STS, 4 de Febrero de 2015
| Ponente | JESUS ERNESTO PECES MORATE |
| Número de Recurso | 263/2013 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 4 de Febrero de 2015 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a cuatro de Febrero de dos mil quince.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación, que, con el número 263 de 2013, pende ante ella de resolución, interpuesto por la Procuradora Doña Pilar Azorín-Albiñana López, en nombre y representación del Ayuntamiento de San Miguel de Salinas, contra la sentencia pronunciada, con fecha 16 de noviembre de 2012, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en el recurso contencioso-administrativo número 171 de 2009 , sostenido por la representación procesal de la Asociación de Vecinos de San Miguel Arcángel contra la resolución del Pleno del Ayuntamiento de San Miguel de Salinas, de fecha 19 de mayo de 2009, por la que se aprobó definitivamente la modificación puntual del Plan Parcial ADU-17 de las Normas Subsidiarias de Planeamiento, que amplió los usos de la parcela S-1, incluyendo también el uso hotelero.
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativa del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó, con fecha 16 de noviembre de 2012, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 171 de 2009 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que DEBEMOS ESTIMAR el recurso Contencioso-Administrativo formulado por Dª Cristina Aguilar Martí, en nombre y representación de la entidad "Asociación de vecinos de san miguel Arcángel", contra una resolución del pleno del Ayuntamiento de San Miguel de las Salinas de fecha 19 de mayo de 2009, por la que se aprueba de manera definitiva una modificación puntual del plan parcial ADU-17 de la NNSS, que anulamos por ser contraria a derecho, sin hacer expresa imposición de costas. Todo ello sin hacer expresa imposición de las costas causadas».
Dicha sentencia se basa, entre otros, en los siguientes razonamientos, recogidos en el fundamento jurídico primero de la misma: «A los anteriores efectos conviene precisar lo siguiente:
»a).- El objeto de la modificación consiste en la ampliación de usos de la parcela S-1 del Plan Parcial citado.
»b).- Los elementos que definen a dicha parcela son los siguientes:
»La parcela está destinada a equipamiento comunitario y social; tiene una superficie de 1.650 m2; una edificabilidad de 0'30 m2t/m2s; altura (2 plantes (7 metros), ocupación máxima 30 %; separación a lindes y edificaciones 5 metros; los usos permitidos son: Sanitario Asistencial, administrativo, religioso y espectáculo-recreativos; así como cualquier otro que integre el concepto de equipamiento comunitario o social.
»c).- En cuanto a la justificación de la modificación, la memoria se expresa en los siguientes términos: " La propuesta concreta de incrementar en la parcela el uso hotelero proviene de la demanda social en este sentida al carecer el municipio de esta dotación, y de la propia compatibilidad con el uso inicial de la parcela ya que esta nueva actividad s, comprobando por otras experiencias, centro y punto de encuentro con otras manifestaciones sociales de relación y de reunión en general más cercanas a la mayoría de la población que un especifico y encorsetado centro social, no demasiado demandado, cuando no ha surgido iniciativa para construirlo tras 16 años de vigencia del plan ".
»d).- Nos dice la administración que se da cumplimiento a los patrones de cesiones dotacionales mínimas por unidad de superficie construida exigidas por la LUV (Ley 16/2005, de forma que al no desafectar suelo dotacional no es preciso establecer medidas compensatorias»(sic).
También justifica la Sala de instancia su decisión con los siguientes argumentos contenidos en el fundamento jurídico cuarto de la referida sentencia: «En cuanto al fondo, hemos de hacer las siguientes precisiones:
»a).- Las partes están permanentemente confundiendo dos cuestiones distintas.
»Una de ellas, es el carácter público o privado del suelo y otra, carácter público o privado de la dotación que la planificación prevé sobre el mismo.
»b) .- El carácter privado del suelo no es cuestión que ahora importe, pues sin duda alguna el suelo puede ser privado, como parece ser que ocurre en el supuesto de autos, y destinarse a dotaciones públicas, lo que se materializara normalmente a través de los ordinarios mecanismos de compensación.
»c).- Al margen de tergiversaciones y alteraciones de conceptos, que no decimos sean interesadas, lo cierto es que, existen suficientes datos en los autos y más expresamente, en el expediente que, nos demuestran que estamos ante un suelo "dotacional público integrante de la ordenación pormenorizada".
»Así nos lo dice expresamente la arquitecta municipal al Folio 30 de ese expediente administrativo.
»d).- Consiguientemente estamos ante un elemento de la red secundaria de reservas del suelo dotacional público.
»e).- Que la red de reservas de suelo dotacional puede modificarse. No la cabe la menor duda a la Sala y que además, es perfectamente competente la corporación municipal, en virtud del principio de autonomía, para acometer una modificación de esta red, también.
»f).- Ahora bien, esa modificación, actualizable en virtud de los principios de discrecionalidad técnica, debe justificarse.
»La justificación del acto, ya la hemos visto; arriba, la hemos transpuesto.
»e).- A juicio de la Sala, no ha quedado justificado, de manera medianamente racional porque, necesariamente, a una parcela de uso dotacional publico, es preciso adicionarle un uso lucrativo como el hotelero.
»Es más y adelantándonos, en el supuesto de reducción o supresión de elementos dotacionales, los requisitos de la motivación son mas exigentes de forma tal que, en caso de duda, la aplicación e interpretación normativa que debe hacer la administración es a favor del equipamiento comunitario o social, de manera que no es admisible, desde la perspectiva del servicio público, una reducción dotacional para posibilitar y favorecer intereses lucrativos de carácter privado.
»f).- La incorporación del uso lucrativo que se considera, desvirtúa el destino comunitario o social de la parcela, de manera que existe una contradicción entre ambas calificaciones, ya que una misma cosa, en este caso, un mismo suelo, se destina a dotación pública y a aprovechamiento lucrativo privado. La sala entiende que, ese suelo podrá ser una cosa o la otra, pero no ambas a la vez, porque se auto excluyen y entran en manifiesta contradicción.
»g).- Así lo ha entendido también la propia administración, cuyo plan general, aprobado y publicado antes de la modificación que aquí se pretende y que constituye un hito normativo que, no puede desconocerse, en virtud del principio de jerarquía normativa, pues es el que justifica y asume el Plan parcial que ahora se modifica, pone de manifiesto que, los usos permitidos como equipamiento social son: los sanitario asistenciales, administrativos, religiosos y espectáculo- recreativos, diciendo expresamente el propio plan general que " los demás usos se consideran incompatibles " (artículo 141 "Urbanización Blue lagoon", punto 3.3).
»A resultas de todo lo anterior, debemos concluir que, la modificación es reprochable pues, se potencia una perdida de dotaciones, en perjuicio de la colectividad, pero en exclusivo beneficio de la edificabilidad lucrativa privada».
Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal del Ayuntamiento demandado presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió mediante diligencia de ordenación, de fecha 9 de enero de 2013, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el plazo de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.
Dentro del plazo, al efecto concedido, compareció ante esta Sala del Tribunal, como recurrente, el Ayuntamiento de San Miguel de Salinas, representado por la Procuradora Doña Pilar Azorín-Albillana López, al mismo tiempo que, con fecha 25 de febrero de 2013, presentó escrito de interposición de recurso de casación.
El recurso de casación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de San Miguel de Salinas se basa, después de un extenso exordio, en cinco motivos, el primer al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y el resto al del apartado c) del mismo precepto, en los que, resumidamente, se aduce en el primero la vulneración por la Sala de instancia de lo dispuesto en el artículo 48.2 del Reglamento de Planeamiento , aprobado por Real Decreto 2159/1978, así como los artículos 3 y 6 de su Anexo, ya que el Plan debe indicar el carácter público o privado de las dotaciones, y, en el caso enjuiciado, las ordenanzas del plan parcial modificado configuraban la parcela S-1 como dotación privada, resultado del correspondiente proceso de compensación, incurriendo por ello la sentencia recurrida en notorio error al razonar, dado que resultaba perfectamente posible un cambio de uso de la dotación, que continúa siendo de carácter privado al igual que lo era anteriormente a la modificación; en el segundo la infracción por el Tribunal a quo de lo establecido en los artículos 9.3 , 24.1 y 120 de la Constitución , 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 67 de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, al adolecer la sentencia recurrida de incongruencia interna y falta de motivación, ya que considera la parcela como suelo privado y, sin embargo, decide por entender que se trata de una dotación pública; en el tercero y cuarto que la Sala sentenciadora ha conculcado lo establecido en los artículos 9.3 , 24.1 y 120 de la Constitución , 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 67 de la Ley Jurisdiccional , al no haber valorado un informe del técnico municipal, así como la testifical prestada por éste en el proceso en relación con el carácter privado de la dotación; y en el quinto se invoca la infracción de los mismos preceptos citados en los anteriores, derivada de la incongruencia y falta de motivación de la sentencia, al haber incurrido en contradicción por basarse en la infracción de una ordenación que es, precisamente, objeto de la modificación a través del instrumento impugnado, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra declarando ajustada a Derecho la modificación puntual del plan parcial aprobada definitivamente por el acuerdo municipal impugnado con imposición de costas al que se opusiese al recurso.
Admitido a trámite el recurso de casación sin que hubiese comparecido parte alguna en calidad de recurrida y recibidas las actuaciones en esta Sección de la Sala, quedaron éstas pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijo para votación y fallo el día 21 de enero de 2015, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,
En el primer motivo de casación se alega por la representación procesal del Ayuntamiento recurrente que el Tribunal a quo ha infringido lo establecido en el artículo 48.2 del Reglamento de Planeamiento , aprobado por Real Decreto 2159/1978, y en los artículos 3 y 6 de su Anexo, ya que, contrariamente a lo declarado por dicho Tribunal, la dotación prevista por la ordenación del Plan Parcial modificado es una dotación privada resultado del correspondiente proceso de compensación.
Este motivo no puede prosperar porque, si bien la redacción de algún pasaje de la sentencia recurrida puede inducir a error en cuanto al carácter público o privado de las dotaciones, lo cierto es que el uso, al que se amplía el dotacional previsto para la parcela, es el hotelero, que no está entre los contemplados en el Plan General, aprobado y publicado (según se declara probado en la sentencia recurrida en el apartado g de su fundamento jurídico cuarto) con anterioridad a la modificación cuestionada del Plan Parcial, pues, entre los usos permitidos como equipamiento social por aquél, sólo se contemplan los sanitario-asistenciales, administrativos, religiosos y espectáculos recreativos, disponiéndose expresamente que « los demás usos se consideran incompatibles », por lo que, con independencia del destino público o privado de la parcela S-1, lo cierto es que el uso hotelero no está entre los permitidos como equipamiento social.
En los cuatro motivos restantes, invocados todos al amparo de lo establecido en el artículo 88.1.c) de la Ley de esta Jurisdicción , se aduce que la Sala de instancia ha conculcado lo establecido en los artículos 9.3 , 24.1 y 120 de la Constitución , 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 67 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , por haber incurrido la sentencia recurrida en incongruencia y falta de motivación, en el segundo por incongruencia interna al contradecirse respecto del carácter privado del suelo pero público de la dotación, en el tercero y cuarto por no haber valorado el informe del técnico municipal ni su declaración en el juicio y, finalmente, en el quinto por basarse en una ordenación urbanística que es precisamente la que ha sido objeto de modificación a través del instrumento impugnado.
De todos ellos, éste último sería el más certero en relación con el conflicto suscitado, ya que los otros tres carecen de relevancia porque el suelo puede ser privado y la dotación a implantar pública, resolviéndose la aparente contradicción a través del modo o sistema de obtener el uso para la implantación de una dotación pública en suelo privado, mientras que lo expresado o manifestado en su informe y declaraciones por la arquitecta municipal no es obstáculo para llegar a la conclusión jurídica acogida en la sentencia recurrida, pues no son los técnicos quienes tienen atribuciones para efectuar valoraciones jurídicas ni para resolver el conflicto que enfrentó a la Asociación demandante con el Ayuntamiento demandado, que no es otro que haber ampliado el uso dotacional de la parcela con el hotelero no previsto en su día, razones por las que el segundo, tercero y cuarto motivos de casación deben ser desestimados.
Indicamos que el quinto de los motivos esgrimidos sería el que vendría a cuestionar más certeramente la decisión estimatoria de la demanda, lo que no implica nuestro parecer favorable a su prosperabilidad.
En este quinto motivo se discute la razón última por la que la Sala sentenciadora declaró nula la modificación puntual del Plan Parcial impugnada, que no es otra que su oposición o contradicción con lo establecido en el Plan General aprobado y publicado antes de haberse aprobado definitivamente aquélla.
La tesis del Ayuntamiento recurrente se basa en que ese planeamiento general incorporó la ordenación que el Plan Parcial había establecido para el ámbito en que se ubica la parcela S-1, objeto del conflicto planteado, y, por tanto, al haberse modificado dicho Plan Parcial mediante el acuerdo plenario municipal cuestionado en el pleito, hay que entender alterada tal ordenación, de manera que la Sala de instancia incurre en contradicción al fundar su decisión en unas determinaciones que son las que se han modificado en virtud del referido acuerdo impugnado del Pleno municipal.
La representación procesal del Ayuntamiento recurrente alega literalmente que, « tratándose el presente acto impugnado de una modificación del planeamiento posterior, cualquier cuestión referente a la supuesta discrepancia entre el Plan Parcial aprobado en 1991 y el Plan General, ha de entenderse subsanada, corregida o sustituida con la presente modificación de planeamiento y la ordenación pormenorizada fijada en la misma ».
Este razonamiento es inasumible, porque, aun cuando el Plan General hubiese incorporado íntegramente la ordenación contenida en el Plan Parcial previamente aprobado, una vez que dicho Plan General de Ordenación Urbana incorpora aquella ordenación, ésta ya no puede ser modificada sino a través de la modificación del propio Plan General y no mediante la modificación de aquel primer Plan Parcial, cuyas determinaciones hizo suyas el Plan General, razón por la que resulta plenamente ajustado a derecho declarar, como hace la Sala de instancia en el apartado g) del fundamento jurídico cuarto de la sentencia recurrida, que, en virtud del principio de jerarquía normativa, la modificación del Plan Parcial debe respetar lo establecido en el Plan General, según el cual los usos permitidos como equipamiento social son: los sanitario-asistenciales, administrativos, religiosos y espectáculo-recreativos, con expresa disposición de que « los demás usos se consideran incompatibles », y, en consecuencia, el quinto y último motivo de casación tampoco debe ser estimado.
La desestimación de todos los motivos de casación invocados comporta la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto con imposición al Ayuntamiento recurrente de las costas causadas, como prevé el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción .
Vistos los preceptos citados y los artículos 86 a 95 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .
Que, con desestimación de los cinco motivos de casación aducidos, debemos declarar y declaramos que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por la Procuradora Doña Pilar Azorín-Albiñana López, en nombre y representación del Ayuntamiento de San Miguel de Salinas, contra la sentencia pronunciada, con fecha 16 de noviembre de 2012, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en el recurso contencioso-administrativo número 171 de 2009 , con imposición al referido Ayuntamiento de San Miguel de Salinas de las costas procesales causadas.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos , debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION .- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.
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