STS, 19 de Enero de 2015

Por escrito presentado por la procuradora doña María Dolores Tejero García-Tejero, en representación de la ASOCIACIÓN DE FUNCIONARIOS DE CUERPOS SUPERIORES AL SERVICIO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS, se interpuso recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo del Pleno del Tribunal de Cuentas de 29 de octubre de 2012, dictado en ejecución de la Sentencia de 7 de mayo de 2009, en el recurso contencioso-administrativo nº 557/2007 .

Admitido a trámite, se requirió a la Administración demandada la remisión del expediente administrativo, ordenándole que practicara los emplazamientos previstos en el artículo 49 de la Ley de la Jurisdicción .

En cumplimiento del acuerdo adoptado por el Excmo. Sr. Presidente de la Sala, se remitieron las actuaciones a la Secretaría del Ilmo. Sr. don José Golderos Cebrián. Recibidas, se convalidaron las practicadas y remitido el expediente administrativo y practicados los oportunos emplazamientos, se hizo entrega de las actuaciones recibidas a la parte recurrente para que dedujera la demanda.

Evacuando el traslado conferido, la procuradora doña Aurora Gómez-Villaboa Mandri, en representación de la Asociación recurrente, formalizó la demanda mediante escrito presentado el 16 de diciembre de 2013 en el que, después de exponer los hechos y fundamentos que estimó pertinentes, solicitó a la Sala que se dicte sentencia por la que se estime íntegramente el recurso y se declare la nulidad:

"(...) 1.- Del acuerdo del Pleno del Tribunal de 29 de octubre de 2012 de adscripción en exclusiva de Puestos de Trabajo de cada una de las categorías previstas en las letras A ), B ) y C) del articulo 89.2 de la ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas , en ejecución del Acuerdo del Pleno del Tribunal de Cuentas de 25 de marzo de 2004 y de la sentencia de la Sala de lo contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 7 de mayo de 2009 .

2. - El Acuerdo del pleno del Tribunal de 20 de diciembre de 2012, en el que aprueba con carácter provisional la modificación de la Relación de Puestos de Trabajo, derivada del Acuerdo del Pleno de 29 de octubre de 2012 de adscripción en exclusiva de puestos de trabajo en ejecución y cumplimiento de la sentencia del Tribunal Supremo de 7 de mayo de 2009 y del Acuerdo del Pleno de 25 de marzo de 2004.

3. El Acuerdo definitivo de modificación de la Relación de Puestos de Trabajo derivada del Acuerdo del Pleno de adscripción exclusiva de 29 de octubre de 2012 adoptado por el Pleno del Tribunal de Cuentas en el Pleno extraordinario celebrado el día 13 de febrero de 2013 ".

Por Primer Otrosí Digo, estimó la cuantía del recurso en indeterminada y, por Segundo Otrosí, interesó el recibimiento del pleito a prueba y señaló los medios sobre los que debería versar.

Por Auto de fecha trece de mayo de dos mil catorce se acordó no dar lugar a la acumulación del presente recurso al 18/2013.

La Procuradora doña Aurora Gómez Villaboa Mandrí, en representación de la Asociación de los Cuerpos Superiores de Letrados y Auditores del Tribunal de Cuentas, contestó a la demanda por escrito presentado el 4 de febrero de 2014 en el que pidió la desestimación del recurso con imposición de las costas procesales a la recurrente. También pidió, por Otrosí el recibimiento a prueba, con objeto de practicar los medios que indica en el referido escrito y que se acuerde el trámite de conclusiones.

Por su parte, el Abogado del Estado cumplimentó el trámite mediante escrito registrado el 20 de febrero de 2014, en el que interesó la inadmisión del recurso o, en su defecto, su desestimación, con imposición de costas a la demandante.

El 15 de julio de 2014, la procuradora doña María Dolores Tejero García-Tejero, en representación de la Asociación recurrente, formuló las conclusiones que estimó oportunas e interesó la estimación integra del recurso.

El 8 de septiembre siguiente, presentó sus conclusiones la Procuradora doña Aurora Gómez Villaboa Mandri interesando sentencia accediendo a los pedimentos de su escrito de contestación a la demanda.

Conclusas las actuaciones, se señaló para la votación y fallo el día 14 de los corrientes, en que han tenido lugar, deliberándose este recurso conjuntamente con el que lleva el número 2/18/2013.

En la tramitación de este procedimiento se han observado las prescripciones legales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Diaz Delgado,

En el presente proceso, íntimamente relacionado con el seguido con el número 2/18/2013 --que hemos resuelto, según se ha reflejado en los antecedentes, al mismo tiempo que éste-- se combate la legalidad del acuerdo del Pleno del Tribunal de Cuentas de 29 de octubre de 2012 por el que se adscribieron en exclusiva puestos de trabajo a funcionarios de cada una de las categorías previstas en los apartados a ), b ) y c) del artículo 89.2 de la Ley 7/1988, de 5 de abril , de funcionamiento del Tribunal de Cuentas. Esas adscripciones las ha hecho el Pleno del Tribunal de Cuentas en cumplimiento de su acuerdo de 25 de marzo de 2004 a lo cual fue condenado por nuestra sentencia de 7 de mayo de 2009, dictada en el recurso 557/2007 . Al tiempo se combaten los acuerdos consiguientes de la modificación de la Relación de Puestos de Trabajo.

El acuerdo de 29 de octubre de 2013, ahora impugnado consta de un preámbulo y nueve apartados. En el primero explica los antecedentes y fundamentos de su decisión y cada uno de los cuatro primeros apartados se dedica a lo siguiente: el primero adscribe en exclusiva nueve puestos de trabajo a funcionarios del Cuerpo de Letrados del Tribunal de Cuentas; el segundo adscribe en exclusiva veintiún puestos de trabajo a los funcionarios del Cuerpo de Auditores del Tribunal de Cuentas; el tercero adscribe en exclusiva a funcionarios de estos dos cuerpos trece puestos de trabajo concretos y, además, todos los de nivel 27 como puestos de ingreso; y el cuarto adscribe en exclusiva cuarenta y un puestos de trabajo a funcionarios de Cuerpos Superiores de las Administraciones Públicas y de la Seguridad Social. Los restantes apartados del acuerdo se refieren a la traslación de estas adscripciones en exclusiva a la Relación de Puestos de Trabajo (quinto), a la permanencia en los que estaban desempeñando de todos los funcionarios del grupo A1 (sexto), a la no afectación de las convocatorias de provisión de puestos de trabajo pendientes (séptimo); a la inaplicabilidad de esas adscripciones a las provisiones de puestos de trabajo a efectuar antes del comienzo de la aplicación de las modificaciones de la Relación de Puestos de Trabajo (octavo) y a la comunicación a esta Sala de que el acuerdo se toma en cumplimiento de nuestra sentencia de 7 de mayo de 2009, dictada en el recurso 577/2007 (noveno).

La demanda, en el suplico solicita que se declare la nulidad:

1. - Del acuerdo del Pleno del Tribunal de 29 de octubre de 2012 de adscripción en exclusiva de Puestos de Trabajo de cada una de las categorías previstas en las letras a ), B ) y c) del articulo 89.2 de la ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas , en ejecución del Acuerdo del Pleno del Tribunal de Cuentas de 25 de marzo de 2004 y de la sentencia de la Sala de lo contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 7 de mayo de 2009 .

2. - El Acuerdo del pleno del Tribunal de 20 de diciembre de 2012, en el que aprueba con carácter provisional la modificación de la Relación de Puestos de Trabajo, derivada del Acuerdo del Pleno de 29 de octubre de 2012 de adscripción en exclusiva de puestos de trabajo en ejecución y cumplimiento de la sentencia del Tribunal Supremo de 7 de mayo de 2009 y del ‹Acuerdo del Pleno de 25 de marzo de 2004.

3. El Acuerdo definitivo de modificación de la Relación de Puestos de Trabajo derivada del Acuerdo del Pleno de adscripción exclusiva de 29 de octubre de 2012 adoptado por el Pleno del Tribunal de Cuentas en el Pleno extraordinario celebrado el día 13 de febrero de 2013.

Interesa señalar que en el acuerdo de 25 de marzo de 2004 el Pleno del Tribunal de Cuentas decidió aplicar el artículo 91.4 de la Ley 7/1988 y reservar a funcionarios de las categorías contempladas en los apartados a), b) y c) de su artículo 89.2 aquellos puestos de trabajo en que la naturaleza de las funciones que implica su desempeño lo exigiera. Estos apartados se refieren, respectivamente, a los funcionarios del Cuerpo Superior de Letrados del Tribunal de Cuentas (a), del Cuerpo Superior de Auditores del Tribunal de Cuentas (b) y de los Cuerpos Superiores de las Administraciones Públicas y de la Seguridad Social integrados en el grupo A y con destino en el Tribunal de Cuentas (c). Asimismo, debemos dejar constancia, de que ese artículo 89.2 c) precisa que los funcionarios de esta última categoría no pueden exceder del total de las plantillas de los Cuerpos Superiores de Letrados y de Auditores del Tribunal de Cuentas, los cuales fueron creados por la disposición adicional cuarta de la Ley 7/1988 . Inicialmente, el límite estaba en el 50% de las plantillas de ambos cuerpos pero fue modificado por la disposición adicional décimo séptima de la Ley 31/1991, de 30 de diciembre .

En todo caso, se ha de subrayar que el citado artículo 91.4 sienta la regla que ha de aplicarse en esta materia: los puestos de trabajo " serán de adscripción indistinta para todo el personal al servicio del Tribunal de Cuentas" . Se trata de la misma que establece para todos los funcionarios públicos incluidos en su ámbito de aplicación el artículo 15.2 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública , la cual es trasladada así al régimen específico del Tribunal de Cuentas Y, también, de nuevo siguiendo al citado artículo 15.2 recién citado, sienta ese artículo 91.4 la excepción consistente en que pueden " atribuirse, con carácter exclusivo, puestos de trabajo a funcionarios de cada una de las categorías comprendidas en el artículo 89.2 de la presente Ley cuando tal adscripción se derive necesariamente de la naturaleza de la función a desempeñar en ellos según determinación concreta del Pleno del Tribunal".

En su demanda la asociación recurrente sostiene que el apartado cuarto del acuerdo de 29 de octubre de 2012 en la parte que hemos indicado:

1. En términos cuantitativos, ha procedido a la reserva en exclusiva a las distintas categorías de funcionarios del Grupo A1 al servicio del Tribunal de Cuentas de 84 puestos de trabajo sobre un total de 246 dotaciones contempladas en la RPT vigente a aquella época, pese a que la plantilla real de funcionarios del Grupo A1 es de 174 por lo que la adscripción en exclusiva supera el 48 por ciento de los puestos del Grupo A1 y el 34% de los dotados lo que pugna con el carácter excepcional que para la adscripción prevé el articulo 91.4 de la LFTCU.

2. Se vulnera este ultimo precepto al no responder las adscripciones en exclusiva a la naturaleza de las funciones a desempeñar en los concretos puestos de trabajo que solo puede hacerse cuando sea necesaria.

3. La concreción de las tareas de cada puesto de trabajo tampoco se produce en los actos previos a la adopción del acuerdo de 29 de octubre de 2012.

4. La concreción de las tareas de cada puesto de trabajo tampoco se produce en las modificaciones de la Relación de Puestos de Trabajo posterior a la adopción del Acuerdo de 29 de octubre de 2012.

5. No se justifica la necesariedad de la adscripción en exclusiva de los puestos de trabajo a las concretas categorías de funcionarios. Sostiene que si bien la Disposición Adicional Cuarta de la ley 7/1988 de FTCU creó los Cuerpos Superiores de Letrados y Auditores, no les atribuyó el ejercicio de las funciones de enjuiciamiento y fiscalización, que corresponden, como el ejercicio de la función contable, en exclusiva a los órganos del Tribunal de Cuentas relacionados en el articulo 19 de la ley 2/1982, de 12 de mayo, Orgánica del Tribunal de Cuentas .

El Abogado del Estado pide, en primer lugar la inadmisión del recurso contencioso-administrativo y, subsidiariamente, su desestimación.

A su entender, el recurso es inadmisible porque se dirige contra un acuerdo que es confirmatorio de otro anterior firme y consentido, a saber, el de 25 de marzo de 2004. Y también incurre en causa de inadmisibilidad por efecto de la cosa juzgada material de nuestra sentencia de 7 de mayo de 2009 (recurso 557/2007 ) ya que, al confirmar ese acuerdo, confirmó igualmente la legalidad de adscribir en exclusiva puestos de trabajo a funcionarios de Cuerpos Superiores de las Administraciones Públicas y de la Seguridad Social.

Y las razones para desestimar las pretensiones de la recurrente son estas:

1. Desestimación por el efecto de la cosa juzgada material, al ser el acuerdo la correcta ejecución de la sentencia recaída en el recurso contencioso 557/2007, de 7 de mayo de 2009 .

2. La plena corrección de las resoluciones impugnadas.

3. Los efectos de una hipotética estimación solo conllevaría la obligación del Tribunal de Cuentas de concretar más los motivos de la adscripción.

La Asociación de los Cuerpos Superiores de Letrados y Auditores del Tribunal de Cuentas pretende que desestimemos el recurso.

Su contestación a la demanda:

1. Sostiene que la recurrente debió recurrir el Acuerdo de 25 de marzo de 2004, que ahora se cumplimenta con el acuerdo impugnado y no lo hizo.

2. Se afirma en los motivos que dio en el recurso 18/2013 para sostener su demanda.

3. El argumento cuantitativo de las plazas adscritas no supone vulneración de norma alguna.

4. Los Cuerpos de Letrados y Auditores del Tribunal de Cuentas fueron creados por la Ley 7/1988 por la necesidad de atribuirles el desempeño de funciones especificas de auditoría y asesoramiento jurídico en dicho órgano de control.

5. El acuerdo especifica las funciones a desempeñar por estos Cuerpos Especiales.

El recurso no incurre en las causas de inadmisibilidad que denuncia la Abogada del Estado con la adhesión de la Asociación recurrida.

Es cierto que entre los acuerdos del Pleno del Tribunal de Cuentas de 25 de marzo de 2004 y 29 de octubre de 2012 media una clara relación pues éste trae causa de aquél. Ahora bien, en el primero no se determinan los puestos de trabajo concretos que han de adscribirse a unos u a otros funcionarios de los mencionados en los apartados a ), b ) y c) del artículo 89.2 de la Ley 7/1988 . Solamente se expresa la voluntad de hacer uso de la excepción prevista en su artículo 91.4. Por eso, el auto de 28 de junio de 2013 consideró que el acuerdo ahora impugnado se inscribía en el proceso de ejecución de nuestra sentencia de 7 de mayo de 2009 (recurso 557/2007 ), o sea de la que condenó al Tribunal de Cuentas a cumplir su propio acuerdo de 25 de marzo de 2004. Ahora bien, al margen de otras cuestiones allí examinadas, ese mismo auto rehusó enjuiciar en el marco del incidente de ejecución de nuestra sentencia los términos concretos en que se habían efectuado las adscripciones en exclusiva por exceder del ámbito propio del mismo.

Así, pues, ni hay acto consentido ni cabe hablar de cosa juzgada material.

El Pleno del Tribunal de Cuentas es competente para efectuar las adscripciones. Así resulta del artículo 3 n) y ñ) de la Ley 7/1988 que le atribuyen la aprobación de la Relación de Puestos de Trabajo y de la oferta de empleo público y la determinación de los requisitos exigidos para el desempeño de los puestos de trabajo del Tribunal de Cuentas y la naturaleza de las funciones que exija la adscripción exclusiva de puestos de trabajo a las distintas categorías de funcionarios a su servicio, atribución ésta que enlaza con la del artículo 91.4.

Los motivos del recurso pueden afrontarse conjuntamente dada la estrecha relación que guardan entre sí. Y su consideración nos lleva a acoger las pretensiones de la demanda.

En efecto, el recurso debe ser estimado y anulado el acuerdo del Pleno del Tribunal de Cuentas de 29 de octubre de 2012 porque se han efectuado las adscripciones sin observar las reglas que resultan de los artículos 89.2 y 91.4 de la Ley 7/1988 y, en la medida en que no se ha aportado una justificación válida de esa operación, hay que reputarla arbitraria y lesiva del artículo 23.2 de la Constitución , no en su faceta de acceso a la función pública, pero sí en la horizontal de desarrollo de la carrera funcionarial.

En efecto, como se ha dicho antes, el artículo 92.4 de la Ley 7/1988 sienta la regla de la adscripción indistinta de los puestos de trabajo del Tribunal de Cuentas a las categorías de funcionarios contempladas en el artículo 89.2. Y también sienta la excepción de que cabe la adscripción exclusiva cuando " se derive necesariamente de la naturaleza de la función a desempeñar en ellos según determinación concreta del Pleno del Tribunal". Por otro lado, como también se ha recordado, la propia Ley 7/1988 ha creado los Cuerpos Superiores de Letrados y de Auditores del Tribunal de Cuentas, a los cuales ha de reconocérseles una especial idoneidad para el desempeño de aquellos puestos de trabajo relacionados con el ejercicio de las funciones constitucionales del Tribunal de Cuentas. Idoneidad que, no obstante, también pueden poseer los funcionarios de Cuerpos Superiores de las Administraciones Públicas y de la Seguridad Social para esos u otros puestos de trabajo del Tribunal de Cuentas, pues así lo admiten estos dos preceptos legales.

Ahora bien, lo relevante para que proceda esa adscripción en exclusiva excepcional es la singularidad del puesto de trabajo al que se refiera. Mejor dicho, la naturaleza de las funciones que implique su desempeño. Esto es lo que la Ley quiere que se considere para efectuar adscripciones en exclusiva. Y esto es lo que no hace el acuerdo de 29 de octubre de 2012 pues si nos fijamos en los puestos de trabajo a que se refieren las adscripciones controvertidas ninguna referencia concreta hay a esos cometidos a su carácter de manera que no se puede saber qué es lo que justifica que se adscriban a unos u otros cuerpos de funcionarios y no se permita que se provean por otros.

Como decimos en la sentencia del recurso numero 18/2013 : " Así, los puntos uno a siete del apartado cuarto del acuerdo de 29 de octubre de 2012, al adscribir puestos de diversas unidades (presidencias del Tribunal y de la Sección de Fiscalización, departamentos de la Sección de Fiscalización), todos ellos de nivel 30 ó 29 de complemento de destino, se limitan a decir que se trata de puestos "con especialización sectorial por razón de la materia". Luego, los puntos ocho y nueve (departamentos de la Sección de Fiscalización) dicen que se trata de puestos de niveles 30, 29 y 28 "con especialización sectorial o territorial por razón de la materia". Y los puntos diez a doce, de puestos de trabajo con niveles 30 y 29 correspondientes a los departamentos de la Sección de Enjuiciamiento, dicen que tienen "especialización jurisdiccional y por razón de la materia". Por tanto, el acuerdo se queda muy lejos de analizar las funciones propias del puesto y de relacionarlas con los funcionarios idóneos para desempeñarlos en exclusiva a la vista de ellas. O lo que es lo mismo, se queda lejos de cumplir cuanto exige el artículo 91.4 tanto a la hora de identificar el contenido singular del puesto que justifica su reserva cuanto, tiene razón la demanda, al referirla a funcionarios de un conjunto indeterminado de Cuerpos Superiores de las Administraciones Públicas y de la Seguridad Social.

Parece que el Pleno del Tribunal de Cuentas ha querido buscar una solución salomónica al litigio que enfrenta a las asociaciones de sus funcionarios superiores y ha optado por hacer un número de adscripciones en exclusiva sustancialmente semejante para unos --los de los cuerpos superiores propios-- y para los otros, es decir los de todos los demás Cuerpos Superiores de las Administraciones Públicas y de la Seguridad Social. No obstante, no es ese el criterio que impone la Ley".

En definitiva, si la regla es la adscripción indistinta, tal como venimos resaltando, debe justificarse en la forma exigida legalmente la aplicación de la excepción también prevista por la Ley. Esto significa, además de lo que ya se ha dicho que, puestos a hacer uso de esta última, debe tenerse presente que la creación por el legislador de los Cuerpos Superiores de Letrados y de Auditores del Tribunal de Cuentas les cualifica en principio para el desempeño de sus puestos de trabajo. De igual modo, cuando se trate de puestos de trabajo especialmente relacionados con los cometidos de fiscalización y enjuiciamiento propios del Tribunal de Cuentas, habrá de motivarse particularmente por qué se adscriben a ellos funcionarios de los cuerpos a que se refiere el artículo 89.2 c) de la Ley 7/1988 , motivación que habrá de ser singularmente consistente cuando esa adscripción sea en exclusiva y, por tanto, excluya a los funcionarios de los cuerpos propios de aquél".

Pues bien, en el presente caso, estas consideraciones las podemos trasladar en general tanto a los puestos adscritos a los Letrados y Auditores como a los que proceden de otros Cuerpos. Una cosa es que estén habilitados para el ejercicio de las funciones y otra que las circunstancias necesariamente exijan la adscripción a un funcionario de un determinado Cuerpo. En la medida en que el acuerdo impugnado no se ajusta a las señaladas exigencias legales, debe ser anulado en los puntos cuestionados por la demanda.

Conforme a lo establecido por el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción , imponemos a los recurridos las costas de este recurso. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese precepto legal, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por todos los conceptos la de 1.500 € para la Administración y 1.500 € para la Asociación de Funcionarios de Cuerpos Superiores de Letrados y Auditores del Tribunal de Cuentas. Para la fijación de las expresadas cantidades se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,