STS, 10 de Diciembre de 2014
| Ponente | LUIS MARIA DIEZ-PICAZO GIMENEZ |
| Número de Recurso | 55/2009 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 10 de Diciembre de 2014 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diez de Diciembre de dos mil catorce.
Visto por la Sala Tercera, Sección Cuarta del Tribunal Supremo constituida por los señores al margen anotados el presente recurso contencioso-administrativo con el número 55/2009 que ante la misma pende de resolución, interpuesto por la representación procesal de la ASOCIACIÓN DE FARMACÉUTICOS EMPRESARIOS DE CARTAGENA Y SU COMARCA (AFECC), SINDICATO LIBRE DE FARMACÉUTICOS DE LA COMUNIDAD VALENCIANA (SLF-CV), D. Urbano y Dª Eugenia , contra Real Decreto 2130/2008, de 26 de diciembre, por el que se regula el procedimiento para aplicar las deducciones correspondientes a la dispensación de medicamentos de uso humano con cargo a las mutualidades de funcionarios. Siendo parte recurrida LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO.
Mediante escrito presentado en este Tribunal Supremo de fecha 13 de marzo de 2009, la representación procesal de la ASOCIACIÓN DE FARMACÉUTICOS EMPRESARIOS DE CARTAGENA Y SU COMARCA (AFECC), SINDICATO LIBRE DE FARMACÉUTICOS DE LA COMUNIDAD VALENCIANA (SLF-CV), D. Urbano y Dª Eugenia , interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 2130/2008, de 26 de diciembre, por el que se regula el procedimiento para aplicar las deducciones correspondientes a la dispensación de medicamentos de uso humano con cargo a las mutualidades de funcionarios.
Por Providencia de fecha 26 de marzo de 2009 se tiene por personado y parte recurrente a la Procuradora Dª Mercedes Rodríguez Puyol, en nombre y representación de la ASOCIACIÓN DE FARMACÉUTICOS EMPRESARIOS DE CARTAGENA Y SU COMARCA (AFECC) y OTROS, admitiéndose a trámite el recurso contencioso-administrativo interpuesto por esta parte, requiriéndose a la Administración demandada la remisión del expediente administrativo en los términos que establece el artículo 48 de la Ley de esta Jurisdicción (Ley 29/1998, de 13 de julio), y que practique los emplazamientos previstos en el artículo 49 de dicha Ley .
Por medio de escrito que tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal el día 19 de febrero de 2010 la representación procesal de la ASOCIACIÓN DE FARMACÉUTICOS EMPRESARIOS DE CARTAGENA Y SU COMARCA (AFECC) Y OTROS, formuló demanda en la que se solicita a la Sala se estimen sus pedimentos, se fije la cuantía del proceso como indeterminada y la celebración del trámite de conclusiones.
Con fecha 30 de abril de 2010 el Abogado del Estado formula su contestación a la demanda, en la que tras alegar cuanto estima procedente, se opuso a la misma, interesando a la Sala acuerde el archivo del recurso por carencia sobrevenida de objeto.
La Sala dictó Providencia, en fecha 10 de mayo de 2010, en la que se acuerda conceder al recurrente el término de diez días para la presentación de conclusiones sucintas, lo que realiza en escrito de fecha 4 de junio de 2010.
Asimismo mediante Diligencia de Ordenación de fecha 8 de junio de 2010, se concede al Abogado del Estado el plazo de diez días a fin de que presente las suyas, lo que lleva a efecto en escrito de fecha 17 de junio de dicho año.
Por Providencia de fecha 7 de septiembre de 2010, se suspende la tramitación del presente recurso hasta que se resuelva la cuestión de inconstitucionalidad planteada respecto del Real Decreto Ley 5/2000 de 23 de junio del que trae cuenta el Real Decreto 2130/08 impugnado en este procedimiento.
Mediante Providencia de fecha 17 de junio de 2014 se levanta la suspensión acordada en su día, dándose traslado a las partes, por plazo de cinco días para que aleguen lo que a su derecho convenga, de la Sentencia dictada por el Tribunal Constitucional en el recurso 3169/2005 .
Evacuado dicho trámite, se dieron por conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia el día 18 de noviembre de 2014, en cuyo acto se inicio, prolongándose hasta el día 25 de noviembre de dicho año, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez, Magistrado de la Sala
El presente recurso contencioso-administrativo es interpuesto por la representación procesal de la Asociación de Farmacéuticos Empresarios de Cartagena, del Sindicato Libre de Farmacéuticos de la Comunidad Valenciana, de don Urbano y de doña Eugenia contra el Real Decreto 2130/2008, de 26 de diciembre, por el que se regula el procedimiento para aplicar las deducciones correspondientes a la dispensación de medicamentos de uso humano con cargo a las mutualidades de funcionarios.
La fundamentación jurídica del escrito de demanda se articula en cinco apartados, cuyo contenido es, sucintamente expuesto, el siguiente:
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Con cita de los arts. 23 y 24 de la Ley del Gobierno y del art. 62 de la Ley 30/1992 , denuncian los recurrentes que el procedimiento de elaboración del Real Decreto 2130/2008 no fue iniciado por "el centro directivo competente" tal como es legalmente preceptivo, sino por la Mutualidad de Funcionarios de la Administración Civil del Estado, según se desprende del examen del expediente administrativo.
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Con base en los mismos preceptos, denuncian también que en el procedimiento se omitió el preceptivo informe de impacto de género.
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Sostienen los recurrentes que se ha infringido el art. 90.1 de la 29/2006, sobre Garantía y Uso Racional de Medicamentos, que es la norma legal habilitante del Real Decreto 2130/2008 ; y ello porque lo que dicha norma legal encomienda al Gobierno es la fijación de "las cuantías económicas correspondientes a los conceptos de la distribución y dispensación de los medicamentos", no el establecimiento de deducciones por la dispensación de medicamentos con cargo a las mutualidades de funcionarios.
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Alegan los recurrentes que las deducciones previstas en la disposición reglamentaria impugnada suponen una violación de los principios constitucionales de capacidad económica, legalidad e igualdad en materia tributaria.
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Reclaman, en fin, responsabilidad patrimonial de la Administración por las pérdidas económicas padecidas como consecuencia de la aplicación del Real Decreto 2130/2008.
Habiéndose dado audiencia a las partes para que alegasen lo que tuviesen por conveniente en relación con la incidencia de la reciente sentencia del Tribunal Constitucional de 29 de mayo de 2014 sobre este proceso, los recurrentes dicen que sus alegaciones sobre defectos en el procedimiento de elaboración del Real Decreto 2130/2008 y sobre el principio de igualdad ante la ley no se ven afectadas por la mencionada sentencia constitucional.
El Abogado del Estado, en cambio, solicita que se archive el recurso contencioso-administrativo, porque el proceso ha perdido sobrevenidamente su objeto desde el momento en que esta disposición reglamentaria ha quedado expresamente derogada por el Real Decreto 4/2010.
La solicitud del Abogado del Estado no puede ser acogida. La derogación de la disposición reglamentaria impugnada, no determina la pérdida de objeto del presente proceso, ya que aquélla tuvo aplicación durante cierto tiempo y, por consiguiente, sigue siendo relevante para establecer la validez o invalidez de los actos dictados en aplicación de la misma.
A la vista de lo manifestado por los recurrentes, debe entenderse que subsisten todas sus alegaciones, excepto las recogidas en el apartado 4º de su escrito de demanda a propósito de los principios de capacidad económica y legalidad en materia tributaria.
Pues bien, comenzando por las denuncias de omisión de trámites en el procedimiento de elaboración del Real Decreto 2130/2008, la afirmación de que aquél no fue iniciado por el "centro directivo competente" sino por la Mutualidad de Funcionarios de la Administración Civil del Estado carece de consistencia. Aun cuando dicha entidad haya podido hacer gestiones y estudios tendentes a impulsar la decisión administrativa de elaborar una disposición reglamentaria, es evidente que el procedimiento no habría podido desarrollarse si la Administración del Estado -a través del correspondiente departamento ministerial- no hubiese hecho suya la propuesta de aquélla. Y en este sentido, la iniciativa en sentido técnico-jurídico no puede atribuirse a la Mutualidad de Funcionarios de la Administración Civil del Estado. Vale la pena añadir, para mayor claridad, que cualquiera que sea la valoración que merezca ese modo de proceder en el plano de la oportunidad, no parece que resulte reprobable en el plano de la legalidad.
En cuanto a la omisión del informe de impacto de género, los recurrentes no explican qué incidencia ha podido tener en el Real Decreto 2130/2008; es decir, no dicen por qué ese trámite habría podido determinar que la disposición reglamentaria impugnada no fuese finalmente aprobada o lo fuese con otro contenido. Y habida cuenta de la materia regulada en el Real Decreto 2130/2008, no es nada claro que éste pueda tener algún impacto de género. Por ello, debe concluirse que no se trata de una infracción sustancial del procedimiento y, en consecuencia, no puede tener efecto invalidante.
Sobre la pretendida vulneración del art. 90.1 de la Ley 29/2006 , conviene comenzar observando que las deducciones establecidas por el Real Decreto 2130/2008 constituyen una prestación patrimonial de carácter público en el sentido del art. 31.3 de la Constitución , tal como se desprende de la sentencia del Tribunal Constitucional de 29 de mayo de 2014 . De aquí que queden sometidas a una reserva de ley. Ahora bien, aun admitiendo a efectos puramente argumentativos que, como dicen los recurrentes, cuando el art. 90.1 de la Ley 29/2006 habla de fijar "las cuantías económicas correspondientes a los conceptos de distribución y dispensación de los medicamentos" ello no incluye el establecimiento de deducciones para los medicamentos dispensados con cargo a las mutualidades de funcionarios, ello no implica que la disposición reglamentaria impugnada carezca de cobertura en un precepto con rango de ley. No hay que olvidar, en efecto, que el Real Decreto-Ley 5/2000 seguía estando vigente cuando se aprobó el Real Decreto 2130/2008. El art. 3 del Real Decreto-Ley 5/2000 estableció una escala de deducciones para los medicamentos dispensados con cargo a la Seguridad Social, añadiendo luego en su apartado segundo:
"El Gobierno regulará el procedimiento a seguir para aplicar lo establecido en el apartado anterior cuando se trate de recetas de especialidades farmacéuticas dispensadas con cargo a la Mutualidad de Funcionarios de la Administración Civil del Estado MUFACE), a la Mutualidad General Judicial (MUGEJU) y al Instituto Social de las Fuerzas Armadas (ISFAS)."
Es verdad que la norma legal transcrita comienza diciendo que "el Gobierno regulará el procedimiento"; pero este dato literal no puede entenderse en el sentido de que la habilitación se limite a la esfera estrictamente procedimental, porque ello conduciría a vaciar de significado el precepto. Efectivamente, si la escala de deducciones para las mutualidades de funcionarios hubiese de ser exactamente idéntica a la prevista para la Seguridad Social en el propio art. 3 del Real Decreto-Ley 5/2000 , la expresión "aplicar lo establecido en el apartado anterior" carecería de verdadero sentido, pues la escala para las mutualidades de funcionarios estaría ya perfectamente determinada sin necesidad de ningún desarrollo reglamentario. Y cabe afirmar, más en general, que el art. 3 del Real Decreto-Ley 5/2000 introduce un reconocimiento a nivel legal de la procedencia y licitud del establecimiento de deducciones en el precio de los medicamentos dispensados con cargo a las mutualidades de funcionarios. Hay que concluir, por ello, que el Gobierno disponía de un precepto con rango de ley que le servía de base para aprobar el Real Decreto 2130/2008, no pudiéndose así apreciar la alegada vulneración del art. 90.1 de la Ley 29/2006 .
Por lo que se refiere a la alegación del principio de igualdad ante la ley, los recurrentes consideran que ha sido conculcado por dos razones: primera, porque las deducciones establecidas en el Real Decreto 2130/2008 son -en sus propias palabras- "un tributo especialísimo" que no pesa sobre la generalidad de los ciudadanos; y segunda, porque obliga a los titulares de oficinas de farmacia a soportar "una carga fiscal doble", que no padece el resto de los ciudadanos.
Estas razones no son convincentes, ya que la sentencia del Tribunal Constitucional de 29 de mayo de 20014 ha dejado claramente establecido que esa clase de deducciones no tienen naturaleza tributaria; lo que invalida la premisa misma de que parte el razonamiento de los recurrentes.
A mayor abundamiento, cabe señalar que tampoco en su auténtica naturaleza de prestaciones patrimoniales de carácter público cabe afirmar que las deducciones aquí examinadas sean discriminatorias, por comparación con la situación en que se hallan los demás ciudadanos. Aun pasando por alto que mal cabe comparar la situación de quien no es titular de oficina de farmacia con la de quien sí lo es, es preciso destacar que las deducciones no dejan de ser un elemento del marco regulador de las oficinas de farmacia. Y en un sector tan profundamente regulado como éste, es inevitable que, junto a innegables elementos favorables, los haya también desfavorables para los sujetos sometidos a regulación.
A la vista de cuanto queda expuesto, es claro que la pretensión indemnizatoria formulada por los recurrentes no puede ser acogida, pues la plena validez del Real Decreto 2130/2006 implica que existe un deber jurídico de soportar sus consecuencias, en el sentido del art. 141.1 de la Ley 30/1992 .
Con arreglo al art. 139 LJCA en su versión anterior a la reforma de la Ley 37/2011, aplicable ratione temporis al presente caso, no se aprecia temeridad o mala fe que justifiquen una condena al pago de las costas.
Desestimamos el recurso contencioso-administrativo es interpuesto por la representación procesal de la Asociación de Farmacéuticos Empresarios de Cartagena, del Sindicato Libre de Farmacéuticos de la Comunidad Valenciana, de don Urbano y de doña Eugenia contra el Real Decreto 2130/2008, de 26 de diciembre, sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos D. Segundo Menendez Perez D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez Dª Maria del Pilar Teso Gamella D. Jose Luis Requero Ibañez D. Jesus Cudero Blas D. Ramon Trillo Torres PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.
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