STS, 10 de Diciembre de 2014
| Ponente | LUIS MARIA DIEZ-PICAZO GIMENEZ |
| Número de Recurso | 61/2009 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 10 de Diciembre de 2014 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diez de Diciembre de dos mil catorce.
Visto por la Sala Tercera, Sección Cuarta del Tribunal Supremo constituida por los señores al margen anotados el presente recurso contencioso-administrativo con el número 61/2009 que ante la misma pende de resolución, interpuesto por la representación procesal de Dª Mariola y D. Enrique contra Real Decreto 2130/2008, de 26 de diciembre, por el que se regula el procedimiento para aplicar las deducciones correspondientes a la dispensación de medicamentos de uso humano con cargo a las mutualidades de funcionarios. Siendo parte recurrida LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO.
Mediante escrito presentado en este Tribunal Supremo de fecha 17 de marzo de 2009, la representación procesal de Dª Mariola y D. Enrique , interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 2130/2008, de 26 de diciembre, por el que se regula el procedimiento para aplicar las deducciones correspondientes a la dispensación de medicamentos de uso humano con cargo a las mutualidades de funcionarios.
Por Providencia de fecha 1 de abril de 2009 se tiene por personado y parte recurrente a Dª Mariola y D. Enrique , y se admite a trámite el recurso contencioso-administrativo interpuesto por esta parte, requiriéndose a la Administración demandada la remisión del expediente administrativo en los términos que establece el artículo 48 de la Ley de esta Jurisdicción (Ley 29/1998, de 13 de julio), y que practique los emplazamientos previstos en el artículo 49 de dicha Ley .
Por medio de escrito que tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal el día 17 de diciembre de 2009 la representación procesal de la parte recurrente, formuló demanda en la que solicita a la Sala se estimen sus pedimentos, se fije la cuantía como indeterminada y se siga el trámite de conclusiones sucintas.
Con fecha 9 de febrero de 2010 el Abogado del Estado formula su contestación a la demanda, en la que tras alegar cuanto estima procedente, se opuso a la misma, interesando a la Sala dicte sentencia por la que sea desestimado el recurso contencioso-administrativo interpuesto.
La Sala dictó Providencia, en fecha 15 de febrero de 2010, en la que se acuerda conceder al recurrente el término de diez días para la presentación de conclusiones sucintas, lo que realiza en escrito de fecha 3 de marzo de 2010.
Asimismo mediante Diligencia de Ordenación de fecha 4 de marzo de 2010, se concede al Abogado del Estado el plazo de diez días a fin de que presente las suyas, lo que lleva a efecto en escrito de fecha 8 de marzo de dicho año.
Por Providencia de fecha 7 de septiembre de 2010, se suspende la tramitación del presente recurso hasta que se resuelva la cuestión de inconstitucionalidad planteada respecto del Real Decreto Ley 5/2000 de 23 de junio del que trae cuenta el Real Decreto 2130/08 impugnado en este procedimiento.
Mediante Providencia de fecha 17 de junio de 2014 se levanta la suspensión acordada en su día, dándose traslado a las partes, por plazo de cinco días para que aleguen lo que a su derecho convenga, de la Sentencia dictada por el Tribunal Constitucional en el recurso 3169/2005 .
Evacuado dicho trámite, se dieron por conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia el día 25 de noviembre de 2014, en cuyo acto se inicio, prolongándose hasta el día 25 de noviembre de dicho año, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez, Magistrado de la Sala
El presente recurso contencioso-administrativo es interpuesto por la representación procesal de doña Mariola y don Enrique contra el Real Decreto 2130/2008, de 26 de diciembre, por el que se regula el procedimiento para aplicar las deducciones correspondientes a la dispensación de medicamentos de uso humano con cargo a las mutualidades de funcionarios.
La fundamentación jurídica del escrito de demanda se articula en ocho apartados, cuyo contenido es, sucintamente expuesto, el siguiente:
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Comienzan los recurrentes afirmando que la norma que habilita al Gobierno para dictar el Real Decreto 2130/2008 es el art. 90.1 de la Ley 29/2006, sobre Garantía y Uso Racional de Medicamentos . Esta norma legal dice:
"Corresponde al Consejo de Ministros, por real decreto, a propuesta de los Ministros de Economía y Hacienda, de Industria, Turismo y Comercio y de Sanidad y Consumo y previo acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, establecer el régimen general de fijación de los precios industriales de los medicamentos, así como de aquellos productos sanitarios que vayan a ser incluidos en la prestación farmacéutica del Sistema Nacional de Salud y que se dispensen, a través de receta oficial, en territorio nacional, que responderá a criterios objetivos.
Las cuantías económicas correspondientes a los conceptos de la distribución y dispensación de los medicamentos y de dichos productos sanitarios son fijados por el Gobierno, previo acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, de forma general o por grupos o sectores, tomando en consideración criterios de carácter técnico-económico y sanitario."
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A partir de la mencionada premisa y teniendo en cuenta que las deducciones reguladas en la disposición reglamentaria impugnada constituyen una prestación patrimonial de carácter público a efectos del art. 31.3 CE , alegan los recurrentes que no se ha respetado la reserva de ley establecida en el citado precepto constitucional. La razón aducida es que el art. 90.1 de la Ley 29/2006 sólo permite al Gobierno fijar "las cuantías económicas correspondientes a los conceptos de distribución y dispensación de los medicamentos"; mas no permite, como hace la disposición reglamentaria impugnada, establecer deducciones para aquellos medicamentos que son dispensados con cargo a las mutualidades de funcionarios.
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Añaden que se ha vulnerado el art. 90.1 de la Ley 29/2006 , ya que esta norma legal autoriza a fijar los precios de los medicamentos "por grupos o sectores"; no por categorías de personas, según hace la disposición reglamentaria impugnada, que establece las deducciones en el precio de los medicamentos por el hecho de que sean adquiridos por afiliados a las mutualidades.
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Según los recurrentes, el Real Decreto 2130/2008 infringe el art. 90.1 de la Ley 29/2006 también por otra razón: su finalidad no es de índole sanitaria tal como exige la referida norma legal, sino únicamente económica.
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Señalan los recurrentes que los descuentos regulados en el Real Decreto 2130/2008 tienen carácter coactivo, si bien no especifican por qué ello contraviene la legalidad.
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En estrecha conexión con lo anterior y ahora con cita del art. 31 CE , afirman los recurrentes que las deducciones previstas en la disposición reglamentaria impugnada suponen una violación de los principios de legalidad e igualdad en materia tributaria.
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Invocan, asimismo, el principio de igualdad ante la ley, porque la escala de deducciones recogida en el Real Decreto 2130/2008 no es igual a la que establece el Real Decreto 823/2008 para el supuesto de medicamentos dispensados con cargo a la Seguridad Social. Aunque se reconoce que las proporciones entre los distintos escalones son similares en ambas escalas, los mínimos exentos son diferentes y, por consiguiente, las bases a que se aplican los tipos de deducción también lo son. Ello determina, siempre según los recurrentes, que las cantidades deducidas por unos mismos medicamentos varían según se adquieran con cargo a la Seguridad Social o a las mutualidades de funcionarios. Observan que este resultado es discriminatorio por incidir de manera desigual en las oficinas de farmacia, en función de factores tales como su localización o la composición mayoritaria de su clientela.
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Alegan los recurrentes, en fin, que en el procedimiento de elaboración del Real Decreto 2130/2008 no se ha observado el trámite de "previo acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos", expresamente previsto en el art. 90.1 de la Ley 29/2006 .
Habiéndose dado audiencia a las partes para que alegasen lo que tuviesen por conveniente en relación con la incidencia de la reciente sentencia del Tribunal Constitucional de 29 de mayo de 2014 sobre este proceso, los recurrentes dicen que sólo su invocación del art. 31 CE debe considerarse afectada por aquélla.
El Abogado del Estado, en cambio, solicita que se archive el recurso contencioso-administrativo, porque la sentencia del Tribunal Constitucional confirma la plena validez de lo establecido en el Real Decreto 2130/2008 y porque, en todo caso, el proceso ha perdido sobrevenidamente su objeto desde el momento en que esta disposición reglamentaria ha quedado expresamente derogada por el Real Decreto 4/2010.
La solicitud del Abogado del Estado no puede ser acogida. La sentencia del Tribunal Constitucional de 29 de mayo de 2014 confirma la constitucionalidad del art. 3.1 del Real Decreto-Ley 5/2000 , donde se prevén deducciones en los márgenes de las oficinas de farmacia correspondientes a recetas dispensadas con cargo a fondos públicos. Ello significa que el reproche de vulneración de los principios de legalidad e igualdad tributarias, dirigido al Real Decreto 2130/2008 en los apartados 5º y 6º de la fundamentación jurídica del escrito de demanda, ha de considerarse insostenible; y ello porque le son plenamente aplicables los razonamientos desarrollados en la mencionada sentencia del Tribunal Constitucional de 29 de mayo de 20014, tal como, por lo demás, han reconocido expresamente los recurrentes. Por el contrario, el resto de las alegaciones de éstos no tienen relación directa con los problemas constitucionales allí examinados, por lo que han de considerarse subsistentes.
Y en cuanto a la derogación de la disposición reglamentaria impugnada, no determina la pérdida de objeto del presente proceso, ya que aquélla tuvo aplicación durante cierto tiempo y, por consiguiente, sigue siendo relevante para establecer la validez o invalidez de los actos dictados en aplicación de la misma.
Abordando ya las alegaciones de los recurrentes no afectadas por la sentencia del Tribunal Constitucional de 29 de mayo de 2014 , conviene comenzar por las relativas a la pretendida falta de cobertura legal del Real Decreto 2130/2008 y a su carácter discriminatorio, que se encuentran en los apartados 2º y 7º de la fundamentación jurídica del escrito de demanda. Estas dos alegaciones, como enseguida se verá, están íntimamente relacionadas.
Sostienen los recurrentes, de entrada, que el art. 90.1 de la Ley 29/2006 , que es la norma habilitante para dictar el Real Decreto 2130/2008, no da base para establecer deducciones para aquellos medicamentos que son dispensados con cargo a las mutualidades de funcionarios. Que estas deducciones constituyen una prestación patrimonial de carácter público en el sentido del art. 31.3 CE está fuera de toda duda a la vista de la sentencia del Tribunal Constitucional de 29 de mayo de 2014 , siendo evidente, por ello mismo, que quedan sometidas a una reserva de ley. Ahora bien, aun admitiendo a efectos puramente argumentativos que, como dicen los recurrentes, cuando el art. 90.1 de la Ley 29/2006 habla de fijar "las cuantías económicas correspondientes a los conceptos de distribución y dispensación de los medicamentos" ello no incluye el establecimiento de deducciones para los medicamentos dispensados con cargo a las mutualidades de funcionarios, ello no implica que la disposición reglamentaria impugnada carezca de cobertura en un precepto con rango de ley. No hay que olvidar, en efecto, que el Real Decreto-Ley 5/2000 seguía estando vigente cuando se aprobó el Real Decreto 2130/2008. El art. 3 del Real Decreto-Ley 5/2000 estableció una escala de deducciones para los medicamentos dispensados con cargo a la Seguridad Social, añadiendo luego en su apartado segundo:
"El Gobierno regulará el procedimiento a seguir para aplicar lo establecido en el apartado anterior cuando se trate de recetas de especialidades farmacéuticas dispensadas con cargo a la Mutualidad de Funcionarios de la Administración Civil del Estado MUFACE), a la Mutualidad General Judicial (MUGEJU) y al Instituto Social de las Fuerzas Armadas (ISFAS)."
Es verdad que la norma legal transcrita comienza diciendo que "el Gobierno regulará el procedimiento"; pero este dato literal no puede entenderse en el sentido de que la habilitación se limite a la esfera estrictamente procedimental, porque ello conduciría a vaciar de significado el precepto. Efectivamente, si la escala de deducciones para las mutualidades de funcionarios hubiese de ser exactamente idéntica a la prevista para la Seguridad Social en el propio art. 3 del Real Decreto-Ley 5/2000 , la expresión "aplicar lo establecido en el apartado anterior" carecería de verdadero sentido, pues la escala para las mutualidades de funcionarios estaría ya perfectamente determinada sin necesidad de ningún desarrollo reglamentario. Y cabe afirmar, más en general, que el art. 3 del Real Decreto-Ley 5/2000 introduce un reconocimiento a nivel legal de la procedencia y licitud del establecimiento de deducciones en el precio de los medicamentos dispensados con cargo a las mutualidades de funcionarios. Hay que concluir, por ello, que el Gobierno disponía, en principio, de un precepto con rango de ley que le servía de base para aprobar el Real Decreto 2130/2008. Cuestión distinta, por supuesto, es que éste pueda reputarse ilegal por el modo en que regula las deducciones; es decir, por razones sustantivas o de contenido.
Esto es precisamente lo que alegan los recurrentes cuando, en el apartado 7º de la fundamentación jurídica de su escrito de demanda, dicen que la escala de deducciones recogida en el Real Decreto 2130/2008 es discriminatoria por comparación a la correspondiente a la Seguridad Social. Esta alegación debe ser rechazada. De entrada, la escala de deducciones recogida en el Real Decreto 2130/2008 es uniformemente aplicable a todas las oficinas de farmacia de España, con la única salvedad de las ubicadas en las ciudades de Ceuta y Melilla, que se consideran "casos excepcionales en el contexto nacional". De aquí que no haya ninguna diferencia de trato normativo de unas oficinas de farmacia a otras.
A ello debe añadirse que las posibles diferencias de incidencia económica a causa de la localización o de la composición de la clientela no constituyen, por sí solas, fundamento suficiente para afirmar que el Real Decreto 2130/2008 es discriminatorio. Incluso pasando por alto que no hay prueba de la entidad de esas diferencias de incidencia económica, es lo cierto que se trata, en todo caso, de una consecuencia inherente al marco regulador de las oficinas de farmacia, que determina que los rendimientos de éstas dependan en gran medida del lugar en que se encuentran. Y si esto vale -tanto en lo favorable como en lo desfavorable- para cualquier clase de ventas, debe valer también para la posible incidencia económica de las deducciones legalmente establecidas.
Así las cosas, la única razón sustantiva por la que la escala de deducciones establecida por el Real Decreto 2130/2008 podría considerarse ilegal por comparación con la escala correspondiente a la Seguridad Social sería la existencia de un precepto con rango de ley en virtud del cual ambas escalas hubieran de ser idénticas. Pero, como se dijo más arriba al examinar el alcance del apartado segundo del art. 3 del Real Decreto-Ley 5/2000 , no hay fundamento para sostener tal cosa.
Por todo lo expuesto, no cabe apreciar que la disposición reglamentaria impugnada vulnere la reserva de ley del art. 31.3 CE , ni que resulte atentatoria contra el principio de igualdad ante la ley.
Es claro que las alegaciones recogidas en los apartados tercero y cuarto de la fundamentación jurídica del escrito de demanda no pueden prosperar. Ciertamente, el art. 90.1 de la Ley 29/2006 dispone que la fijación de precios de los medicamentos se haga por el Gobierno "de forma general o por grupos o sectores". Pero no consta que el Real Decreto 2130/2008, al regular las deducciones de los medicamentos dispensados con cargo a las mutualidades de funcionarios, impida que las regulaciones de precios se hagan de forma general o por sectores; y ello fundamentalmente porque las deducciones habrán de hacerse sobre precios previamente fijados. No es la regulación de las deducciones, en otras palabras, la que fija los precios.
Y en cuanto a la afirmación de que el Real Decreto 2130/2008 persigue una finalidad exclusivamente económica, no hay que olvidar que el inciso final del art. 90.1 de la Ley 29/2006 no se limita a disponer que la fijación de los precios de los medicamentos por el Gobierno se guiará por consideraciones sanitarias, sino que se guiará también por "criterios de carácter técnico-económico". No puede tacharse de ilegal, así, que en el origen de la disposición reglamentaria impugnada haya razones de naturaleza económica.
Sólo queda por examinar la alegación recogida en el octavo y último de los apartados de la fundamentación jurídica del escrito de demanda, a saber: la omisión del trámite de "previo acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos", contemplado en el art. 90.1 de la Ley 29/2006 .
Este trámite mal puede considerarse esencial, desde el momento en que la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos no deja de ser un órgano reducido y especializado del propio Gobierno. Ello implica que todos los Ministros que legalmente componen la Comisión Delegada están luego presentes en el Consejo de Ministros, donde pueden exponer lo que estimen oportuno sobre el asunto de que se trate. En el presente caso, además, no cabe ignorar que esta denuncia de infracción del procedimiento de elaboración de reglamentos no guarda relación alguna con todos los demás reproches de carácter sustantivo que previamente se han dirigido al Real Decreto 2130/2008, ni se explica cómo la falta de previo acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos ha podido tener en aquéllos.
La omisión del referido trámite, por todo ello, no puede tener como consecuencia la invalidación de la disposición reglamentaria impugnada.
Con arreglo al art. 139 LJCA en su versión anterior a la reforma de la Ley 37/2011, aplicable ratione temporis al presente caso, no se aprecia temeridad o mala fe que justifiquen una condena al pago de las costas.
Desestimamos el recurso contencioso-administrativo es interpuesto por la representación procesal de doña Mariola y don Enrique contra el Real Decreto 2130/2008, de 26 de diciembre, sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos D. Segundo Menendez Perez D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez Dª Maria del Pilar Teso Gamella D. Jose Luis Requero Ibañez D. Jesus Cudero Blas D. Ramon Trillo Torres PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.
