Tercera.

La parte recurrente, presentó con fecha 26 de febrero de 2013 escrito de formalización e interposición del recurso de casación, en el que solicitó dicte en su día sentencia casándola y sustituyéndola por otra en la cual se declare la incompetencia del TSJ de Madrid y la competencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional para el conocimiento de este asunto con remisión a ella de las actuaciones. Subsidiariamente, se anule la sentencia recurrida y se dicte otra declarando la conformidad a Derecho de los actos administrativos recurridos.

La Procuradora de los Tribunales doña Isabel Cañedo Vega en representación de la Confederación Sindical de Comisiones Obreras y la Procuradora de los Tribunales doña Isabel Soberón García de Enterría en representación del Ayuntamiento de Almendralejo comparecieron y se personaron como partes recurridas.

La Sala Tercera -Sección Primera- acordó, por Auto de fecha 14 de noviembre de 2013 : "Primero.- Declarar la inadmisión del recurso de casación interpuesto por Procuradora de los Tribunales Dña. Isabel Cañedo Vega, en nombre y representación de la Confederación Sindical de Comisiones Obreras, contra la Sentencia 843/2012 de 28 de septiembre, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Sexta) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, dictada en el recurso número 834/2010 ; con imposición a la parte recurrente de las costas procesales causadas en este recurso, si bien la Sala, haciendo uso de la facultad que le otorga el artículo 139. 3 de la LRJCA , fija en 1.000 euros la cantidad máxima a reclamar por la parte recurrida por todos los conceptos.

Segundo.- Declarar la inadmisión del motivo primero (y correlativamente la admisión del motivo segundo) del recurso de casación interpuesto por la Abogacía General del Estado contra la Sentencia 843/2012 de 28 de septiembre, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Sexta) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, dictada en el recurso número 834/2010 ; y para su sustanciación, remítanse las actuaciones a la Sección Cuarta de esta Sala de conformidad con las normas sobre reparto de asuntos. Sin costas".

Dado traslado del escrito de formalización e interposición del recurso de casación, a la representación del Ayuntamiento de Almendralejo, parte recurrida, presentó en fecha 14 de febrero de 2014 escrito de oposición al recurso, formulando los argumentos de contrario que consideró convenientes a su derecho, suplicando a la Sala tenga por formulada oposición al recurso de casación interpuesto por la Abogado del Estado con respecto al segundo motivo admitido y en su día el Tribunal dicte sentencia confirmatoria de la recurrida.

Dado traslado del escrito de formalización e interposición del recurso de casación, a la representación de la Confederación Sindical de Comisiones Obreras, parte recurrida, presentó en fecha 17 de febrero de 2014 escrito en el que alega que no formula oposición al recurso.

Terminada la sustanciación del recurso, y llegado su turno, se señaló para deliberación, votación y fallo el día 17 de febrero de 2015, fecha en la que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Ramon Trillo Torres,

El Abogado del Estado interpone recurso de casación contra una sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 28 de septiembre de 2010, estimatoria del recurso 834/2010 interpuesto por el Ayuntamiento de Almendralejo contra una resolución de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Trabajo e Inmigración de 28 de enero de 2009, por el que se había desestimado el recurso de reposición formulado frente a otra de 16 de octubre de 2006.

La sentencia recurrida nos informa de que son antecedentes de interés para el proceso los siguientes:

1) Con fecha 7 de junio de 1965 el Ayuntamiento de Almendralejo cedió gratuitamente un terreno de 500 metros cuadrados de superficie, de titularidad municipal, a la delegación Nacional de Sindicatos de F.E.T. y de las J.O.N.S. Entre las condiciones de la cesión se incluía la de que el terreno cedido había de destinarse a la construcción de la Casa Sindical Comarcal, subordinando su eficacia a que se cumpliera el fin previsto en un plazo máximo de cinco años y a que se mantuviera durante los treinta siguientes, disponiendo que el incumplimiento de cualquiera de estas condiciones determinaría la reversión del bien cedido al patrimonio de la entidad cedente, con sus pertenencias y accesiones. 2) Por escrito de 19 de abril de 2006 el Ayuntamiento de Almendralejo solicitó dicha reversión, que fue expresamente denegada por Resolución de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de 16 de octubre de 2006. 3) Frente a la misma interpuso la Corporación Municipal recurso de reposición en el que sostenía que el derecho pretendido habría sido ya reconocido por consecuencia de la eficacia positiva del silencio, insistiendo en los argumentos de fondo reflejados en su petición inicial. 4) Ante la falta de resolución en plazo de la reposición el Ayuntamiento de Almendralejo interpuso ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso-administrativo con el que se iniciaron lo presentes autos, de cuyo conocimiento se inhibió a favor de esta Sala en atención al órgano que dictó el acto originariamente impugnado, previa audiencia y a propuesta favorable del Abogado del Estado y del Ministerio Fiscal

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La Sala de instancia aceptó la tesis de la eficacia positiva del silencio y, en consecuencia, reconoció el derecho del Ayuntamiento a la reversión del inmueble, razonando que

(...), el escrito interesando la reversión tuvo su entrada en el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales el 19 de abril de 2006 (folio 47 del expediente administrativo), siendo así que la Resolución desestimatoria se notificó al Ayuntamiento con fecha 23 de octubre siguiente.

La Resolución de 28 de enero de 2009, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra dicho acuerdo, justificó el sentido negativo del silencio "por dirimirse cuestiones que afectan a facultades dominicales", invocando la excepción prevenida en el apartado 2 del artículo 43 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre .

Es obvio, sin embargo, que este razonamiento carece de toda base pues la estimación no tiene como consecuencia que "se transfieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público", en los términos en que se pronuncia dicho precepto, ya que no se trata de bienes de dominio público al tener el terreno originariamente cedido el carácter de patrimonial del Ayuntamiento de Almendralejo.

Por lo tanto, es preciso analizar si el transcurso del plazo comprendido entre el 29 de abril y el 23 de octubre de 2006 sin que la Administración diera respuesta a la solicitud de reversión determinó que hubiera de entenderse concedida por silencio

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Reproduce a continuación la sentencia el grueso de la argumentación de la citada sentencia del Tribunal Supremo, en la que se expone el diferente régimen del silencio en la ley de 1992 y en la de 1999 y el tiempo de su inicial vigencia, para declarar a continuación la propia Sala de instancia que

De lo que se acaba de exponer sin duda se deduce que, tras la entrada en vigor de la Ley 4/1999, de 13 de enero, producida en esta concreta materia a partir del citado 14 de abril de 2001, el silencio positivo habría tenido lugar transcurridos los tres meses desde que se formuló la reclamación al no establecerse plazo distinto, como de manera expresa advierte la misma Sentencia transcrita, ni en la normativa expropiatoria ni en el Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio.

Teniendo en cuenta que, en el caso de autos, no sólo transcurrieron los citados tres meses, sino también el plazo máximo de seis a que alude el artículo 42.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , obligado es concluir que el derecho a la reversión del inmueble reclamado se produjo por la eficacia del silencio positivo.

Conclusión por otra parte que no puede enervar lo argumentado por el Abogado del Estado en la contestación a la demanda pues ni siquiera se pronuncia en ella sobre esta cuestión pese a ser como decimos uno de los motivos nucleares de la demanda y haber sido además rechazada de manera expresa y motivada en la Resolución de 28 de enero de 2009, aquí recurrida

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El recurso de casación del Abogado del Estado ha quedado reducido al segundo de los dos motivos por el formulado, al haberse inadmitido el primero en Auto de 14 de noviembre de 2013 .

En el motivo subsistente, acogido a la letra d) del artículo 88.1 de la LJC, se acusa la infracción en la sentencia impugnada del artículo 43.2 de la Ley 30/1992 en la redacción dada a la misma por la Ley 4/1999. Y el Abogado del Estado expresa en cuatro apartados las razones de la infracción que acusa.

En el primero nos dice que la sentencia del Tribunal Supremo de 14 de febrero de 2006 no es de aplicación al caso que se enjuicia porque el en élla resuelto se limitó a constatar que no le era aplicable la nueva redacción del artículo 43.2 de la Ley 30/92 dada por la Ley 4/99, sin entrar a analizar si concurrían o no las excepciones que a la aplicación del silencio positivo se establecen en el propio artículo. Alegación que resulta inoperante a los efectos pretendidos por el representante de la Administración del Estado, si se tiene en cuenta que la sentencia recurrida se limitó a utilizar legítimamente la del Tribunal Supremo como referencia interpretativa general de lo normado en el artículo 43.2 de la LJC en sus dos diferentes redacciones, la de 1992 y la de 1999, pero sin descuidar el conocimiento de que los casos resueltos en una y otra eran diferentes por razón del distinto tiempo en que habían sucedido y consecuente distinto régimen jurídico en vigor y atendiendo además a contestar a la excepción que se le había puesto de manifiesto de que el silencio producido tendría sentido negativo por dirimirse la transferencia de facultades relativos al dominio público.

El segundo argumento aportado para sostener el motivo es el de que al silencio tendría que habérsele dado un sentido negativo porque se había producido en un procedimiento de impugnación del acto de cesión gratuita como consecuencia de su "invalidez sobrevenida", de modo que el ejercicio del derecho de reversión no vendría a ser sino un modo de impugnación de la validez del acto que había acordado la cesión.

La tesis es inviable, como resulta de lo que hemos dicho en sentencia de 24 de enero de de 2006 (recurso de casación 1064/2001 ) de que en supuestos como el presente lo que se ejercita es una potestad administrativa para recuperar los bienes cedidos mediante el desarrollo de una reversión con amparo en los preceptos contenidos en el RBEL para el supuesto de incumplimiento de los fines impuestos expresamente mediante la pertinente cláusula o implícitamente por aplicación del RBEL.

Y es por eso que no estamos propiamente ante uno de "los procedimientos de impugnación de actos" en los que la Ley atribuye sentido desestimatorio al silencio, sino de una potestad de promover la iniciación de un procedimiento autónomo, cuya virtualidad es la de acreditar el incumplimiento de una de las condiciones pactadas a partir de la base de que la cesión gratuita se había realizado bajo el modo del destino que debía de darse al terreno cedido y que el citado incumplimiento genera por mandato reglamentario ( art. 111 del Reglamento de Bienes ) que la cesión quede resuelta, con reversión de lo cedido al Patrimonio de la Entidad cedente con todas sus pertenencias y accesiones, de forma que más que ante un caso de impugnación de lo acordado se está en el supuesto de dar el debido cumplimiento al pacto suscrito, que también comprende la cláusula legal originaria del derecho de reversión que ha ejercitado el Municipio cedente, siendo de notar, en este sentido, que en todo caso el bien concernido permanece en el ámbito de una titularidad pública, pues la cesión gratuita de bienes inmuebles patrimoniales de las Entidades Locales solamente se autoriza en favor de las Entidades o Instituciones Públicas, a salvo el supuesto de Instituciones privadas de interés público sin ánimo de lucro ( art. 110.1 del Reglamento de Bienes ).

Y esta referencia a su permanencia siempre en la titularidad pública, aunque se produzca el efecto de reversión o su vuelta a aquella titularidad, -si la cesión hubiere sido para una Institución privada de interés público-, nos lleva al tercer aspecto en que el Abogado del Estado se apoya para fundar el motivo, al decirnos que no puede jugar el silencio positivo cuando tuviera como consecuencia que se transfiera al solicitante facultades relativas al dominio público, argumento de muy difícil viabilidad si consideramos que el bien inmueble para poder ser enajenado necesariamente tenía que tener naturaleza patrimonial y que al tiempo de pedirse su reversión mantenía esta misma naturaleza, en cuanto que el artículo 1.dos de la Ley 4/1986 , de cesión de bienes del patrimonio sindical acumulado, declara que este patrimonio "se integra en el Patrimonio del Estado", de modo que ni siquiera es preciso acudir a determinar en que momento es preciso fijar cual sea la naturaleza del bien en orden a las condiciones de su reversión, ya que en este caso su condición patrimonial ha permanecido intangible a pesar de su cambio de titularidad, sin que desde luego sea de recibo la gratuita tesis del defensor de la Administración de que cuando el artículo 43.2 de la Ley 30/92 utiliza la locución de "dominio público" se está refiriendo a todos aquellos bienes de la Administración, incluso patrimoniales, que no tengan la condición de integrantes de su patrimonio financiero o de cartera, es decir, que no tengan una mera finalidad de obtener rendimientos.

Tampoco cabe que aceptemos que como consecuencia de la reversión se produciría la consecuencia de transferir al solicitante "facultades relativas al servicio público", que el Abogado del Estado justifica porque entiende que la actividad que desempeña la Administración del Estado a través de los bienes integrados en el Patrimonio Sindical Acumulado ha de ser calificada como una función pública o actividad pública general ( SSTC 227/1988 y 168/1998 ) o de fomento de las actividades de los Sindicatos y Organizaciones Empresariales, por lo que si se asumiese el silencio positivo declarado en la sentencia recurrida, las funciones que la Constitución y las leyes les asignan se verían afectadas nada menos que con la desaparición de las mismas en el bien objeto de este pleito, ya que no podría seguir cumpliendo su función de servicio público en cuanto soporte de las actividades de los citados Sindicatos y Organizaciones Empresariales.

Decimos que no aceptamos que se produzca con la reversión obtenida por silencio positivo una transferencia de "facultades relativas al servicio público" porque por muy loable que pueda llegar a considerarse la labor del Estado en favor de la actividad de los entes sindicales y empresariales o la peculiar actuación regulada en la mencionada Ley 4/1986 ni por trascendentes que sean las funciones que determinan su reconocimiento constitucional, no por eso pueden calificarse con la terminología técnico- jurídica de servicio público ni el Estado cede facultad alguna que pueda ostentar sobre los mismos, sino que simplemente y en favor de la seguridad jurídica que como uno de sus nortes señala la Exposición de Motivos de la Ley 4/1986, de lo que se trata mediante la reversión interesada por el Ayuntamiento de Almendralejo es de dar cabal cumplimiento y regularizar la titularidad del bien en su día por él cedido gratuitamente.

Procede que impongamos las costas a la Administración recurrente en casación, si bien fijamos la cifra máxima de las mismas en la suma de cuatro mil euros (art. 139 de la LJC).

Por lo expuesto, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del Pueblo español, nos confiere la Constitución,