STS, 20 de Enero de 2015

La Procuradora doña María Jesús Ruiz Esteban en nombre y representación de la FEDERACIÓN DE SERVICIOS A LA CIUDADANÍA DE COMISIONES OBRERAS interpuso el 26 de marzo de 2014 ante esta Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo, recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 22/2014, de 17 de enero, por el que se modifica el Real Decreto 836/2012, de 25 de mayo, por el que se establecen las características técnicas, el equipo sanitario y la dotación de personal de los vehículos de transporte sanitario por carretera.

Presentado, admitido a trámite el presente recurso jurisdiccional y anunciado en los Diarios Oficiales, se reclamó el expediente administrativo y recibido, se confirió traslado del mismo a la recurrente para que en el plazo legal formulase demanda, lo que hizo el 23 de julio de 2014.

Es pretensión de la demandante que se declare la nulidad de la Disposición Adicional Sexta del Real Decreto 22/2014 lo que fundamentó, en resumen, en lo siguiente:

1. La reforma exonera de disponer del título de Técnico en Emergencias Sanitarias al personal voluntario que desempeñe las mencionadas funciones de conductor en ambulancias asistenciales de clase B y C de la Cruz Roja Española o de otras entidades dedicadas como actividad principal a prestar servicios de asistencia sanitaria con una finalidad humanitaria y social de carácter general; de forma que en tales casos solamente sería exigible el certificado profesional de transporte sanitario.

2. La reforma carece de la debida justificación y es arbitraria; además es contraria al principio de igualdad pues siendo el servicio que se atiende el mismo, el accidentado será atendido por un personal con diferente cualificación según que sea voluntario o profesional.

3. Añade además que en el procedimiento de elaboración no se le dio trámite de audiencia.

Por Diligencia de ordenación de 28 de julio de 2014 se acordó conferir al Abogado del Estado el plazo de veinte días para contestar a la demanda, lo que efectuó en escrito presentado el 23 de septiembre de 2014 alegando lo siguiente:

1. El presente recurso es inadmisible por concurrir la causa de inadmisión del artículo 69.b) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (en adelante, LJCA).

2. Subsidiariamente y en cuanto al fondo, porque la disposición impugnada se refiere exclusivamente al personal voluntario por lo que no resulta incoherente aplicar reglas distintas en algunos aspectos a la actividad de transporte sanitario prestado dentro de ciertas entidades con fines benéficos, teniendo en cuenta además que el Tribunal Constitucional ha admitido el trato regulatorio distinto de situaciones distinta con las que en el presente caso concurren.

No habiéndose solicitado el recibimiento del pleito a prueba por ninguna de las partes se declaró concluso el recurso por diligencia de ordenación de 24 de septiembre de 2014.

Mediante providencia de 1 de diciembre de 2014 se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Jose Luis Requero Ibañez y se señaló para votación y fallo de este recurso el día 13 de enero de 2015, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Luis Requero Ibañez, Magistrado de la Salaquien expresa el parecer de la misma conforme a los siguientes

El Real Decreto 22/2014 impugnado modifica el Real Decreto 836/2012 por el que, en lo que ahora interesa, se regulan las exigencias de nivel formativo de quienes atienden las ambulancias como voluntarios de la Cruz Roja y otras entidades humanitarias o de fin social. Este Real Decreto 836/2012 derogó el Real Decreto 619/1998, de 17 de abril, que regulaba dos tipos de ambulancias -las no asistenciales y las asistenciales- con las siguientes diferencias:

1. Las no asistenciales son las que se destinan al traslado de pacientes en ruta en camilla y las asistenciales son las dotadas con sistemas de asistencia técnico sanitaria en ruta, lo que da lugar a dos subcategorías según que esa asistencia implique un soporte vital básico o un soporte vital avanzado en función del equipamiento que porten.

2. En cuanto a las exigencias formativas, para las no asistenciales el Real Decreto 619/1998 exigía estar dotada de conductor y, en su caso, de un ayudante; en las asistenciales con soporte vital básico, aparte del conductor, se exigía que hubiese, al menos, otra persona con "formación adecuada" y en las asistenciales con soporte vital avanzado, aparte del conductor, un médico y ATS/DUE, sin especificar el nivel formativo del conductor ni de esa otra persona.

El Real Decreto 836/2012 se dictó « con la finalidad de incrementar el nivel de cualificación de los trabajadores del sector » respecto de las exigencias del Real Decreto 619/1998, que derogaba. Así, diferencia los tipos de ambulancias:

1. Ambulancias no asistenciales, bien convencionales o colectivas (tipos A1 y A2 respectivamente) se exige una dotación de conductor y, en su caso, ayudante que estén en posesión del certificado de profesionalidad de transporte sanitario regulado en el Real Decreto 710/2011, de 20 de mayo.

2. Ambulancias asistenciales de tipo B con soporte vital básico destinado a prevenir el paro respiratorio y reconocimiento de los signos clínicos de alarma. Para estas se exige una dotación de conductor y ayudante con titulo de Técnico en Emergencias Sanitarias.

3. Ambulancias asistenciales de tipo C con soporte vital avanzado, para la prevención y tratamiento de situaciones de riesgo vital así como cuidados intensivos para pacientes con cardiopatía crítica. Estas se dotan con un conductor con titulo de Técnico en Emergencias Sanitarias, un enfermero Diplomado en Enfermería o Grado habilitante para ejercer la enfermería y, en su caso, en médico Licenciado en Medicina o con Grado habilitante para ejercer de médico.

El Real Decreto 836/2012 en su redacción original no hacía distingos y es con el Real Decreto impugnado cuando ya se hacen distinciones al modificar, rebajando, las exigencias formativas cuando se trate de voluntarios que sean conductor o de conductor en funciones de ayudante en las ambulancias de la Cruz Roja Española o de otras entidades que atiendan fines humanitarios o sociales. Así se generaliza el régimen de las ambulancias no asistenciales de forma que para las asistenciales con soporte vital básico para el conductor y el conductor en funciones de ayudante y en las que cuenten con soporte vital avanzado para el conductor, basta con que, como mínimo, tengan el certificado de profesionalidad de transporte sanitario regulado en el Real Decreto 710/2011 y no el título de Formación Profesional de Técnico en Emergencias Sanitarias.

Comisiones Obreras impugna tal reforma al considerarla carente de justificación y arbitraria y por conculcar el principio de igualdad en los términos que más abajo se expondrán. Como cuestión previa la Abogacía del Estado plantea como causa de inadmisibilidad su falta de legitimación [ artículo 69.b) in fine de la LJCA ] y respecto de la legitimación activa de los sindicatos rigen las siguientes reglas:

1. La Constitución y las leyes les invisten con la función de defender los intereses de trabajadores, funcionarios, personal estatutario y empleados públicos en general (Cf. Sentencias del Tribunal Constitucional 210/1994 , 203/2002 , 164/2003 y 159/2006 ).

2. Tal función les legitima para ejercer los derechos que, aun perteneciendo en puridad a cada uno de los trabajadores uti singuli , sean de necesario ejercicio colectivo.

3. Están legitimados si esa genérica legitimación abstracta o general se proyecta de un modo particular sobre el objeto de los procesos pues debe haber un vínculo especial y concreto entre la organización sindical que acciona y la pretensión planteada como objeto del litigio.

4. Ese interés legitimador, de signo profesional o económico, se identifica con la obtención de un beneficio o la desaparición de un perjuicio en el supuesto de que prospere la acción intentada, y que no necesariamente ha de revestir un contenido patrimonial. Tiene que haber, por tanto, una concreta ventaja o beneficio que se derive de una sentencia estimatoria y no basta la sola referencia a la incidencia en el interés general, lo que es una conexión genérica y abstracta.

5. Tal juicio de legitimación debe hacerse con especial cautela pues concierne al acceso a la jurisdicción y en él se baraja el criterio del interés legitimo, más amplio que el directo, cierto, pero es interés en sentido propio, cualificado o específico y distinto del mero interés por la legalidad.

Ciertamente hay un motivo poderoso frente a la legitimación del sindicato recurrente: que el Real Decreto impugnado afecta a los voluntarios de la Cruz Roja o de las entidades que atiendan fines humanitarios o sociales que atiendan servicios de ambulancia. Tales voluntarios están sujetos a la Ley 6/1996, de 15 de enero, del Voluntariado, luego su vínculo es ajeno al que tiene el personal sujeto a una relación laboral, funcionarial, estatutaria o mercantil cuyos intereses sí representan los sindicatos. Por otra parte el aquí recurrente justifica su impugnación alegando un interés general en principio ajeno a su ámbito de intereses: que la reforma conculca el derecho a la igualdad de los accidentados, víctimas o pacientes, pues siendo el servicio el mismo, varía la formación y preparación exigible a quien atienda el servicio de ambulancia como conductor y ayudante según que sea voluntario o profesional.

No obstante lo dicho la Sala entiende legitimado al sindicato recurrente por las siguientes razones:

1. Porque, en general, lo concerniente al voluntariado no es ajeno al ámbito de actuación de las organizaciones sindicales. Así se deduce de la presencia de representantes sindicales en los distintos Consejos o Comités de voluntariado en la normativa autonómica [vgr. artículo 18.1.1j) Ley madrileña 3/1994, de 19 de mayo, de Madrid ; artículo 21.1.b ) y h) Ley Foral navarra 2/1998, de 27 de marzo; artículo 26.1.c) Ley gallega 3/2000, de 22 de diciembre; artículo 25.3 Ley andaluza 7/2001, de 12 de junio o el artículo 36.3 de la ley castellano leonesa 8/2006, de 10 de octubre].

2. Porque es un hecho notorio la intervención sindical en lo relativo al sistema de formación para el empleo, ya sea en el subsistema de formación reglada o formación profesional como en el de formación para el empleo, todo a partir de la Ley Orgánica 5/2002, de 19 de junio, de las Cualificaciones y de la Formación Profesional y normativa de desarrollo así como los distintos acuerdos sobre tal materia. La exigencia del nivel formativo para el desempeño en régimen de voluntariado de actividades de suyo profesionales no es ajeno, por tanto, al ámbito de intereses sindicales.

3. La presencia en el ámbito del transporte sanitario tiene el sindicato actuante que invoca y no es contradicha, y así es firmante del Convenio Colectivo Estatal de Transporte de Enfermos y Accidentados en Ambulancia.

4. El hecho de que en el procedimiento de elaboración de la disposición impugnada se haya oído no al sindicato recurrente -lo que alega como motivo de impugnación- pero sí al sindicato de enfermería SATSE, luego la propia Administración admite un interés sindical en la materia como de la Asociación Española de Técnicos en Emergencias Sanitarias (en adelante, AETES).

5. En fin, la recurrente invoca de manera genérica que la regulación impugnada afecta al propio sindicato y a sus afiliados y al conjunto de trabajadores del sector de las ambulancias. Tal razonamiento no es objeto de un desarrollo pormenorizado, pero si ciertos servicios no son atendidos por voluntarios por exigirse desde el Real Decreto 836/2012 una mayor cualificación, cabe deducir que su prestación podría abrirse a profesionales que cuenten con la nueva cualificación.

Antes de entrar en el fondo procede enjuiciar un aspecto que si bien no se plantea en los Fundamentos de Derecho de la demanda, sí en el apartado de Hechos. En concreto la actora alega que no se le ha dado trámite de audiencia en el procedimiento de elaboración [ artículo 24.1.c) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno ], como sí se le dio -añade la Sala- en el de elaboración del Real Decreto 836/2012 tal y como se deduce del dictamen del Consejo de estado elaborado para esa ocasión. Pues bien, basta para desestimar tal alegato tener presente que es jurisprudencia constante respecto de la omisión del trámite de audiencia con aquellas entidades susceptibles de ser oídas, que hay que diferenciar entre las entidades de afiliación obligatoria y las que responden a un principio de libre asociación, de forma que la exigencia del precepto legal invocado no rige para estas últimas, y ese es el caso de la recurrente, salvo que, como tal, resultase directamente afectada.

Entrando en el fondo, la parte actora alega que la disposición impugnada infringe el artículo 9.3 de la Constitución al ser arbitraria y carente de justificación. Al respecto es criterio consolidado que en el ejercicio de la potestad reglamentaria la Administración, desde el respeto al principio de jerarquía normativa, cuenta con un mayor ámbito de elección entre opciones de suyo admisibles. Así en cuanto a los vehículos, como norma de cobertura rige la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, desarrollada por el Reglamento aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre. Y en el aspecto sanitario la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, se limita a apoderar a la Administración para regular « las condiciones y requisitos técnicos mínimos para la aprobación y homologación de las instalaciones y equipos de los centros y servicios » (artículo 40.7), luego las ambulancias.

A partir de la amplitud de tal apoderamiento se dictó el ya citado Real Decreto 619/1998, con unas exigencias profesionales no especificadas a diferencia del Real Decreto 836/2012. Éste, como también se ha dicho, pretende incrementar el nivel de cualificación profesional del personal de ambulancias. Pues bien, basta estar al procedimiento de elaboración de la norma impugnada, documentado en el expediente administrativo, para advertir no sólo en la Memoria justificativa sino en las distintas alegaciones -favorables o no-, cual ha sido la razón de la reforma: las dificultades de la Cruz Roja y demás entidades humanitarias o sociales para contar con voluntarios con esa mayor titulación para prestar un servicio que se reputa complementario, para situaciones imprevistas y que hasta ese momento venían prestando gracias al personal voluntario.

La consecuencia es que podrá compartirse o no el objetivo de la reforma, pero no sostener que sea incongruente, caprichosa o injustificada. Los pareceres sobre necesidad, acierto y oportunidad forman parte del debate propio de la fase de audiencia en un procedimiento de elaboración normativa [cf. artículo 24. a ) y b) de la Ley del Gobierno ] y que las razones se sabían lo demuestra que esos pareceres sean tan encontrados. Hay así Comunidades Autónomas que nada oponen, otras critican la rebaja de la exigencia en la cualificación profesional, otras sugieren que la reforma contemple la situación de los profesionales que fueron objeto de específicas regulaciones tras el Real Decreto 618/1998 y otra que entienden que la cualificación exigida era excesiva; a su vez SATSE y AETES informan desde la defensa de los intereses profesionales de sus miembros.

En cuanto a la legalidad ya de la reforma en sí, la parte actora la ciñe a la contradicción en que se incurre al modificarse -a la baja- la exigencia de cualificación profesional de un reglamento cuyo objetivo, respecto del anterior que deroga, es incrementarla. Ya se ha dicho que la reforma no es arbitraria y que obedece a la necesidad de mantener la viabilidad de un servicio prestado por voluntarios, luego es admisible que el mismo centro directivo que impulsó el dictado del reglamento que ordena un determinado nivel de cualificación profesional, promueva una reforma que exceptúe la regla general al advertir que las previsiones iniciales obstaculizaban el servicio con cargo a voluntarios, con lo que la cuestión se deriva ya a la legalidad -que no oportunidad- de esa excepción. Esto exige un juicio que pondere la admisibilidad o razonabilidad en Derecho de ese trato diferenciado respecto de una misma situación de hecho.

Todo juicio de igualdad exige que quien invoca un trato desigual que reputa antijurídico aporte un término de comparación válido y que razone la inexistencia de una razón atendible para el trato diferenciado. En cuanto a lo primero, el término de comparación no puede estar en lo que la actora denomina "desigualdad de trato del personal de ambulancias", precisamente porque ese personal queda sujeto a distintos regímenes jurídicos -voluntariado o profesional- luego sin posibilidad de colisión a efectos de "acceso al empleo" al que alude la demanda. También se excluye que sea término de comparación en el sector del transporte sanitario las empresas respecto de las organizaciones sin ánimo de lucro, al desempeñar éstas un servicio complementario (cf. Disposición Adicional Undécima de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres ).

Más entidad tiene que, desde el punto de vista de la protección de la salud, se alegue un trato desigual carente de justificación según que los usuarios de tales servicios sean trasladados por una ambulancia conducida por profesionales o por voluntarios. En este caso el término de comparación estaría entre los propios usuarios y ese trato diferenciado parte de una previsión legal que justifica la intervención de la Cruz Roja y otras entidades de finalidad humanitaria o social. Respecto de si esa diferencia es o no antijurídica la Sala entiende que lo es por dos razones: tanto por el funcionamiento del servicio como por las exigencias en sí de los requisitos de formación de quienes lo prestan.

En cuanto al primer aspecto basta tener presente que la intervención de la Cruz Roja y otras entidades de finalidad humanitaria o social tiene el carácter de ese complemento necesario al que se ha aludido para los concretos servicios relacionados en la Disposición Adicional Undécima.1 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres . Esta razón -la existencia de unos servicios que dejarían de poder atenderse o se atenderían deficientemente- que justifica el trato desigual está en la misma línea de lo que justifica la reforma y que hace, como se ha visto, que no se aprecie arbitrariedad o falta de justificación.

Respecto de si esa diferencia es o no antijurídica en cuanto al nivel de la formación exigible para el desempeño de tales servicios, la respuesta a tal cuestión exige determinar si la previsión de que basta el certificado de profesionalidad regulado el Real Decreto 710/2011 -que es un mínimo- pone en riesgo en ese concreto aspecto -el transporte sanitario- la garantía de la tutela de la salud, que es el bien cuya preservación late tras esta regulación. Para tal cometido no basta estar a la diferencia de horas formativas -2000 para obtener el titulo de Técnico de Emergencias Sanitarias, 600 para el certificado de profesionalidad-, sino a la insuficiencia cierta de tal carga formativa con riesgo para la salud.

Centrado así lo litigioso la parte actora entiende que se trata de una cuestión jurídica, sin razonar porqué la formación que acredita un certificado de profesionalidad respecto del titulo de Técnico de Emergencias Sanitarias es insuficiente. Así en cuanto a contenidos el Real Decreto 710/2011 referido al certificado de profesionalidad para Transporte Sanitario, prevé una formación que toma como referencia los contenidos del Real Decreto 1397/2007, de 29 de octubre, referido al título de Técnico en Emergencias Sanitarias y debe significarse que las innovaciones del Real Decreto 836/2012 vinieron determinadas más que por un déficit formativo afectante a la calidad del servicio, por la necesidad de adecuar en régimen del transporte sanitario a las nuevas titulaciones previstas en los citados Reales Decretos 1397/2007 y 710/2011.

Por tanto la cuestión no es que el título de Técnico en Emergencias Sanitarias sea superior -que lo es, luego aporta una mayor formación-, sino que lo litigioso es si el certificado de profesionalidad para Transporte Sanitario, por su contenido formativo, no resulta idóneo para conducir cualquier modalidad de ambulancia asistencial o respecto del conductor con funciones de acompañante, en caso de las ambulancias de la modalidad B, para el manejo de instrumentos de soporte vital básico. En definitiva, lo relevante está no en la adecuación de titulaciones sino en la garantía de la tutela de la salud en un nivel mínimo, extremo que no aborda la actora.

Se hace imposición de costas a la parte demandante de conformidad con el artículo 139.1 de la LJCA por rechazarse todas sus pretensiones, si bien se fija la cuantía máxima de las mismas por todos los conceptos en cuatro mil euros (4000 euros).

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,

Con rechazo de la causa de inadmisibilidad planteada por la Abogacía del Estado, en cuanto al fondo se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la FEDERACIÓN DE SERVICIOS A LA CIUDADANÍA DE COMISIONES OBRERAS interpuesto el 26 de marzo de 2014 ante esta Sala contra el Real Decreto 22/2014, de 17 de enero, por el que se modifica el Real Decreto 836/2012, de 25 de mayo, por el que se establecen las características técnicas, el equipo sanitario y la dotación de personal de los vehículos de transporte sanitario por carretera.

Se hace imposición de costas a la parte demandante con el límite impuesto en el Fundamento de Derecho último de esta Sentencia.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos D. Segundo Menendez Perez D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez Dª Maria del Pilar Teso Gamella D. Jose Luis Requero Ibañez D. Ramon Trillo Torres D. Jesus Cudero Blas PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Jose Luis Requero Ibañez, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.