STS, 23 de Diciembre de 2014
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 23 Diciembre 2014 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintitrés de Diciembre de dos mil catorce.
VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituída en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 136/2.014, interpuesto por IBERDROLA GENERACIÓN, S.A.U., representada por la Procuradora Dª Nuria Munar Serrano, contra el auto dictado por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en fecha 15 de noviembre de 2.013 en la pieza separada de medidas cautelares dimanante del recurso contencioso-administrativo número 151/2.013, por el que se desestimaban los recursos de reposición interpuestos contra el auto de 26 de junio de 2.013 y la providencia de 4 de octubre de 2.013.
Son partes recurridas la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por el Sr. Abogado del Estado, y ENDESA GENERACIÓN, S.A.U., representada por el Procurador D. Manuel Lanchares Perlado.
En la pieza separada de medida cautelares del proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Cuarta) de la Audiencia Nacional dictó auto de fecha 26 de junio de 2.013 , accediendo a la solicitud que había formulado la actora, Iberdrola Generación, S.A.U. de que se acordase la suspensión de las multas impuestas en las resoluciones administrativas impugnadas ante dicho tribunal -cuatro órdenes ministeriales de 14 de marzo de 2.013, que resuelven otros tantos expedientes sancionadores incoados a las empresas titulares de las centrales nucleares de Trillo I, Almaraz (unidades I y II), Ascó II y Vandellós II en relación con el incumplimiento de la disposición transitoria única de la Ley 25/1964-, suspensión que quedaba supeditada a la previa presentación de aval o garantía suficiente para cubrir la cantidad de 3.600.000 euros. Contra dicho auto la representación procesal de la demandante interpuso recurso de reposición.
Con posterioridad la Sala dictó providencia de 4 de octubre de 2.013 requiriendo a la actora que justificase haber garantizado el pago de las sanciones impuestas en las cuatro órdenes, y acordando oír a Endesa Generación, S.A.U. sobre la solicitud formulada de aplicación del aval prestado por la misma a las actuaciones de la pieza separada origen de la presente casación. También contra esta providencia recurrió en reposición la actora.
Previos los trámites procesales, los recursos de reposición fueron resueltos en auto de fecha 15 de noviembre de 2.013 , que los desestima.
Notificado el auto denegatorio de los recursos de reposición a las partes, la demandante presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en diligencia de ordenación del Secretario de la Sala de instancia de fecha 23 de diciembre de 2.013, al tiempo que ordenaba remitir la pieza separada al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, la representación procesal de Iberdrola Generación, S.A.U. ha comparecido en forma en fecha 24 de febrero de 2.014, mediante escrito interponiendo el recurso de casación, que articula en los siguientes motivos:
- 1º, formulado al amparo del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por infracción de la jurisprudencia;
- 2º, que se basa en el apartado 1.c) del citado artículo 88 de la Ley jurisdiccional , por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, en concreto, del artículo 248.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , de los artículos 208.2 y 218.1 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil , y del artículo 120.3 de la Constitución , en relación con el artículo 24 de esta última norma y con la jurisprudencia.
- 3º, basado en el apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción , por infracción del artículo 1145 del Código Civil y de la jurisprudencia.
Termina su escrito suplicando que se dicte sentencia por la que se casen y anulen los autos recurridos y se fije en el importe de 432.000 euros el importe de la garantía necesaria para responder de la suspensión cautelar de las cuatro órdenes ministeriales de 14 de marzo de 2.013, exonerando a la recurrente de garantizar los importes ya abonados o garantizados por el resto de empresas sancionadas, o, subsidiariamente, que se fije en 1.293.300 euros la garantía necesaria para responder de la suspensión cautelar de las órdenes mencionadas, atendiendo al importe de las liquidaciones exigidas específicamente por la Administración a Iberdrola Generación.
El recurso de casación ha sido admitido por providencia de la Sala de fecha 4 de junio de 2.014.
Personado el Abogado del Estado, ha formulado escrito de oposición al recurso de casación, suplicando que se dicte sentencia que lo desestime en su totalidad, con costas.
Asimismo se ha opuesto al recurso de casación la también comparecida Endesa Generación, S.A.U., cuya representación procesal suplica en su escrito que se dicte sentencia desestimándolo íntegramente e imponiendo las costas a la recurrente.
Por providencia de fecha 6 de octubre de 2.014 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 9 de diciembre de 2.014, en que han tenido lugar dichos actos.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado, Magistrado de la Sala.
Objeto y planteamiento del recurso de casación.
La entidad mercantil Iberdrola Generación impugna en casación los Autos de 26 de junio y 15 de noviembre de 2.013 , por los que se acuerda la suspensión de las multas impuestas solidariamente a la citada sociedad y a otras mercantiles titulares de centrales nucleares, previa presentación de aval para cubrir un importe total de 3.600.000 euros.
El recurso se articula mediante tres motivos. El primero de ellos se acoge al apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción , por infracción de la jurisprudencia relativa al principio de proporcionalidad, al haber exigido una garantía superior a la obligación de pago impuesta.
El segundo motivo se ampara en el apartado 1.c) del citado precepto procesal, por infracción de las normas reguladoras de la sentencia. En el mismo se aduce la infracción de los artículos 248.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , 208.2 y 218.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 120.3 de la Constitución , en relación con el 24 de la norma superior, así como de la jurisprudencia, al no haber dado respuesta a la alegación sobre el pago efectuado por otras sociedades sancionadas de la sanción relativa a la central de Trillo.
El tercer motivo, acogido al apartado 1.d del citado artículo 88 de la Ley jurisdiccional , se basa en la infracción del artículo 1.145 del Código Civil y de la jurisprudencia, en relación con la extinción de la deuda por los pagos ya efectuados por un deudor solidario.
Sobre los fundamentos de los Autos impugnados.
El Auto de 26 de junio de 2.013 justifica la suspensión y la caución acordadas en los siguientes términos:
" SEGUNDO.- Esta Sala ha resuelto con anterioridad solicitudes de suspensión similares a la de autos, y en concreto hay que referirse al auto dictado en la pieza de suspensión del Procedimiento Ordinario 119/2013, seguido a instancias de Endesa Generación S.A. ya que se trata de un supuesto igualmente referido a la impugnación de cuatro Ordenes Ministeriales, imponiendo sanción por los mismos motivos, y además en tres de ellas impuestas solidariamente a dicha empresa y a la hoy recurrente, entre otras.
Pues bien, por unidad de doctrina vamos a transcribir el fundamento segundo de la expresada resolución, que resulta totalmente aplicable al supuesto de autos:
SEGUNDO. Aplicando la anterior doctrina al caso de autos y en relación con el "fumus boni iuris", ciertamente, sin perjuicio de lo que se resuelva en la sentencia, los argumentos de la recurrente son razonables, pero en ningún caso estamos ante un recurrente son razonables, pero en ningún caso estamos ante un supuesto en el que por aplicación de éste elemento sea posible acordar la suspensión, pues recuérdese que sólo cabe adoptar la suspensión con base al "fumus boni iuris" cuando se solicita la nulidad el acto administrativo dictado al amparo de una norma o disposición de carácter general previamente declarada nula o cuando se impugna un acto idéntico a otro que ya fue anulado jurisdiccionalmente.
En cuanto a las alegaciones relativas a la falta de interés público en la ejecución de la sanción, esta Sala en un recurso con similar objeto (Rec. 117/2013), tras entender que no son de aplicación los criterios establecidos para el ámbito tributario, ha sostenido que "la cuestión no es tanto la posibilidad de garantizar el cobro de la sanción, sino la defensa del interés público que implica el ejercicio de la potestad sancionadora, tanto en lo punitivo como en su poder ejemplificador Esto hace que no debe paralizarse sus consecuencias efectivas si la sanción no causa al administrado un grave perjuicio. Criterio que hemos reiterado en el Rec. 149/2013.
Puse bien, en este caso, se razona que la ejecución de todas las multas por un total de 3.600.00 , por su cuantía, supone un grave perjuicio para la empresa -argumento éste que no se esgrimía en los Rec. 117 y 149/2013-. Es cierto, como se razona por la Sra. Abogada del Estado que la ejecución de las multas no supone un perjuicio irreversible, pues como se razona en el reciente ATS (Con-Adm) de 16 de enero de 2013 (Rec. 654/2012 ) "ejecutada la multa la posterior estimación del recurso supondría la devolución de su importe al recurrente". No obstante, ponderando los intereses en conflicto, la cuantía de las multas, en su conjunto, es elevada, habiendo establecido el Tribunal Supremo la posibilidad de suspender la ejecución de la multa en dichos casos y garantizando el interés público mediante la exigencia del correspondiente aval o garantía - STS de 30 de octubre de 2000 (Rec. 6752/1998 ) y ATS de 13 de octubre de 2011 (Rec. 557/2011 )-.
En todo caso, conviene precisar que la sanción impuesta lo es en forma solidaria, estableciendo el art. 130.3 de la Ley 30/1992 , que "cuando el cumplimiento de las obligaciones previstas en una disposición legal corresponda a varias personas conjuntamente, responderá de forma solidaria de las infracciones que, en su caso ... se cometan y de las sanciones que se impongan". Por lo tanto, la garantía exigida debe serlo por el importe total de las sanciones, es decir, 3.600.000 " .
La semejanza de supuestos ha de conducir, sin necesidad de mayor argumentación, a la estimación de la pretensión ejercitada en la presente pieza.
Por todo lo expuesto
LA SALA
La suspensión de las multas contenidas en las Ordenes Ministeriales descritas en el apartado primero de los fundamentos de derecho de este auto, previa presentación de aval o garantía suficiente para cubrir la cantidad de 3.600.000 euros, concediéndose al efecto el plazo de dos meses para su presentación.
Aportada que sea la garantía se resolverá sobre su suficiencia y sobre la comunicación a la Administración actuante de lo resuelto en el auto para su efectividad." (fundamento de derecho segundo y parte dispositiva)
Por su parte, el Auto de 15 de noviembre de 2.013 , desestimatorio del recurso de reposición, basa la desestimación del mismo en las siguientes razones:
"
Los recursos no pueden prosperar, ya que se trata de garantizar el pago de cuatro sanciones impuestas a la recurrente por importe de 3.600.000 euros, de cuya cantidad ha de responder en cada caso Iberdrola Generación solidariamente con otras Sociedades, por lo que atendida la predicada solidaridad la garantía ofrecida por la recurrente debe extenderse a la cantidad total a que asciende el importe de las sanciones, y ello sin perjuicio de los acuerdos a que puedan llegar todas las Sociedades sancionadas, y compensaciones que puedan establecer.
El hecho de que Iberdrola Generación haya presentado el escrito a que hace referencia el antecedente cuarto, con el suplico allí transcrito, y haya aportado el aval por la cantidad de 3.600.000 euros, conduce a considerar cumplimentado lo acordado en el auto de 26 de junio y llevar a efecto la suspensión del pago de las cuatro multas que totalizan la expresada cantidad, debiendo librarse el oportuno despacho a la Administración." (fundamentos de derecho primero y segundo)
Sobre el motivo primero, relativo al principio de proporcionalidad.
En el primer motivo Iberdrola Generación aduce la infracción del principio de proporcionalidad, por exigir la Sala de instancia un aval superior a la cuantía debida, al no haber tenido en cuenta que las sanciones, aun impuestas con carácter solidario con otras empresas, han sido posteriormente individualizadas por la Administración, así como que algunas de las restantes sociedades habían avalado varias de las multas o, incluso, las habían abonado ya en la cuantía que les correspondía, extinguiendo con ello la deuda en dicha cantidad.
La respuesta al motivo requiere dejar constancia de los hechos relevantes a partir de los que la parte recurrente funda su argumentación. Mediante cuatro órdenes de 14 de marzo de 2.013, resolutorias de otros tantos expedientes sancionadores, la Administración impuso sendas multas de 900.000 euros por una infracción grave comprendida en el artículo 86.b) de la Ley sobre Energía Nuclear (Ley 25/1964, de 29 de abril) consistente en haber incumplido la obligación de adaptación prevista en la disposición transitoria de dicha Ley. Las multas se impusieron con carácter solidario a las sociedades titulares de las centrales nucleares afectadas:
- Iberdrola Generación, Endesa Generación y Gas Natural SDG respecto a la central de Almaraz I y II,
- Iberdrola Generación y Endesa Generación respecto a la central de Ascó II,
- Iberdrola Generación, Gas Natural SDG, Hidroeléctrica del Cantábrico y Nuclenor respecto a la central de Trillo I,
- Iberdrola Generación y Endesa Generación respecto a la central de Vandellós II.
Posteriormente, la Administración hizo una liquidación individualizada de las cantidades que correspondía pagar a cada mercantil a partir del porcentaje de propiedad de cada una de ellas en las centrales de las que eran titulares. En el caso de la recurrente, las cantidades que le correspondía pagar de cada una de las multas eran las siguientes: 474.300 por las de Almaraz I y II, 135.000 por Ascó II, 432.000 euros por la central de Trillo I y 252.000 por la de Vandellós II; tales cantidades suman un total de 1.293.300 euros.
Por otra parte, tal como dice la recurrente, se han producido avales y abonos definitivos de las multas por parte de otras mercantiles. Así, Nuclenor no recurrió la multa que le afectaba correspondiente a la central de Trillo, y procedió al pago de la cantidad que le fue liquidada por la Administración. Por su parte, las sociedades Gas Natural e Hidroeléctrica del Cantábrico procedieron igualmente al pago de las cantidades que les correspondían al serles denegada la suspensión en los respectivos recursos jurisdiccionales interpuestos contra las multas que les fueron impuestas (centrales de Almaraz y Trillo en el caso de Gas Natural y de Trillo en el de Hidroeléctrica).
En cuanto a Endesa Generación, presentó aval por un total de 3.600.000 euros, que cubría la integridad de las multas impuestas a las centrales de las que era cotitular (Almaraz, Vandellós y Ascó II), más la multa de igual importe (900.000 euros) correspondiente a Ascó I, de la que es titular en exclusiva y que resulta ajena al presente procedimiento.
Pues bien, así las cosas, no es aceptable la respuesta de la Sala de instancia respecto a que la recurrente ha de avalar la integridad de las cuatro multas que le afectan de forma solidaria, relegando a un acuerdo entre las sociedades sancionadas el eventual reparto posterior de costes. Tal postura llevaría a la consecuencia de que la deuda con la Administración estaría avalada de forma múltiple, incluso sobre cantidades ya abonadas, lo que carece de toda razón de ser además de infringir el principio de proporcionalidad aducido por la recurrente en este primer motivo.
En primer lugar, sin duda es de aplicación lo dispuesto por el artículo 1145 del Código Civil invocado en el motivo tercero, y hay que dar por extinguida parcialmente la deuda solidaria en las cantidades abonadas por Nuclenor, Gas Natural e Hidroeléctrica del Cantábrico. Quiere ello decir que resulta en todo punto contrario a derecho la exigencia de aval a Iberdrola como deudora solidaria respecto a las cantidades ya abonadas por Nuclenor (central de Trillo), Gas Natural (centrales de Almaraz I y II y Trillo) e Hidroeléctrica del Cantábrico (central de Trillo), pues la deuda ha quedado minorada en dicha cuantía.
Pero además, una vez prestado aval por Endesa Generación respecto a la totalidad de las multas impuestas por las centrales de Almaraz, Ascó II y Vandellós, y siendo la deuda por tales multas de carácter solidario, no existe tampoco ningún fundamento para exigir una segunda caución sobre las mismas cantidades.
Ello conduce a la conclusión de que el único aval que se le puede exigir a la recurrente sería el correspondiente a lo que resta por liquidar de la multa correspondiente a la central de Trillo, no avalada por Endesa y liquidada en parte por las empresas de Nuclenor, Gas Natural e Hidroeléctrica del Cantábrico, esto es por la exclusiva cantidad que la Administración le ha liquidado a la recurrente por dicha central (432.000 euros). La exigencia de un aval superior a dicha cantidad no cumple ya ninguna función de aseguramiento del interés público de que se ejecuten las resoluciones adoptadas por la Administración en ejercicio de su función de garantía de la seguridad y buen funcionamiento de las centrales nucleares, e infringiría el principio de proporcionalidad invocado por la mercantil recurrente.
Conclusión y costas.
La estimación del primer motivo hace innecesario el examen de los otros dos que formula la recurrente. Ha lugar al recurso de casación y procede casar declarar la nulidad de los Autos impugnados en lo que respecta a la caución impuesta. Según lo previsto por el artículo 95.2.d) de la Ley de la Jurisdicción y por las mismas razones ya expresadas en el anterior fundamento de derecho declaramos que la fianza a prestar debe limitarse a las cantidades no avaladas ni satisfechas por los restantes deudores solidarios, lo que supone que debe contraerse a la cantidad de 432.000 euros, única cantidad correspondiente a la central de Trillo no pagada por las otras sociedades titulares de la misma.
En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,
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Que HA LUGAR y por lo tanto ESTIMAMOS el recurso de casación interpuesto por Iberdrola Generación, S.A.U. contra los autos de 26 de junio y de 15 de noviembre de 2.013 dictados por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Cuarta) de la Audiencia Nacional en la pieza separada de medidas cautelares dimanante del recurso contencioso-administrativo 151/2.013, autos que casamos y anulamos en cuanto al importe de la caución a exigir a la demandante para garantizar la suspensión que acuerdan de la ejecutividad de los actos administrativos impugnados, que debe limitarse a la cantidad de 432.000 euros.
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No se hace imposición de las costas causadas en el recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos .-Pedro Jose Yague Gil.-Manuel Campos Sanchez-Bordona.-Eduardo Espin Templado.-Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.-Eduardo Calvo Rojas.-Maria Isabel Perello Domenech.-Firmado.- PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado, estando constituída la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.-Firmado.-
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AAN 262/2019, 6 de Septiembre de 2019
...prestación de caución o garantía - AAN de 26 de junio de 2013 (Rec. 75/2013 )-. Decisión que ha sido conformada por la STS de 23 de diciembre de 2014 (Rec. 136/2014 ), si bien el Alto Tribunal matiza que "el único aval que se le puede exigir a la recurrente sería el correspondiente a lo que......