STS, 5 de Noviembre de 2014

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife, dictó, con fecha 27 de febrero de 2012, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 134 de 2010 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLO: DESESTIMAMOS el recurso contencioso- administrativo núm. 134/2010, sin imposición de costas».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico segundo: «Los demandantes sostienen que las parcelas que adquirieron a la entidad Gestur, S.A. en la manzana 31 del Plan Parcial de Los Cardones no pueden ser edificadas con la tipología edificatoria ciudad jardín, en parte por la falta de consistencia de los terrenos, que exige una excavación profunda y cimentación reforzada, en parte porque la mala ejecución de uno de los peatonales de la urbanización priva a algunas parcelas de salida a acceso rodado en las condiciones determinadas por el proyecto de urbanización.

»La solución a los problemas de las parcelas de los demandantes no puede pasar por una modificación puntual del planeamiento general, dirigida al cambio de la tipología edificatoria y a un aumento de la edificabilidad de las parcelas, que tiene por objetivo compensar aumentar la rentabilidad del proyecto constructivo. Por más que los demandantes se esfuercen en defender los beneficios que la modificación tiene para la manzana 31, porque la edificación cerrada permite que se instalen locales comerciales en el ámbito del plan parcial de los que el mismo carece, no hay razón alguna para imponer al Ayuntamiento la variación de la tipología edificatoria ni su negativa a hacerlo puede ser considerada una decisión arbitraria. Antes bien, la propuesta de los demandantes tiene claros signos de ser una dispensa del planeamiento prohibida por el ordenamiento urbanístico.

»La inidoneidad de las parcelas para los fines por los que fueron adquiridas podrá tener repercusiones sobre la resolución de la compra-venta o las obligaciones del promotor de la urbanización, pero no puede imponerse una modificación del planeamiento para satisfacer los intereses particulares de los demandantes».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de las entidades mercantiles demandantes presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió mediante diligencia de ordenación de 23 de marzo de 2012, en la que se mandó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrido, el Ayuntamiento de Granadilla de Abona, representado por la Letrada del Cabildo Insular de Tenerife, y, como recurrentes, las entidades mercantiles Promoción de Viviendas Tince S.L. y Construcciones y Promociones Los Arenados S.L., representadas por la Procuradora Doña Isabel Afonso Rodríguez, al mismo tiempo que ésta presentó, con fecha 21 de mayo de 2012, escrito de interposición de recurso de casación.

El recurso de casación interpuesto por la representación procesal de las entidades mercantiles Promoción de Viviendas Tince S.L. y Construcciones y Promociones Los Arenados S.L. se basa en cuatro motivos, el primero al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción , y los demás al del apartado d) del mismo precepto; el primero porque la Sala de instancia ha infringido lo establecido en los artículos 33 y 67.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa , 218.1 y 2 de la Ley de Enjuiciamiento civil , por haber incurrido, al dictar sentencia, en incongruencia omisiva y en falta de motivación en cuanto a la prueba, al no haber examinado los argumentos sobre la legalidad de la modificación puntual solicitada respecto de la manzana 31 y su conformidad con el planeamiento vigente y normas subsidiarias de aplicación, sin que se sustente en dato o prueba alguna al afirmar que la edificación cerrada permite que se instalen locales comerciales, habiendo omitido también la sentencia la condición de parcela o solar urbano consolidado que las demandantes han acreditado que no tienen las parcelas 6 y 7; el segundo por haber vulnerado el Tribunal a quo lo dispuesto en el artículo 217.3 de la Ley de Enjuiciamiento civil y la doctrina jurisprudencial relativa a la falta de articulación de la prueba que enerve la presentada por los actores sobre los diferentes extremos que se reseñan al articular el motivo; el tercero por haber infringido la Sala de instancia con la sentencia recurrida lo dispuesto en los artículos 54.1 f) de la Ley 30/1992 , y 3 del Texto Refundido de la Ley de Suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, respecto al ejercicio de la potestad de ordenación territorial y urbanística, que deberá ser motivado, ya que la discrecionalidad no puede prevalecer por sí sola sin el apoyo unitario de los motivos de tal decisión, los que han de ser reales y no meramente formales o imprecisos y vagos respecto a la pretensión instada, e igualmente vulnera la Sala sentenciadora lo establecido en los artículos 319 y 326 de la Ley de Enjuiciamiento civil en cuanto al valor probatorio de determinados documentos públicos y privados, en conexión con lo expresado en el primer motivo; y en el cuarto se invoca la vulneración de diferentes preceptos: en primer lugar se afirma que la Sala de instancia no ha respetado lo establecido en el artículo 173 del Reglamento de Gestión Urbanística , aprobado por Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto, por cuanto se localizan parcelas que no son edificables; en segundo lugar se asegura que el Tribunal a quo ha conculcado lo establecido en el artículo 18 y concordantes de la Ley, sobre régimen del suelo y valoraciones , 6/1998, ya que el proyecto de modificación se llevó sólo respecto de la manzana 31 y no del resto del sector; y en tercer lugar se reprocha a la Sala sentenciadora haber vulnerado lo establecido en el artículo 53 y concordantes del Reglamento de Planeamiento , aprobado por Real Decreto 2158/1978, de 23 de junio, debido a que las determinaciones del Plan Parcial ejecutado a través del proyecto de compensación no llegó nunca a ejecutarse particularmente en la urbanización Los Cardones, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se reconozca el derecho de las recurrentes a la tramitación de la modificación puntual del Plan General de Ordenación Urbana planteada por ajustarse a derecho.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia a la representación procesal del Ayuntamiento comparecido como recurrido para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición al referido recurso de casación, lo que efectuó el 12 de diciembre de 2012.

La oposición al recurso de casación formulada por la representación procesal del Ayuntamiento comparecido como recurrido, después de aclarar algunos extremos relativos al escrito de interposición, niega que la sentencia recurrida incurra un defecto de motivación, incongruencia omisiva y falta de valoración de la prueba, ya que en ella se expresa con claridad la razón de la decisión y de un estudio comparativo de la demanda con la sentencia pronunciada y recurrida se deduce que en ésta se ha efectuado una clara delimitación del objeto del proceso y de los motivos de impugnación esgrimidos por las actoras siendo todos ellos abordados a lo largo de la sentencia, correspondiendo al Tribunal determinar la verdadera importancia o trascendencia de los elementos probatorios para la decisión del pleito; y, en cuanto al resto de los motivos de casación, basados en infracción de normas del ordenamiento jurídico y de jurisprudencia, no se puede prescindir de que la denegación de lo pedido por las recurrentes se basó en el ejercicio de una potestad discrecional que ostenta la Administración municipal, que explicó las razones por las que no resultaba procedente acceder a la nueva ordenación urbanística pretendida por las entidades mercantiles recurrentes por las circunstancias objetivas que aparecen acreditadas en el expediente, y, en consecuencia, han existido pruebas y la decisión aparece suficientemente motivada, sin que las recurrentes hayan demostrado lo contrario, terminando con la súplica de que se declare no haber lugar al recurso de casación y que se impongan las costas a las recurrentes.

Después de haberse rechazado un escrito de alegaciones presentado por la representación procesal de las recurrentes por extemporáneo y de habérseles notificado la resolución recaída con fecha 24 de octubre de 2012, en la que se convalidaban las actuaciones recibidas y se ordenaba dar traslado para oposición, las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento para cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 22 de octubre de 2014, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,

La representación procesal de las entidades mercantiles recurrentes achaca a la Sala de instancia la conculcación de los preceptos contenidos en los artículos 33 y 67.1 de la Ley de esta Jurisdicción , 218.1 y 2 de la Ley de Enjuiciamiento civil porque la sentencia que ha pronunciado adolece de incongruencia omisiva y carece de motivación en cuanto a la prueba, al no haber examinado algunos de los argumentos esgrimidos, concretamente la legalidad de la modificación puntual solicitada y su conformidad al planeamiento en vigor, así como que las parcelas no tienen el carácter de suelo urbano consolidado, sin que dicha Sala sustente sus afirmaciones relativas a la instalación de locales comerciales en datos o prueba alguna.

Este motivo de casación no puede prosperar.

La Sala sentenciadora, al enjuiciar la cuestión planteada, que no es otra que la negativa de la Corporación municipal a iniciar la modificación del planeamiento general según lo solicitado por las entidades mercantiles recurrentes, se ajusta a la doctrina jurisprudencial, recogida, entre otras, en nuestras Sentencias de fechas 29 de noviembre de 2006 (recurso de casación 1980/03 ), 11 de mayo de 2007 (recurso de casación 7007/03 ), 25 de mayo de 2010 (recurso de casación 3669/03 ), 14 de octubre de 2010 (recurso de casación 4673/06 ) y 5 de febrero de 2014 (recurso de casación 2916/11 ), cuando declara que « no hay razón alguna para imponer al Ayuntamiento la variación de la tipología edificatoria ni su negativa a hacerlo puede ser considerada una decisión arbitraria », ya que, como en esa doctrina jurisprudencial se expresa, « el derecho al trámite del promotor de la transformación del suelo no implica un derecho a la aprobación del planeamiento ni resta facultades a la Administración para decidir, en el ejercicio de su potestad urbanística, acerca de la conveniencia o no de tal aprobación, dado que la actividad urbanística es una función pública que tiene por objeto la ordenación, la transformación y el control de la utilización del suelo, para lo que cuenta con cuantas facultades sean precisas en orden a la eficaz realización del interés colectivo, mientras que la aplicación concordada de lo dispuesto en los artículos 33 , 45 , 46 , 47 y 103.1 de la Constitución impide desapoderar a la Administración de su potestad de planeamiento como genuina manifestación de su deber de velar con objetividad por los intereses generales, entre los que tiene singular relevancia la acción urbanística ».

Todos los argumentos esgrimidos por las recurrentes en la instancia para demostrar las ventajas para el interés general la Sala de instancia no lo considera así, pues de lo que trataban aquéllas es de hacer, con el aumento de edificabilidad, más rentable el proyecto constructivo, lo que nadie discute que pueda ser legítimo, pero esto no disminuye un ápice la potestad que ostenta la Administración municipal para denegarlo motivando debidamente su decisión, que es lo sucedido en este caso.

En definitiva, la breve respuesta dada por el Tribunal a quo para desestimar la impugnación dirigida por las demandantes frente al acuerdo plenario del Ayuntamiento denegatorio de la aprobación inicial de la modificación puntual del Plan General de Ordenación Urbana en el ámbito de la manzana 31, a efectos de cambiar la tipología edificatoria de ciudad jardín a edificación cerrada de tres plantas, está debidamente motivada al exponer con toda claridad la razón de su decisión sin omitir el examen de la cuestión central del pleito, aun cuando no responda singularmente a cada uno de los argumentos utilizados por las demandantes, y se basa en los propios datos y pruebas aportados por éstas.

El segundo motivo de casación debe correr pareja suerte al primero porque en él se denuncia la vulneración por el Tribunal de instancia de lo establecido en el artículos 217.3 de la Ley de Enjuiciamiento civil y la doctrina jurisprudencial que lo interpreta relativa a la falta de articulación de prueba que enerve la practicada a instancia del actor.

Como acabamos de indicar al desestimar el anterior motivo de casación, la Administración municipal demandada en el proceso sustanciado cumplió con su deber de hacer patente las razones por las que denegó, en el acuerdo impugnado, la aprobación inicial de la pretendida modificación del Plan General de Ordenación Urbana planteada por las recurrentes, y, por tanto, la Sala sentenciadora no ha infringido el precepto de la Ley de Enjuiciamiento civil relativo a la carga de la prueba.

Otro tanto cabe decir del tercer motivo de casación, en el que se reprocha a la Sala sentenciadora haber conculcado lo dispuesto en los artículos 54.1.f) de la Ley 30/1992 y 3 del Texto Refundido de la Ley de Suelo , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, porque el ejercicio de la potestad discrecional y urbanística debe ser motivado y basado en datos reales y no imprecisos o vagos respecto de la pretensión instada, vulnerando también, se afirma, dicha Sala lo establecido en los artículos 319 y 326 de la Ley de Enjuiciamiento civil en cuanto al valor probatorio de determinados documentos públicos y privados.

Este heterogéneo motivo de casación, en el que se invocan preceptos relativos a la exigencia de motivar las decisiones discrecionales de la Administración con otros reguladores del valor probatorio de los documentos públicos y privados también debemos rechazarlo porque, como hemos indicado al examinar los anteriores, la Administración municipal explicó claramente las razones por las que era procedente denegar la solicitud de aprobación inicial de una modificación del Plan General de Ordenación Urbana, razones que no ha demostrado la representación procesal de las recurrentes que no sean ciertas sino que considera que las por éstas aducidas para lograr la modificación del Plan General de Ordenación Urbana son más atendibles, pero lo cierto es que, como indicamos al desestimar el primer motivo, quien ostenta la potestad de ordenar urbanísticamente la ciudad es precisamente la Corporación municipal y ésta ha establecido una ordenación que difiere de la propuesta por las interesadas en su modificación y ha ofrecido unas razones, para denegar la aprobación inicial de la modificación pretendida por las recurrentes, que son ciertas y se ajustan al ordenamiento jurídico, debiéndose tener en cuenta que es el propio artículo 3.1 del Texto Refundido invocado como infringido el que dispone, de forma categórica, que « la ordenación territorial y la urbanística son funciones públicas no susceptibles de transacción que organizan y definen el uso del territorio y del suelo de acuerdo con el interés general ».

Asegura también en este mismo motivo de casación la representación procesal de las recurrentes que la Sala a quo ha infringido lo establecido en los artículos 319 y 326 de la Ley de Enjuiciamiento civil , que regulan el valor de los documentos públicos y privados, aunque, al desarrollar dicho motivo, no concreta los documentos que la Sala haya apreciado ilegalmente, sino que reitera su planteamiento tendente a obtener un aumento de edificabilidad de las parcelas que asegure a sus titulares el aprovechamiento que ellas esperaban, a lo que la sentencia recurrida contesta expresando que la inidoneidad de las parcelas para los fines para los que fueron adquiridas no puede ser justificación para imponer a la Corporación municipal una modificación del planeamiento general, razones que abundan en la desestimación de este tercer motivo de casación.

Finalmente, en el cuarto y último motivo de casación se vuelve a efectuar una heterogénea agrupación de preceptos que se asegura que han sido infringidos por la Sala sentenciadora, y así se le reprocha haber vulnerado el artículo 173 del Reglamento de Gestión Urbanística , el artículo 18 y concordantes de la Ley 6/1998 , de suelo y valoraciones, y el artículo 53 y concordantes del Reglamento de Planeamiento , por cuanto en la ejecución del planeamiento general, cuya modificación se postula, se han cometido irregularidades que las recurrentes consideran que resultarían subsanadas de aceptarse la modificación del Plan General que postulan.

Las ilegalidades o incumplimientos en el desarrollo y ejecución del planeamiento general vigente, que las recurrentes tratan de modificar, no es justificación para desapoderar a la Administración de su potestad de ordenación urbanística, ya que el monopolio de las Administraciones Públicas en la ordenación territorial y urbanística obedece a que, como recordó el Tribunal Constitucional en su sentencia 61/1997 y repitió en la posterior 164/2001, el artículo 47 de la Constitución impone a los poderes públicos la regulación de la utilización del suelo de acuerdo con el interés general, siendo el principal cometido de la Administración Pública servir con objetividad los intereses generales en pleno sometimiento a la Ley y al Derecho ( artículo 103.1 de la Constitución ), y, por tanto, la potestad pública de ordenación del territorio y del suelo es insustituible, de manera que no cabe atribuirla, de forma directa o indirecta, a los sujetos privados en el ejercicio del derecho de propiedad o de libre empresa.

El artículo 3.1 del vigente Texto Refundido de la Ley de suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de julio , establece, de forma inequívoca, el carácter de función pública que tiene la ordenación territorial y urbanística, la que, como tal, no es susceptible de transacción, razones todas por las que este cuarto y último motivo de casación tampoco puede prosperar.

La desestimación de todos los motivos al efecto invocados comporta la declaración de no haber lugar al recurso de casación interpuesto con imposición a las entidades mercantiles recurrentes de las costas procesales causadas por mitad e iguales partes, según dispone el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción , si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía, por los conceptos de representación y defensa del Ayuntamiento comparecido como recurrido, a la cifra de tres mil euros, dada la actividad desplegada por la Letrada del Cabildo Insular para oponerse a dicho recurso.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa .