STS, 30 de Diciembre de 2014

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia dictó, con fecha 5 de octubre de 2012, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 222 de 2009 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Con rechazo de la causa de inadmisibilidad planteada por el Ayuntamiento de Los Alcázares, desestimar el recurso contencioso administrativo nº 222/09 interpuesto por HISPAVIMA SL contra el Acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento de los Alcázares en el punto cuarto de la Sesión Ordinaria de 5 de diciembre de 2008, relativo a la revocación del Acuerdo del Pleno de 26 octubre de 2004, por el que se aprobó inicialmente el Plan General Municipal de Ordenación Urbana de la citada Localidad; quedando confirmado el acto impugnado por ser conforme a Derecho en lo aquí discutido; sin costas».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico tercero: «Así pues debe examinarse si el acto de revocación, que es el que ha permitido a la recurrente formular el presente recurso, puede ser adoptado por la Administración y por consiguiente si es o no conforme a Derecho.

»En nuestro caso el Ayuntamiento inició y concluyó un procedimiento dirigido a dejar sin efecto sus propios acuerdos de aprobación inicial del Plan General, lo cual constituye un ejercicio de competencias propias, pues es a la Administración autora del acto a quien compete tramitar y resolver los procedimientos de revisión de oficio, según resulta de los artículos 102 y siguientes de la LRJAP y PAC. Compartimos la doctrina contenida en la STSJ de Madrid (nº 1.204/2008 de 10 de julio ) citada por la Corporación municipal demandada, siendo rechazable la nulidad de la decisión municipal por haber procedido a la revisión de oficio de los acuerdos indicados, pues la aprobación inicial o provisional del instrumento de planeamiento es un acto de trámite no favorable, en la medida en que no crea derechos ni elimina los obstáculos al ejercicio de un derecho preexistente, pudiendo ser revocada, al amparo del artículo 105 de la LRJPAC y sin necesidad de acudir a los procedimientos establecidos en los artículos 102 y 103, si tal revocación no constituye dispensa o exención no permitida por las Leyes, ni se revela contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico.

»Así las cosas debe reconocerse la potestad municipal de plena iniciativa del planeamiento general, manteniendo la competencia sobre el procedimiento, pudiendo el municipio, antes de que la Administración competente proceda a la aprobación definitiva, acordar la revocación de los acuerdos de aprobación inicial (y provisional) del planeamiento urbanístico, debiendo reconocerse la corrección de la voluntad municipal, de introducir modificaciones en el documento que fue objeto de aprobación inicial e incluso la provisional, pudiendo incoar nuevamente el procedimiento de modificación del plan para someterlo a información pública y a los demás trámites que legalmente procedan.

»La doctrina del Tribunal Supremo (por ejemplo véanse las sentencias de 4 de febrero de 1989 , de 13 de marzo de 1991 (LA LEY 1677-JF/0000) (LA LEY 1677-JF/0000) y de 3 de enero de 2001 (LA LEY 5534/2001) (LA LEY 5534/2001)], señalan que el acto de aprobación provisional de un Plan General de Ordenación Urbana, al insertarse dentro de un procedimiento preparatorio de la resolución final, es un acto de trámite, que no pone fin a la vía administrativa, la cual se consuma con la aprobación definitiva del Plan, trámite posterior del que depende la eficacia de los Planes y que, por tanto, constituye la fase verdaderamente creadora de derechos y obligaciones.

»De todo lo expuesto se deriva que el Ayuntamiento puede renunciar a la decisión de revisar el planeamiento urbanístico, y dejar sin efecto los acuerdos de aprobación inicial y provisional».

También se declara en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia recurrida que: «Despejada la causa de inadmisibilidad y ya sobre el fondo, debe partirse de que la sociedad recurrente es propietaria de una finca rústica sita en el término de Los Alcázares, con una superficie de 48 Has. 23 A. y 30 Ca. Formuló alegaciones en escrito presentado el 21 enero 2005, en el que ponía de manifiesto que su finca se sometía parcialmente a la clasificación de suelo no urbanizable (20.450 m2), y el resto se clasificaba como suelo urbanizable no sectorizado (461.880 m2) con un aprovechamiento de referencia de 0,20 m2/m2, alegando que la correcta clasificación debía de ser la de suelo urbanizable sectorizado, al ser la finca inmediata y adyacente a la UA de suelo urbano nº 9 de los Alcázares "Las Lomas del Rame", y consecuentemente era inaplazable la sectorización del suelo, comunicando su voluntad de suscribir el oportuno convenio. Además denunciaba la inadecuada concreción del aprovechamiento de referencia en 0,20 m2/m2 respecto del trozo de finca clasificada como urbanizable, en detrimento del parámetro 0,25 m2/m2 que constituye el margen legal de mínima densidad residencial. Sostiene que el informe emitido por el Arquitecto municipal relativo al proceso urbanístico en tramitación, que informó favorablemente el plan, suponía la estimación de las alegaciones efectuadas por la recurrente con fecha 21 de enero de 2005, pues al tiempo de definir el suelo urbanizable sectorizado de cada uno de los sectores incluidos en el planeamiento municipal en tramitación, se recogían los terrenos de la recurrente como suelo urbanizable sectorizado.

»El interés de la recurrente, que se deduce de lo expuesto, consiste en la clasificación de la superficie de suelo inscrita como finca 9.186 del Registro de la Propiedad nº 2 de San Javier como suelo urbanizable sectorizado, de uso residencial, con asignación de aprovechamiento de referencia 0,25 m2/m2».

Continúa la Sala de instancia declarando en el fundamento jurídico quinto de la sentencia recurrida que: «Los motivos alegados por la recurrente frente al acto revocatorio han sido expuestos anteriormente. El primero es la falta de publicidad del acuerdo adoptado por el pleno del Ayuntamiento de los Alcázares en el punto primero de la sesión ordinaria de 5 de diciembre de 2008, relativo a la revocación del acuerdo del pleno de 26 octubre 2004 por el que se aprobó inicialmente el plan general de ordenación urbana de la citada localidad vulnera abiertamente el derecho a la información de los ciudadanos en el desarrollo de los procesos urbanísticos. En concreto se ha vulnerado la previsión contenida en el artículo 3 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo.

»Dicho artículo es del siguiente tenor literal: "Artículo 3. Ordenación del territorio y ordenación urbanística.

» 1. La ordenación territorial y la urbanística son funciones públicas no susceptibles de transacción que organizan y definen el uso del territorio y del suelo de acuerdo con el interés general, determinando las facultades y deberes del derecho de propiedad del suelo conforme al destino de éste. Esta determinación no confiere derecho a exigir indemnización, salvo en los casos expresamente establecidos en las leyes.

» El ejercicio de la potestad de ordenación territorial y urbanística deberá ser motivado, con expresión de los intereses generales a que sirve.

» 2. La legislación sobre la ordenación territorial y urbanística garantizará:

» La dirección y el control por las Administraciones Públicas competentes del proceso urbanístico en sus fases de ocupación, urbanización, construcción o edificación y utilización del suelo por cualesquiera sujetos, públicos y privados.

» La participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción de los entes públicos en los términos previstos por esta Ley y las demás que sean de aplicación.

» El derecho a la información de los ciudadanos y de las entidades representativas de los intereses afectados por los procesos urbanísticos, así como la participación ciudadana en la ordenación y gestión urbanísticas.

» 3. La gestión pública urbanística y de las políticas de suelo fomentará la participación privada.

»Entiende que también se ha vulnerado el articulo 9 de la LS de la Región de Murcia ( Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia) . Dicho artículo dice lo siguiente:

»" Participación ciudadana.

» La dirección de la acción urbanística corresponde a los poderes públicos y la gestión urbanística puede corresponder a la Administración urbanística actuante, a la iniciativa privada y a entidades mixtas. La gestión pública, a través de la acción urbanizadora, ejecutará las políticas de suelo y suscitará en la medida más amplia posible la iniciativa privada.

» En la formulación y tramitación de los planes y en su gestión, los órganos competentes deberán asegurar la mayor participación de los ciudadanos y, en particular, los derechos de iniciativa e información por parte de las entidades representativas de los intereses que resulten afectados y de los particulares.

»El motivo debe ser rechazado ya que estas consideraciones afectarían a la eficacia del acuerdo impugnado pero no a su validez, pues los actos de publicación o notificación son posteriores a la aprobación, y no se integran en el propio acto de manera que puedan combatirse como incumplimientos de contenido del propio acto impugnado. Pero es que además debe tenerse en cuenta que el pleno aprueba inicialmente el Plan el 26 octubre 2004, sometido a información pública, por períodos de dos meses, otorgando un trámite de audiencia a los Ayuntamientos limítrofes y la Dirección General competente (artículo 135.2 LS de la Región de Murcia), abriéndose un nuevo período de información publica de un mes, en virtud de lo acordado por el Pleno en sesión extraordinaria celebrada el 22 de diciembre de 2005, pues las modificaciones incorporadas significaron un nuevo cambio sustancial del Plan General inicialmente aprobado. Por otro lado no puede apreciarse indefensión alguna producida por la falta de información desde el punto y hora en que la recurrente ha tenido conocimiento en todo momento del procedimiento y ha podido, como ha hecho, efectuar alegaciones y utilizar los medios de defensa de sus intereses que ha estimado pertinentes. En consecuencia, a la actora no se le ha causado indefensión alguna, que sería el requisito legal para poder anular el procedimiento ( artículo 63.2 de la Ley 30/1992 . Reconoce en el propio escrito de interposición del recurso que el acuerdo fue conocido a través de la página web municipal, lo que es contradictorio con la afirmación de la falta de publicidad. Finalmente, en nuestro caso aunque existe un proceso urbanizador, la revocación del plan inicialmente aprobado tiene un encaje muy forzado en los preceptos referidos, al no tratarse precisamente de la formación de un plan, sino todo lo contrario, sin perjuicio de empezar otro proceso urbanizador, en donde se tendrá que observar todo esa información y participación de que hablan los preceptos reseñados y citados como infringidos, estando ello suficientemente justificado por las modificaciones legislativas producidas desde la aprobación inicial, sin olvidar que no existe ningún derecho derivado de la aprobación inicial del Plan, que obligara a seguir los procedimientos adecuados para la eliminación del instrumento urbanístico. Para terminar en nada aprovecha la referencia al acuerdo adoptado por el Ayuntamiento de La Unión en sesión de 9 noviembre de 2007, revocando la aprobación inicial y provisional del PGOU de dicha localidad, pues se trata de actuaciones y no de preceptos que debieran ser observados por la Corporación aquí demandada. La revocación de los actos no está sometida a la información que parece entender la recurrente como necesaria, pues no forma parte de manera positiva del proceso urbanizador».

Respecto a la aducida insuficiente justificación de la necesidad de revocación del acuerdo de aprobación inicial del Plan General de Ordenación Urbana, el Tribunal a quo declara en el fundamento jurídico sexto de la sentencia recurrida que: «En segundo lugar se alega la insuficiente justificación de la necesidad de revocación del acuerdo de aprobación inicial del PGOU. Arbitrariedad en la actuación municipal. Vulneración de lo dispuesto en el disposición transitoria primera de la Ley 9/06 y en la disposición transitoria primera del texto refundido de la ley del suelo 2/2008 (Ley 8/2007 ).

»Veamos la argumentación de la parte actora.

»Rechaza la motivación contenida en el informe técnico de los Servicios Urbanísticos de la Corporación que motiva la necesidad de revocación en tres razones:

»a) Transcurso del tiempo acontecido desde el último movimiento administrativo de tramitación del PGOU.

»b) Modificaciones legislativas.

»c) Posibilitación de una mayor participación pública en la elaboración del PGOU.

»De estos tres motivos desarrolla con más detalle el del cambio normativo, destacando lo siguiente:

»1) Con fecha 4 de diciembre de 2002 el pleno acordó por unanimidad someter a información publica el Avance del PGOU, por lo que las exigencias legales contenidas en la Ley 9/2006 de 28 de abril sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el Medio Ambiente, no son predicables en el presente supuesto. En definitiva la no aplicación del régimen transitorio previsto por la Ley 9/2006 supone un vicio de legalidad del acuerdo de revocación, al aplicar una norma que no lo era en el momento temporal concreto.

»2) La Ley del Suelo 8/2007 de 28 de mayo y el RDLegislativo 2/2008, no pueden afectar al tema, pues el Ayuntamiento, en el ejercicio de sus facultades de ordenación, tiene que aplicar la normativa autonómica vigente al tiempo de iniciar los procesos urbanísticos, en el caso la LS de Murcia, a la que se ajusta a la perfección el planeamiento que estaba en tramitación. Todo ello porque las previsiones contenidas en el RDL 2/08 son un mandato al legislador autonómico, y es este quien debe atender al cumplimiento de las exigencias impuestas por mor de la nueva legislación estatal.

»3) Las disposiciones transitorias del RDL 2/08 no son de aplicación al PGOU en la tramitación del Plan de Los Alcázares, por lo siguiente:

»a) Los cambios de ordenación respecto de la reserva de suelo para viviendas protegida se aplicará cuando el procedimiento de aprobación se inicie con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 8/2007.

»b) Los deberes de las actuaciones de dotación, que prevean el incremento de edificabilidad o de densidad o el cambio de usos, se aplicará cuando el procedimiento de aprobación se inicie a partir de la entrada en vigor de la Ley 8/2007.

»c) Las reglas de valoración (respecto de las valoraciones) según la disposición transitoria tercera del RDL 2/08 , serán aplicables en todos los expedientes incluidos en su ámbito material de aplicación que se inicien a partir de la entrada en vigor de la Ley 8/07.

»En definitiva estas exigencias resultan de aplicación a aquellos instrumentos de planeamiento que se entiendan iniciados a partir de la entrada en vigor de la Ley 8/2007 (el 1 de julio de 2007), y el cambio de criterio supone la contravención de la normativa transitoria, en perjuicio de los ciudadanos. En su opinión el Ayuntamiento podía haber adaptado el texto inicialmente aprobado sin necesidad de comenzar de nuevo (si fuera legal), salvo las cuestiones previstas en la transitoria relativa al porcentaje mínimo de vivienda publica, la aplicación de las otras dos (posibilidad de sustitución económica de las cesiones en suelo urbano para dotaciones y valoraciones), "precisan de cambios alguno en el planeamiento" (sic), poniendo de manifiesto lo arbitrario y desproporcionado de la decisión adoptada.

»En lo que hace a la Ley 42/2007 de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, establece el régimen jurídico básico de la conservación, uso sostenible, mejora y restauración del patrimonio natural y de la biodiversidad, pero este cambio normativo no incide sobre las condiciones urbanísticas previstas por el PGOU inicialmente aprobado.

»En conclusión -sostiene la recurrente- se ha producido una ilegalidad en cuanto que se ha dejado de aplicar sin justificación el régimen normativo transitorio de obligado cumplimiento, basándose en unas novedades legislativas a modo de justificación, pero sin mediar argumento que lo avale, truncando arbitrariamente y sin justificación las expectativas que durante 6 años se han ido generando en los ciudadanos de Los Alcázares de contar con un planeamiento que se adapte definitivamente a la realidad fáctica de sus terrenos, generando un fraude al régimen transitorio citado, pretendiendo hacer aplicables exigencias urbanísticas adicionales que no tienen el deber de soportar. Y aún cuando la novedosa legislación pudiera incidir en la tramitación inicial, ello no sería justificación de la revocación, porque no se ha puesto de manifiesto esa incidencia o impacto en la tramitación del Plan ni ha sido ponderada. Y los actos de la Administración dictados en el ejercicio de potestades discrecionales deberán ser motivados (artículo 54 LRJPAC), lo que no se ha hecho en el presente caso. Termina reiterando la argumentación expuesta oponiéndose a la revocación de la aprobación inicial del PGOU por cuanto lo contrario se estaría facultando a la Administración para que, con vulneración del régimen transitorio, impusiera mayores exigencias a los ciudadanos.

»Basta examinar el texto contenido en el acuerdo de revocación para rechazar el motivo, desde un punto de vista puramente formal, pues en el Resultando se justifica la apertura de un nuevo período de información publica de un mes, en virtud de lo acordado por el Pleno de la Corporación, en sesión extraordinaria celebrada el día 22 de diciembre de 2005, "toda vez que las modificaciones incorporadas significaron un cambio sustancial del Plan General inicialmente aprobado. Que transcurrido el plazo prescrito y hasta el día de la fecha no se ha producido ningún nuevo trámite que hubiera posibilitado la prosecución del expediente que suscitara las pertinentes aprobaciones provisional y definitiva necesarias para su aplicación. Habida cuenta que, durante el transcurso del tiempo acontecido desde dicha fecha, ha habido modificaciones legislativas (Ley 9/2006 de 28 abril, sobre Evaluación de los efectos de determinados Planes y Programas de Medio Ambiente; Orden de noviembre de 2007 de aplicación en la CARM; Ley 8/2007 de 28 de mayo, de Suelo y Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo, así como instrucción de aplicación en la CARM; Ley 42/2007, de 13 de diciembre del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad)". Como consecuencia de todo ello se revoca el acto de aprobación inicial del PGOU y se requiere al redactor del Plan para "que elabore un nuevo documento del Plan General, conforme a las modificaciones legislativas habidas desde la anterior aprobación inicial y con un modelo territorial sostenible y adecuado a las necesidades del municipio; así como la documentación ambiental necesaria para que el procedimiento sea acorde con la legislación vigente".

»Todos los argumentos expuestos son falaces, puesto que la aplicación de la normativa transitoria expuesta solamente sería de obligada observancia, para caso de que el Plan hubiera sido aprobado y dicha normativa no se hubiera tenido en cuenta. Lejos de este supuesto la Administración se ha limitado a hacer el uso de las facultades revocatorias contenidas en el artículos 105.1 de la Ley 20/92 , respetando claro está los límites allí contenidos, esto es que la revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las Leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al interés publico o al ordenamiento jurídico. Este último no ha podido ser inobservado ni se ha dictado un acto contrario al mismo por la sencilla razón de que no ha existido un acto definitivo aprobatorio del Plan y que haya agotado la vía administrativa. En una palabra, al no existir acto que apruebe definitivamente el Plan, es imposible la vulneración de la normativa urbanística, que no tenía que ser observada porque se pensó en modificar el Plan por determinadas razones, que son expuestas. Existe pues motivación suficiente de la revocación aunque no la comparta la recurrente, porque considera que el Ayuntamiento estaba obligado a seguir el procedimiento urbanístico aplicando la normativa entonces vigente en el momento, lo que no es así, por lo siguiente:

»1ª.- Las aprobaciones inicial y provisional de los instrumentos de planeamiento son actos de trámite no declarativos de derechos, por lo que pueden ser revocados sin necesidad de acudir a los procedimientos establecidos en los artículos 102 y 103 de la Ley 30/92 , y sin las limitaciones establecidas en los artículos 105 y 106 en relación a los derechos de los particulares, ya que si bien los artículos 104 del T.R.L.S. de 25 de Junio de 1992 y 52 y siguientes del T.R.L.S. de 9 de Abril de 1976 prevén la iniciativa particular en la elaboración de determinados planes urbanísticos, (lo que implica el correlativo derecho de los particulares a que le sean tramitados), ello no conlleva implícito el derecho a la aprobación, que puede ser denegada por la Administración.

»2ª.- No puede desconocerse el derecho de la Administración a modificar o no modificar el planeamiento, es decir, el «ius variandi» corresponde a la Administración y no a los particulares. Es doctrina consolidada del Tribunal Supremo, por todas Sentencias de 14 de febrero de 2007 (Sala Tercera, Sección 5 (LA LEY 8282/2007) a, recurso 5559/2003)» que el ejercicio del «ius variandi» que compete a la Administración urbanística en la ordenación del suelo, es materia en la que actúa discrecionalmente -que no arbitrariamente- y siempre con observancia de los principios contenidos en el artículo 103 de la Constitución ; de tal suerte que el éxito alegatorio argumental frente al ejercicio de tal potestad, en casos concretos y determinados, tiene que basarse en una clara actividad probatoria que deje bien acreditado que la Administración, al planificar, ha incurrido en error, o al margen de la discrecionalidad, o con alejamiento de los intereses generales a que debe servir, o sin tener en cuenta la función social de la propiedad, o la estabilidad y la seguridad jurídicas, o con desviación de poder, o falta de motivación en la toma de sus decisiones; directrices todas ellas condensadas en el artículo 3 en relación con el 12 de la Ley del Suelo , Texto Refundido de 1976 ( sentencias, entre muchísimas otras, de 30 abril y 13 julio 1990 , 3 abril , 9 julio , 21 septiembre , 30 octubre y 20 diciembre 1991 , 27 febrero , 28 abril y 21 octubre 1997 y las en ellas citadas)».

»La aparición de una nueva normativa urbanística y medioambiental, pueden justificar perfectamente los cambios de criterio de la Administración en su concepción urbanística (en el caso se concretan en la consecución de un modelo territorial sostenible y adecuado a las necesidades del municipio), independientemente del momento de vigencia. Tendría razón la demandante si se hubiera aprobado definitivamente el Plan inicialmente aprobado, aplicando la nueva normativa e ignorando las normas transitorias, pero como se ha dicho no es el caso, pues el Plan no ha llegado a aprobarse ni siquiera de manera provisional, y por tanto no ha podido infringirse ninguna normativa, no estando obligado el Ayuntamiento a aprobar definitivamente el plan inicial.

»Respecto de la normativa: Ley 8/2006. tiene el siguiente tenor: DISPOSICIÓN TRANSITORIA PRIMERA . Planes y programas iniciados con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley.

»1. La obligación a que hace referencia el artículo 7 se aplicará a los planes y programas cuyo primer acto preparatorio formal sea posterior al 21 de julio de 2004.

»2. La obligación a que hace referencia el artículo 7 se aplicará a los planes y programas cuyo primer acto preparatorio formal sea anterior al 21 de julio de 2004 y cuya aprobación, ya sea con carácter definitivo, ya sea como requisito previo para su remisión a las Cortes Generales o, en su caso, a las asambleas legislativas de las comunidades autónomas, se produzca con posterioridad al 21 de julio de 2006, salvo que la Administración pública competente decida, caso por caso y de forma motivada, que ello es inviable.

»En tal supuesto, se informará al público de la decisión adoptada.

»3. A los efectos de lo previsto en esta disposición transitoria, se entenderá por el primer acto preparatorio formal el documento oficial de una Administración pública competente que manifieste la intención de promover la elaboración del contenido de un plan o programa y movilice para ello recursos económicos y técnicos que hagan posible su presentación para su aprobación.

»En nuestro caso es obvio que el PGOU sería objeto de aprobación con carácter definitivo con posterioridad al 21 julio 2006, resultando aplicable por tanto el citado artículo 7.

»Por otro lado la recurrente considera que existía un acto preparatorio formal con el acuerdo de 4 de diciembre de 2002 acordando someter a información el Avance del PGOU, pero no acredita que existiese la movilización de recursos económicos y técnicos que hicieran posible su presentación para su aprobación, como exige la norma transitoria reseñada.

»Tampoco comparte la Sala la argumentación de que la nueva normativa va dirigida a la Autoridad regional, que tiene que aprobar el Plan, pues es obvio que si la Corporación Municipal la desconoce, la Administración regional no aprobaría ningún Plan contrario a la dicha normativa por lo que el Ayuntamiento debe observar y tener en cuenta la nueva legislación.

»En cuanto al tiempo transcurrido desde el último trámite, ciertamente el Estudio de Impacto ambiental se sometió a información publica insertándose el anuncio en varios periódicos (La Opinión el 14 marzo 2006; El Faro el 16 marzo 2006) y en el BORM el 23 marzo 2006, sin que puede desconectarse con la aparición de una nueva normativa contenida en Ley 9/2006 de 28 de abril, sobre Evaluación de los efectos de determinados Planes y Programas en el Medio Ambiente, que aunque no rigieran de manera directa como derecho positivo en el momento, como sostiene la recurrente, por su contenido podía perfectamente influir en la concepción urbanística y medioambiental del Ayuntamiento, como así parece sucedió, prefiriendo tener en cuenta las novedades y principios contenido en dicha Ley, para lo que venía asistida del «ius variandi». La Sala comparte la argumentación de la Administración (contestación de la demanda página 15) de que "desde el punto de vista medioambiental la planificación o programación de una actuación de la Administración, condiciona o puede condicionar proyectos concretos posteriores, al poder quedar lastrados o hipotecados desde el inicio a consecuencia de la planificación".

»En lo que respecta a la mayor participación ciudadana nada cabe decir, pues ello constituye un mandato legal, que la Administración debe observar.

»De todo lo expuesto se concluye en la desestimación del motivo, pues la Sala no aprecia una revocación inmotivada, ni que se haya producido ninguna vulneración jurídica por no aprobar el Plan inicialmente aprobado, y mucho menos que éste tuviera que aprobar la solicitud de la recurrente en cuanto a la clasificación de todo el suelo como sectorizado, ni con el aprovechamiento que él sostiene, sin más base que el informe del Arquitecto municipal, que ningún valor puede tener a los efectos pretendidos, y que es considerada prácticamente como una decisión administrativa, pero que no lo es ni puede ser».

Por último, la Sala de instancia, en cuanto a la aducida vulneración de principio de seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, realiza las siguientes reflexiones: «Finalmente se alega, como tercer motivo, que el Acuerdo por el que se procede a revocar el acuerdo de aprobación inicial del PGOU, vulnera el principio de seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos consagrados en el artículo 9.3 CE , por cuanto es plenamente incongruente con la realidad del planeamiento. Reconociendo la discrecionalidad de la potestad del planeamiento, en su ejercicio no es libérrima, al estar sometida a los principios generales del Derecho, en particular al principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. La revocación de los procesos urbanísticos debe estar motivada y debe guardar coherencia con la voluntad municipal manifestada durante la tramitación del PGOU, con los informes sectoriales emitidos por las Administraciones competentes y con los trámites evacuados en pro de la obtención de un planeamiento que se ajuste fielmente a la realidad de los terrenos de los ciudadanos. Todo ello de manera que si la decisión se aparta de la congruencia fáctica, es arbitraria y desprovista de justificación. Al efecto cita determinada jurisprudencia en amparo de tales argumentos. Toda esta argumentación viene resumida en el ultimo párrafo del fundamento jurídicos tercero de la demanda.

»No es la revocación del acto que aquí tratamos la que vulnera el principio de seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad, lo que sí se produciría de haberse aprobado el Plan, que no es una licencia o autorización sino una planificación general urbanística y en alguna medida medioambiental, desconociendo la normativa, bien la anterior o la ahora vigente, según procediera. Precisamente se ha querido tener en cuenta en el Plan General la nueva normativa para asegurar una mejor ordenación territorial, aunque no se acomode a los intereses concretos, muy respetables, de la recurrente, pero que no encuentra justificación en el marco que aquí se debate. De haber sido violentados podría exigir la correspondiente indemnización, pero no es el caso. La Sala llega a la conclusión de que con la revocación del acuerdo de aprobación inicial se respeta el principio de seguridad jurídica, si se tiene en cuenta que lo perseguido es ajustar el contenido del Plan al nuevo marco normativo, de manera que otra solución produciría por el contrario una vulneración de dicho principio. La potestad urbanística está caracterizada por la discrecionalidad del «ius variandi» que la preside y que se justifica en los términos expuestos, con los que se podrá estar o no de acuerdo, pero en ningún caso se ha probado que dicha potestad se haya ejercido de forma arbitraria o para fines distintos a los de planificar la ciudad. Debe rechazarse este último motivo, que incluye la vulneración del principio de seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad, pues los argumentos en que se basa la actora para denunciar su infracción en realidad no constituyen más que reproducción de todos los motivos y argumentación expuesta».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la entidad mercantil demandante presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió mediante diligencia de ordenación en la que se mandó emplazar a las partes para que, en el plazo de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurridos, el Ayuntamiento de Los Alcázares, representado por el Procurador Don Ricardo Ludovico Moreno Martín, y la Administración General del Estado, representada por el Abogado del Estado, y, como recurrente, la entidad mercantil Hispavima S.L., representada por el Procurador Don Ramón Rodríguez Nogueira, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación con fecha 14 de diciembre de 2012.

El recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil Hispavima S.L. se basa en tres motivos, esgrimidos todos al amparo de lo establecido en el artículo 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa ; el primero por haber vulnerado la Sala de instancia lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley de suelo, en relación con el artículo 24 de la Constitución y el artículo 196 del Reglamento de Ordenación y Funcionamiento de las Entidades Locales , al haber declarado dicha Sala ajustado a Derecho el proceder de la Administración por no haberse sometido al trámite de información pública el acuerdo de revocación impugnado, al considerar que dicho acto no está sujeto a información pública por cuanto se entiende que dicho acto no forma parte, de manera positiva, del proceso urbanizador, a pesar de que el urbanismo está orientado y pensado para la participación del ciudadano tanto en su elaboración como en su modificación; el segundo por haber conculcado la sentencia recurrida lo establecido en el artículo 54 de la Ley 30/1992 , al validar la insuficiente motivación del Ayuntamiento para revocar el Plan General inicialmente aprobado, ya que las novedades legislativas sobre las que la Administración pretende justificar la necesidad de revocación no inciden, a la luz del marco transitorio, sobre la tramitación del Plan General de Ordenación Urbana inicialmente aprobado, sin que los argumentos usados en la sentencia recurrida para justificarlo sirvan de explicación, ya que no explican el abandono de la tramitación del citado Plan General; y el tercero por haber infringido el Tribunal a quo lo dispuesto en el artículo 9.3 de la Constitución al considerar que la revocación del acuerdo de aprobación inicial respeta el principio de seguridad jurídica sin haber incurrido en arbitrariedad, a pesar de que tal decisión no es razonable por no guardar relación alguna con la realidad preexistente al no haber cambiado circunstancia alguna, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se resuelva dentro los términos en que estuvo planteado el debate con estimación de la demanda y anulación del acto impugnado.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto y remitidas las actuaciones a esta Sección de la Sala, fueron convalidadas las practicadas y se mandó, mediante diligencia de ordenación de fecha 22 de febrero de 2013, dar traslado a las representaciones procesales de ambas Administraciones comparecidas como recurridas para que, en el plazo de treinta días, formalizasen por escrito su oposición al recurso de casación, habiendo manifestado el Abogado del Estado, mediante escrito presentado con fecha 22 de marzo de 2013, que se abstenía de formular oposición, mientras que el representante procesal del Ayuntamiento de Los Alcázares presentó, con fecha 5 de abril de 2013, su escrito de oposición al recurso de casación.

La oposición al recurso de casación, formulada por el representante procesal del Ayuntamiento comparecido como recurrido, se basa en que la decisión de revocar el acuerdo de aprobación inicial del Plan General está suficiente y claramente motivada, según lo reconoce la Sala de instancia en el fundamento sexto de la sentencia recurrida, mientras que la revocación de la aprobación inicial del Plan General no es un acto de ordenación ni de gestión urbanística y por ello necesitado de información pública alguna, habiéndose limitado el Ayuntamiento a revocar su previo acuerdo de aprobación inicial y a requerir al redactor del Plan para que elabore un nuevo documento ajustado a las modificaciones legislativas habidas desde la anterior aprobación inicial y todo ello para conseguir un modelo territorial sostenible y adecuado a las necesidades del municipio, sin que la revocación del acuerdo de aprobación inicial despoje de derecho alguno ya que ésta no crea derechos, confundiendo la recurrente el significado de validez y el de eficacia, habiéndose explicado perfectamente en la sentencia recurrida las razones por las que el acuerdo de revocación está motivado, sin que haya existido quiebra de los principios de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad, pues la aprobación inicial de un instrumento de ordenación urbanística, como ha declarado la jurisprudencia, es un acto de trámite no favorable en la medida en que no crea derechos ni elimina los obstáculos al ejercicio de un derecho preexistente, por lo que puede ser revocada conforme a lo establecido en el artículo 105 de la Ley 30/1992 , sin necesidad de acudir a los procedimientos establecidos en los artículos 102 y 103 de la misma Ley , ya que no constituye dispensa o exención no permitida por la Ley ni es contraria al principio de igualdad, al interés público ni al ordenamiento jurídico, y todo ello sin quiebra para el principio de seguridad jurídica al existir un planeamiento general para el término municipal, y por otro lado, la aprobación inicial del planeamiento no predetermina la futura ordenación resultante del Plan que haya de ser aprobado en el futuro, y así finalizó con la súplica de que se declare no haber lugar al recurso de casación con imposición de costas a la recurrente.

Formalizada la oposición al recurso de casación, las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 16 de diciembre de 2014, en que tuvo lugar con observancia de los trámites establecidos legalmente.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,

Se achaca a la Sala de instancia, en el primer motivo de casación, haber infringido lo establecido en los artículos 3 de la Ley de suelo, en relación con los artículos 24 de la Constitución , y 196 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de las Entidades Locales , al no haberse sometido el acuerdo de revocación impugnado al trámite de información pública por entender dicha Sala que el referido acuerdo no forma parte, de manera positiva, del proceso urbanizador.

Este motivo de casación no puede prosperar.

Con la revocación del acto de aprobación inicial finalizó el procedimiento abierto que, de haberse continuado, habría concluido en la aprobación de una concreta ordenación urbanística.

El derecho a la información, garantizado por el invocado artículo 3 del Texto Refundido de la Ley de suelo de 2008, tiene su razón de ser en el curso del procedimiento que culmina con una determinada regulación urbanística y no es exigible legalmente cuando el acuerdo municipal interrumpe el proceso iniciado en uso de su indiscutible potestad, reconocida por el propio artículo 3.1 del mentado Texto Refundido de la Ley de suelo, para acometer la ordenación urbanística como genuina función pública no susceptible de transacción, y así esta Sala ha declarado repetidamente que la Administración ostenta facultades para decidir acerca de la conveniencia o no de aprobar una determinada ordenación urbanística, de cuya potestad no cabe desapoderarla ( Sentencias de esta Sala y Sección de 29 de noviembre de 2006 -recurso de casación 1980/03 -, 11 de mayo de 2007 -recurso de casación 7007/03 -, 25 de mayo de 2010 -recurso de casación 3669/03 -, 14 de octubre de 2010 -recurso de casación 4673/06 -, 5 de febrero de 2014 -recurso de casación 2916/11 - y 5 de noviembre de 2014 -recurso de casación 1606/2012 -).

El acuerdo revocatorio del previo acuerdo de aprobación inicial no requiere un trámite de información pública al no participar de la naturaleza de las disposiciones de carácter general sino que, como hemos señalado, se limita a dejar sin efecto la decisión de acometer un procedimiento de ordenación urbanística, para lo que la Administración cuenta con las facultades precisas, entre ellas la de valorar la conveniencia de proseguir o no el trámite emprendido, del que no se derivaron derechos para la mercantil recurrente, de modo que no se ha infringido tampoco por la Sala sentenciadora el artículo 24 de la Constitución ni el artículo 196 del Reglamento de Organización y Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales.

Reprocha también la representación procesal de la recurrente a la Sala sentenciadora el haber considerado que el acuerdo revocatorio del acuerdo de aprobación inicial del Plan General está motivado, cuando ello no es cierto, por lo que afirma que dicha Sala ha infringido lo establecido en el artículo 54 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .

Para desestimar este segundo motivo de casación basta con remitirnos a lo declarado por la Sala de instancia en el fundamento jurídico sexto de la sentencia recurrida, transcrito literalmente en el antecedente quinto de esta nuestra.

Como apunta dicha Sala en la sentencia recurrida, la aparición de una nueva normativa urbanística y ambiental justifican perfectamente la decisión revocatoria de la aprobación inicial con la finalidad de elaborar un nuevo documento del Plan General conforme a las modificaciones legislativas habidas desde la anterior aprobación inicial con un modelo territorial sostenible y adecuado a las necesidades del municipio, así como integrado con la documentación ambiental necesaria para que el procedimiento sea acorde con la legislación vigente, razones todas dadas por la Corporación municipal para revocar el acuerdo de aprobación inicial del Plan General de Ordenación Urbana, de modo que, al así haberlo considerado, el Tribunal a quo no ha conculcado lo dispuesto en el artículo 54 de la Ley 30/1992 .

Finalmente, en el tercero y último motivo de casación, se asegura que la Sala de instancia ha infringido el artículo 9.3 de la Constitución , al haber declarado que la revocación del acuerdo de aprobación inicial respeta el principio de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad.

Si, como hemos expresado al examinar y desestimar el primer motivo de casación, la Administración ostenta la potestad de decidir acerca de la conveniencia de aprobar una determinada ordenación urbanística, y, como hemos indicado también, al analizar y rechazar el segundo motivo, el Ayuntamiento ha motivado razonada y razonablemente esa decisión, no cabe entender que, según asegura la mercantil recurrente, el Pleno municipal haya actuado de forma arbitraria generando inseguridad jurídica.

Por el contrario, tal inseguridad y arbitrariedad, como declara el Tribunal sentenciador, se hubiera producido de proseguir una tramitación para aprobar una ordenación sin atender a las modificaciones introducidas por la legislación ambiental y urbanística, representada por las Leyes 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, y Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, aprobatorio del Texto Refundido de la Ley de suelo, dado que el acuerdo municipal de aprobación inicial del Plan General se había adoptado por el Pleno del Ayuntamiento el día 26 de octubre de 2004, a pesar de lo que el 5 de diciembre de 2008, en que se acordó la revocación de aquel acuerdo inicial, no había recaído la aprobación provisional de dicho Plan General, sin que, como apunta el representante procesal del Ayuntamiento comparecido como recurrido al oponerse a este motivo de casación, el municipio se quedase privado de ordenación urbanística al estar en vigor unas Normas Subsidiarias de Planeamiento, razones todas por las que este tercer y último motivo de casación tampoco puede prosperar.

La desestimación de todos los motivos al efecto invocados comporta la declaración de no haber lugar al recurso de casación interpuesto con imposición a la entidad mercantil recurrente de todas las costas procesales causadas, según establece el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción , si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía, por el concepto de defensa del Ayuntamiento comparecido como recurrido, a la cifra de tres mil euros, dada la actividad desplegada por el abogado de aquél para oponerse al referido recurso, sin que proceda incluir en la tasación de costas los derechos arancelarios del Procurador representante del indicado Ayuntamiento al no ser preceptiva su intervención.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa .