ATS, 13 de Noviembre de 2014
| Ponente | JOSE MANUEL SIEIRA MIGUEZ |
| Número de Recurso | 2855/2014 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 13 de Noviembre de 2014 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
AUTO
En la Villa de Madrid, a trece de Noviembre de dos mil catorce.
ÚNICO .- Por el Procurador de los Tribunales D. Eduardo Moya Gómez, en representación del Ayuntamiento de Santander, se ha interpuesto recurso de casación en interés de la Ley contra la Sentencia de fecha 2 de junio de 2014, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria en el recurso de apelación nº 256/2013 , sobre liquidación en concepto de Impuesto sobre construcciones y obras (ICIO) y tasa de licencia urbanística.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Manuel Sieira Miguez, Presidente de la Sala
PRIMERO .- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 100 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa , en reiteradas ocasiones hemos señalado que el recurso extraordinario de casación en interés de la Ley está dirigido exclusivamente a fijar doctrina legal -de ahí que no pueda afectar a la situación particular derivada de la sentencia recurrida- cuando quien está legitimado para su interposición estime gravemente dañosa para el interés general y errónea la resolución dictada. Pueden verse en este sentido la Sentencia de 22 de enero de 2005 (casación en interés de ley nº 19/2003) y las que en ella se citan de 22 de enero, 12 de febrero, 10, 12 y 27 de diciembre de 1997, 28 de abril y 23 de junio de 2003, así como la de 28 de junio de 2007 (casación en interés de ley nº 4/2006).
Se trata, por tanto, de un remedio excepcional y subsidiario, sólo viable cuando la sentencia impugnada tenga carácter de firme por no caber contra ella recurso de casación ordinario ni para unificación de doctrina, modalidades estas en las que no cabe otras cosa distinta que establecer la doctrina de esta Sala respecto del caso concreto, en tanto que en el recurso de casación en interés de la ley su finalidad es la corrección de la doctrina gravemente dañosa para el interés general contenida en la sentencia recurrida mediante la formación de una "doctrina legal" que para el futuro evite que se incida en el error jurídico corregido. Siendo ello así, además de la observancia de los requisitos formales y procesales exigidos en el artículo 100.1 y 3 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción - legitimación e interposición dentro de plazo acompañada de la certificación de la sentencia que se impugna-, el recurso de casación en interés de la Ley requiere ineludiblemente que la doctrina sentada por la sentencia de instancia no sólo interprete o aplique incorrectamente la normativa legal de carácter estatal, sino también que sea gravemente dañosa para el interés general, debiendo proponer el recurrente con la necesaria claridad y exactitud la doctrina legal que postule. Por tanto, aun cuando el recurso interpuesto pretenda fundamentarse en que lo que se sostiene en la sentencia de instancia es una errónea doctrina respecto de la aplicación de una norma jurídica concreta; sin embargo, tal y como resulta de la citada Sentencia de 28 de junio de 2007 , debe excluirse la idea de que la finalidad legítima de este remedio procesal sea la de combatir la interpretación de un precepto legal que puede ser erróneo si no concurren la circunstancias anteriormente expresadas. Por ello tampoco la inadmisión del recurso de casación en interés de la ley, cuando no se acredite que la doctrina sentada sea gravemente dañosa o no se cumplan los requisitos formales y procesales, como acontece en el presente caso, implica la conformidad de esta Sala con los criterios sentados en la sentencia recurrida.
SEGUNDO .- Como destaca la Sentencia de esta Sala 5 de marzo de 2004 -casación en interés de Ley nº 96/2004- "el (recurso) de casación en interés de la ley tiene por finalidad la fijación de doctrina legal cuando ésta no existe y resulta procedente, pero no puede utilizarse para reiterar la doctrina ya declarada " . Por ello, como señala también la Sentencia de esta Sala de 28 de abril de 2003 -casación en interés de Ley nº 214/01- "ha de descartarse toda pretensión que propugne el obtener la declaración de una doctrina legal cuya procedencia hubiese sido anteriormente rechazada o que, por el contrario, ya estuviese fijada por este Tribunal Supremo". Y, en esta misma línea, las Sentencias de 8 de junio de 2005 -casación en interés de Ley nº 21/2004- y 11 de junio de 2008 -casación en interés de la Ley nº 59 / 2006- y Auto de 28 de octubre de 2009 -casación en interés de la Ley nº 64/2009- vienen a recordar que el recurso carece de sentido cuando ya existe doctrina legal sobre la cuestión de que se trate; criterio este reproducido por Auto de 1 de marzo de 2007 - casación en interés de la ley nº 65/2006-.
TERCERO .- La doctrina que se solicita en el presente recurso de casación en interés de Ley por el Ayuntamiento recurrente se refiere al artículo 19.3 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante que, a su juicio, exige que concurran dos requisitos esenciales a los efectos de la exención de los actos de control preventivo municipal, en este caso relativos a la sujeción de licencia municipal de obras realizadas en la zona del servicio portuario, a saber: que se trate de la ejecución de obras típicamente portuarias y otro de tipo subjetivo, que el que realice dichas obras sea la propia Autoridad Portuaria.
Pues bien, la doctrina interpretativa del precepto en cuestión ya ha sido fijada por esta Sala en la sentencia de 31 de marzo de 2014 , que desestima el recurso de casación en interés de la ley número 2948/2012 en el que se plantea cuestión análoga, resolviendo que ha de mantenerse la doctrina interpretativa establecida en la Sentencia de 1 de abril de 2002 (recurso de casación 2775/1998 ) sobre el sentido del artículo 19.3 de la LPEMM -interpretando así la doctrina contenida en la STC 40/1998, de 19 de febrero - y que se expresa en los siguientes términos:
"... relación con las "obras que se realicen en la zona del servicio portuario", distinguíamos entre dos clases de obras:
-
Las que fueran propiamente construcciones e instalaciones portuarias (es decir, obras públicas de interés general), que no necesitaban de licencia municipal; y,
-
Las obras que no afecten propiamente construcciones e instalaciones portuarias, sin que se trataran de edificios o locales destinadas a equipamientos culturales o recreativos, certámenes feriales o exposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 3.6 de la LPEMM.
Este precepto señala que "Los puertos comerciales que dependan de la Administración del Estado integrarán en la unidad de su gestión los espacios y dársenas pesqueras, así como los espacios destinados a usos náutico-deportivos situados dentro de su zona de servicio. Asimismo podrán incluir en su ámbito espacios destinados a otras actividades no comerciales cuando éstas tengan carácter complementario de la actividad esencial, o a equipamientos culturales o recreativos, certámenes feriales y exposiciones, siempre que no se perjudique globalmente el desarrollo de las operaciones de tráfico portuario".
De tal precepto se deduce que en los citados Puertos comerciales pueden destacarse ---a estos efectos--- hasta cuatro espacios distintos: Necesariamente, (1) los espacios y dársenas pesqueras; y (2) los espacios destinados a usos náutico-deportivos situados dentro de su zona de servicio; y ---como posibles--- (3) los espacios destinados a otras actividades no comerciales cuando éstas tengan carácter complementario de la actividad esencial; o (4) los destinados a equipamientos culturales o recreativos, certámenes feriales y exposiciones, en determinadas condiciones.
Pues bien, los Pabellones a los que se hace referencia en el supuesto de autos tienen como finalidad la de almacenaje de materiales ligeros, y, tal actividad de almacenaje, debe de ser considerada como una actividad complementaria de la principal, que, en un puerto comercial, como el de autos, no es otra que la actividad comercial; por ello, no son ---los Pabellones que se pretende construir en uno de los muelles del Puerto de Pasajes--- otra cosa que el lugar --- necesario, por otra parte--- para el resguardo y depósitos de los objetos de la actividad principal, antes o después de su transporte marítimo. El destino de dichos Pabellones debe ser, en consecuencia, el de dicha actividad de depósito, que, desde la perspectiva del artículo 3.6 de la LPEMM, debe considerarse como una actividad complementaria de la actividad principal del puerto, la comercial.
A sensu contrario las actividades que se excluyen ---por no ser estrictamente portuarias--- son las relativas a "equipamientos culturales o recreativos, certámenes feriales y exposiciones", que, sin duda, la evolución normativa ha ido ampliando, al situarse en los puertos, actividades ---no comerciales ni estrictamente portuarias--- que resultaban impensables hace unos años.
Así, del análisis del artículo 94 (dedicado a los "Usos y actividades permitidas en el dominio público portuario") de la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de Régimen económico y de prestación de servicios de los puertos de interés general ---hoy refundida con la LPEMM por el Texto Refundido de la LPEMM, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre---, se deduce que "En el dominio público portuario sólo podrán llevarse a cabo actividades, instalaciones y construcciones acordes con los usos portuarios y de señalización marítima" considerando por tales, entre otros, los "Usos comerciales, entre los que figuran los relacionados con el intercambio entre modos de transporte, los relativos al desarrollo de servicios portuarios básicos y otras actividades portuarias comerciales", así como los denominados "Usos complementarios o auxiliares de los anteriores, incluidos los relativos a actividades logísticas y de almacenaje ...".
Pues bien, estos usos ---exentos del control municipal--- deben de ser considerados distintos de los que en el mismo precepto se contemplan como posibles --- en determinadas condiciones---, como son los "usos vinculados a la interacción puerto-ciudad, tales como equipamientos culturales, recreativos, certámenes feriales, exposiciones y otras actividades comerciales no estrictamente portuarias"; en relación con estos últimos, debe observarse el matiz entre los dos tipos de actividades comerciales: la estrictamente portuaria (exenta del control municipal) y las otras actividades comerciales no estrictamente portuarias (sometidas a licencia).
Lo mismo acontecería con las posibles instalaciones hosteleras ---cuya prohibición podría ser levantada por el Consejo de Ministros---, de conformidad con la redacción dada al artículo 94.1 por el número 7 del artículo tercero de la Ley 33/2010, de 5 de agosto, de Modificación de la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de Régimen económico y de prestación de servicios en los puertos de interés general (hoy, 72 del Texto Refundido de la LPEMM, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre) que, por supuesto estarían sometidas al control de la licencia municipal.
Por último, debemos señalar la utilización y construcción por una entidad privada concesionaria del terreno y uso, y no por la Autoridad Portuaria, no puede ser un elemento subjetivo determinante del control municipal, pues no es el autor de la obra o el titular del uso el elemento tomado en consideración por el legislador, sino el elemento finalístico del destino a que dicha construcción se dedica la que determina el control ---municipal, o no--- sobre su construcción.
Igualmente, la indefinición previa de los materiales a depositar en los Pabellones, su posterior determinación por el concesionario, o, incluso, su posterior cambio, tampoco pueden influir sobre el régimen jurídico de aplicación que estamos señalando ".
En consecuencia, el recurso resulta improcedente por existir ya un pronunciamiento de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo sobre la doctrina que se propone pues, conforme a la jurisprudencia antes expresada, la presente modalidad casacional solo puede resultar justificada cuando este Tribunal no se ha pronunciado sobre la cuestión planteada señalando explícitamente lo que ha de entenderse por doctrina legal, pues si se ha dado este pronunciamiento carece de sentido su reiteración por el cauce procesal de este recurso de casación.
CUARTO .- Dado el momento procesal en que se dicta la presente resolución, no procede hacer especial pronunciamiento sobre costas.
Por lo expuesto,
ARCHIVAR el presente recurso de casación en interés de la ley interpuesto por la representación del Ayuntamiento de Santander contra la Sentencia de fecha 2 de junio de 2014, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria en el recurso de apelación nº 256/2013 .
Lo mandó la Sala y firman los Magistrados Excmos. Sres. al inicio designados
