STS, 1 de Diciembre de 2014
| Ponente | MARIA DEL PILAR TESO GAMELLA |
| Número de Recurso | 30/2005 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 1 de Diciembre de 2014 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a uno de Diciembre de dos mil catorce.
Visto por la Sala Tercera (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo, el recurso contencioso administrativo nº 30/2005 interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dña. Andrea de Dorremochea Guiot, en nombre y representación de Dña. Laura , D. Genaro , D. Héctor , Dña. Mariola y Dña Mónica , Dña Penélope y Dña Reyes , contra el Real Decreto 2402/2004, de 30 de diciembre, por el que se desarrolla el artículo 104 de la Ley 25/1990, de 20 de diciembre, del Medicamento .
Ha sido parte recurrida la Administración General del Estado, representada por el Abogado del Estado.
El presente recurso contencioso-administrativo se interpuso, el día 28 de febrero de 2005, contra el Real Decreto 2402/2004, de 30 de diciembre, por el que se desarrolla el artículo 104 de la Ley 25/1990, de 20 de diciembre, del Medicamento .
Recibido el expediente administrativo, y con entrega del mismo a la parte recurrente, se confirió trámite para la formulación del correspondiente escrito de demanda.
En el escrito de demanda, presentado el día 27 de junio de 2005, se solicita que se dicte sentencia que declare la nulidad del Real Decreto impugnado, y se reconozca el derecho de los farmacéuticos recurrentes a obtener la devolución de las cantidades indebidamente descontadas por aplicación de la norma impugnada.
Conferido traslado de la demanda a la Administración General del Estado, el Abogado del Estado presenta, el día 27 de septiembre de 2005, escrito de contestación en el que, tras las alegaciones oportunas, suplica que se desestime el recurso contencioso administrativo interpuesto contra el Real Decreto recurrido por ser conforme a Derecho.
Mediante auto de 20 de octubre de 2005 se acuerda el recibimiento a prueba del pleito. Practicándose las pruebas propuestas por las partes y admitidas por la Sala, con el resultado que obra en las actuaciones.
Mediante providencia de 6 de junio de 2007 se suspende la tramitación del recurso al haberse planteado una cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, respecto del Real Decreto Ley 5/2000, de 23 de junio, sobre medidas urgentes de contención del gasto farmacéutico público y de racionalización del uso de los medicamentos, y una queja ante la Comisión Europea en relación con la incompatibilidad del Real Decreto 2402/2004, de 30 de diciembre, por el que se desarrolla el artículo 104 de la Ley 25/1990, de 20 de diciembre, del Medicamento , con el artículo 4 de la Directiva 89/105/CE , relativa a la trasparencia de las medidas que regulan la fijación de precios de los medicamentos.
Dictada Sentencia por el Tribunal Constitucional ( STC 83/2014, de 29 de mayo ), oídas las partes al respecto, y archivada la queja, se da vista del expediente complementario a las partes y quedan los autos pendientes de señalamiento.
Finalmente se señala para la deliberación, votación y fallo del presente recurso el día 4 de noviembre de 2014, continuándose la deliberación en días sucesivos.
Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala
El presente recurso contencioso administrativo se interpone contra el Real Decreto 2402/2004, de 30 de diciembre, por el que se desarrolla el artículo 104 de la Ley 25/1990, de 20 de diciembre, del Medicamento , para las revisiones coyunturales de precios de especialidades farmacéuticas y se adoptan medidas adicionales para la contención del gasto farmacéutico . Publicado en el Boletín Oficial del Estado de fecha 31 de diciembre de 2004.
Sostiene la recurrente, en su escrito de demanda, que el Real Decreto impugnado establece una prestación patrimonial obligatoria de carácter público y naturaleza tributaria sin cobertura legal, infringiendo los principios de reserva de ley de los artículos 31.3 y 133.1 de la CE ; que se ha establecido un tributo mediante norma reglamentaria y mediante la vulneración, además, de la proscripción de la doble imposición, y que se ha suprimido la igualdad que consagra el artículo 14 de la CE . Por lo que se concluye que han de devolverse a los recurrentes las cantidades descontadas en la aplicación de la disposición general recurrida.
En el escrito de contestación a la demanda, el Abogado del Estado se opone a los motivos de impugnación esgrimidos por la recurrente, pues se considera que el Real Decreto recurrido no establece una prestación patrimonial pública de carácter tributario, que no concurre la doble imposición con el impuesto sobre la renta de las personas físicas ni con el impuesto de sociedades, y que la deducción progresiva no puede considerarse lesiva para la igualdad.
Las cuestiones que se aducen en el presente recurso contencioso administrativo, como soporte de la pretensión de nulidad e indemnizatoria que se esgrime en el escrito de demanda, han de ser desestimadas, toda vez que las mismas ya han sido resueltas por la STC 83/2014, de 29 de mayo , dictada en la cuestión de inconstitucionalidad nº 3169/2005, en los términos que seguidamente exponemos.
Respecto de la prestación patrimonial obligatoria de carácter público y naturaleza tributaria (la deducción de los márgenes de las oficinas de farmacia), que es una materia excluida del decreto ley, debemos recordar lo que se declara en el fundamento tercero de la sentencia citada que, tras examinar la doctrina constitucional elaborada sobre las prestaciones patrimoniales de carácter público y las características del caso, señala que « conforme a lo que antecede, los sujetos obligados a soportar la prestación impuesta no son llamados a su cumplimiento como contribuyentes, en el ámbito de una nueva relación tributaria, en la que el Estado se erija en el sujeto activo y el titular de la oficina de farmacia en el sujeto pasivo, sino que lo son en el seno de la relación económica que les une al Estado, de la que surgen tanto derechos para los titulares de las oficinas de farmacia como cargas que asumir. En efecto, como hemos señalado con anterioridad, la deducción controvertida se enmarca en el ejercicio de una actividad que forma parte de un sector regulado por el Estado, en lo que ahora interesa, no sólo en la fijación de los precios de las especialidades farmacéuticas financiadas con cargo al Sistema Nacional de Salud, sino también en la determinación de los márgenes comerciales de las oficinas de farmacia que las dispensan. Sector regulado en el que la oficina de farmacia es un agente imprescindible en la realización de la asistencia farmacéutica que sirve a la garantía de la protección de la salud pública ( arts. 43.2 y 51.1, ambos de la Constitución ), considerándose como un establecimiento sanitario privado de interés público que participa de la planificación sanitaria ( arts. 103.2 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, general de sanidad , y 84.6 de la Ley 29/2006, de 26 de julio , de garantías y uso racional de los medicamentos y productos sanitarios). Por este motivo, el Estado, en el ejercicio de sus competencias exclusivas en relación a las bases y coordinación general de la sanidad y a la legislación sobre los productos farmacéuticos ( art. 149.1.16 CE ), somete a las oficinas de farmacia a un régimen de autorización administrativa previa ( art. 3 de la Ley 16/1997, de 25 de abril , de regulación de servicios de las oficinas de farmacia), limita la competencia mediante la fijación de módulos de población y distancias mínimas entre oficinas ( art. 2 de esa misma Ley ), condiciona su transmisibilidad ( art. 4, siempre de la Ley de regulación de servicios de las oficinas de farmacia), autoriza las especialidades farmacéuticas objeto de comercialización [ art. 9 de la Ley 25/1990, de 20 de diciembre , del medicamento (en lo sucesivo, LM)], decide los medicamentos que formarán parte de la prestación farmacéutica del Sistema Nacional de Salud ( art. 94.1 LM ), obliga a las oficinas de farmacia a la colaboración con el Sistema Nacional de Salud en el desempeño de la prestación farmacéutica ( art. 33.1 de la Ley 16/2003, de 28 de mayo , de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud) y a la dispensación de los medicamentos que se les solicite ( art. 3 LM ) tanto por los particulares como por el Sistema Nacional de Salud [ art. 88.1 d) LM ], fija el precio industrial y el de venta al público de las especialidades farmacéuticas financiadas con cargo a fondos de la Seguridad Social o a fondos estatales afectos a la sanidad ( art. 100 LM ), somete a los medicamentos a un sistema de precios de referencia ( art. 169.4 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre , de medidas fiscales, administrativas y del orden social), establece los márgenes comerciales de las oficinas de farmacia (Real Decretos 164/1997, de 7 de febrero, y 165/1997, de 7 de febrero) y, en fin, en lo que a la dispensación de especialidades farmacéuticas con cargo a fondos públicos se refiere, impone una reducción del margen de las oficinas de farmacia en función del volumen de facturación al Sistema Nacional de Salud ( art. 3.1 del Real Decreto-ley 5/2000 ).
De esta manera, el Estado, para garantizar la protección de la salud pública ( arts. 43.2 y 51.1 CE ) y en el ejercicio de sus competencias exclusivas sobre productos farmacéuticos ( art. 149.1.16 CE ), no sólo puede obligar a las empresas farmacéuticas y a las oficinas de farmacia (como establecimientos sanitarios privados de interés público) a abastecer, suministrar y dispensar, a través del Sistema Nacional de Salud, los medicamentos, sustancias medicinales y productos necesarios para proteger la salud pública, en general, y la atención primaria a la salud de los ciudadanos, en particular, sino que puede actuar tanto sobre los precios de los medicamentos como sobre los márgenes de las oficinas de farmacia, por el consiguiente interés público que subyace a la prestación farmacéutica, para imponer, incluso, una deducción («rappel») en función del volumen de ventas. Y el establecimiento de una deducción en función del coste de las especialidades farmacéuticas dispensadas con cargo al Sistema Nacional de Salud en un sector regulado como el que nos ocupa, por mucho que con la misma se consiga como efecto económico indirecto el de la financiación del gasto público, no puede considerarse que afecte al deber de «todos» de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos ( art. 31.1 CE ).
En suma, la deducción controvertida, al ser impuesta coactivamente por el poder público con una evidente finalidad de interés público, reviste la naturaleza de una prestación patrimonial de carácter público que queda sometida en su establecimiento y configuración al principio de reserva de ley operante en la materia ( art. 31.3 CE ). Ahora bien, dicha prestación carece de naturaleza tributaria, pues con ella no se pretende establecer una nueva forma de ingreso público con la que coadyuvar a la financiación del gasto público, sino intervenir en una actividad que se incardina en un sector regulado con la finalidad de racionalizar el gasto farmacéutico mediante una asignación eficiente y económica de los recursos públicos disponibles ( art. 31.2 CE )».
Por otro lado, respecto de la infracción del artículo 31.1 de la CE , debemos traer igualmente a colación lo declarado en la antes mentada STC 83/2014 de 29 de mayo , cuando, en el fundamento jurídico sexto, declara que << aunque el órgano judicial promotor de la presente cuestión de inconstitucionalidad imputa igualmente al artículo 3.1 del Real Decreto-ley 5/2000, de 23 de junio , la vulneración de los principios de capacidad económica y de no confiscatoriedad previstos en el artículo 31.1 CE , en la medida que hemos excluido la naturaleza tributaria del descuento en él previsto, no cabe sino rechazar esa vulneración. No hay que olvidar que los principios que la Constitución consagra en el apartado 1 de su artículo 31 operan como criterios inspiradores del sistema tributario siendo exigibles, aunque con diferente intensidad, respecto de las prestaciones patrimoniales de naturaleza tributaria, y no, en consecuencia, de cualquier prestación patrimonial que, careciendo de naturaleza tributaria, queda sometida al principio de reserva de ley previsto en el apartado 3 de ese mismo precepto constitucional.
No obstante lo anterior, es necesario añadir, respecto del eventual efecto confiscatorio derivado de la aplicación de la deducción cuestionada al que hace referencia el órgano judicial, que «el enjuiciamiento de la constitucionalidad de las leyes debe hacerse tomando en consideración el caso normal y no las posibles excepciones a la regla prevista en la norma» ( SSTC 70/1991, de 8 de abril, FJ 7 ; 308/1994, de 21 de noviembre, FJ 5 ; 289/2000, de 30 de noviembre, FJ 6 ; 111/2006, de 5 de abril, FJ 8 , y 113/2006, de 5 de abril , FJ 9; y en términos parecidos, STC 19/2012, de 15 de febrero , FJ 5). No hay que olvidar que las normas «en su pretensión de racionalidad se proyectan sobre la normalidad de los casos, sin que baste la aparición de un supuesto no previsto para determinar su inconstitucionalidad» ( SSTC 73/1996, de 30 de abril, FJ 5 ; 289/2000, de 30 de noviembre, FJ 6 ; 47/2001, de 15 de febrero, FJ 7 ; 212/2001, de 29 de octubre, FJ 5 ; 21/2002, de 28 de febrero, FJ 4 ; 193/2004, de 4 de noviembre, FJ 3 ; 255/2004, de 22 de diciembre, FJ 4 ; 111/2006, de 5 de abril, FJ 8 , y 113/2006, de 5 de abril , FJ 9).
En el caso que nos ocupa plantea el órgano judicial la posibilidad de que, en la medida que los medicamentos de precio superior a 78,34 operan con un margen fijo de 33,54 por envase, la aplicación del descuento controvertido podría suponer, en algunos supuestos, que el titular de la oficina de farmacia tuviese que pagar por la expedición de algunos de ellos. Con este planteamiento, el órgano judicial no está ofreciendo un supuesto real en el que amparar su duda de constitucionalidad sino que está recurriendo a una hipótesis sobre la que pretende que este Tribunal efectúe un juicio abstracto de constitucionalidad de la norma cuestionada cuando, como es evidente, con tal forma de actuar, ni puede desvirtuarse la presunción de constitucionalidad de una norma con rango de ley, ni puede atribuirse censura alguna al promotor de la misma, ni, en fin, puede apreciarse la relevancia para la adopción de una resolución en el proceso a quo respecto de la concreta liquidación que constituye su objeto»
Por lo demás, tampoco puede prosperar la lesión del artículo 14 de la CE porque la tan citada STC 83/2014 de 29 de mayo , en el fundamento jurídico séptimo, concluye que << no puede admitirse la vulneración del principio de igualdad por dos razones. En primer lugar, porque los términos de comparación no son idóneos, pues no es la deducción sobre el volumen de facturación al Sistema Nacional de Salud la que determina una diferencia de trato, sino los diferentes márgenes comerciales de las especialidades farmacéuticas que se dispensan por las oficinas de farmacia de conformidad con lo previsto en el artículo 2 del Real Decreto-ley 5/2000, de 23 de junio , que, como hemos señalado con anterioridad, no constituye el objeto del presente proceso constitucional. Pero es que, en segundo lugar, y aunque admitiésemos que los términos de comparación son idénticos, el eventual trato dispar al que pueda conducir la aplicación de la norma no carece de una justificación objetiva y razonable, en la medida que persigue reducir el gasto público mediante un uso racional de los medicamentos, buscando la sustitución de la especialidad farmacéutica específica por la genérica, con iguales propiedades y precio diferente, razón por la cual atribuye un mayor margen al uso de éstafrente al de aquella. >>
Por cuanto antecede, procede desestimar el recurso contencioso administrativo, toda vez que no ha lugar a la indemnización solicitada para el establecimiento de la situación jurídica que se entendía vulnerada.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la LJCA , atendida la fecha de interposición del recurso contencioso administrativo, no se hace imposición de costas.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución.
Que procede desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de Dña. Laura , D. Genaro , D. Héctor , Dña. Mariola y Dña Mónica , Dña Penélope y Dña Reyes , contra el Real Decreto 2402/2004, de 30 de diciembre, por el que se desarrolla el artículo 104 de la Ley 25/1990, de 20 de diciembre, del Medicamento . No se hace imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos Segundo Menendez Perez Luis Maria Diez-Picazo Gimenez Maria del Pilar Teso Gamella Jose Luis Requero Ibañez Jesus Cudero Blas Ramon Trillo Torres PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Maria del Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
