STS, 14 de Noviembre de 2014

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana se ha seguido el Recurso Contencioso-administrativo 137/2009 , promovido por el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, contra el Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia, adoptado en su sesión de 27 de marzo del 2009, por la que se aprueba la Homologación y Plan de Reforma Interior del Sector 23 de Villena, así como contra la Resolución de la Dirección General del Territorio de 18 de septiembre de 2008, en el que fue parte demandada la GENERALIDAD VALENCIANA .

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 30 de marzo de 2011 del tenor literal siguiente:

"Estimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por núm. 137/2009, interpuesto por la DELEGACION DEL GOBIERNO EN VALENCIA representado y asistido por el Abogado del Estado en impugnación del Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia de 27 de marzo del 2009, por la que se aprueba la Homologación y Plan de reforma Interior del Sector 23 de Villena y Resolución de la Dirección General del Territorio de 18. 9.2008 declarándolo nulo. No procede pronunciamiento en costas."

Notificada dicha sentencia a las partes, por la GENERALIDAD VALENCIANA se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en diligencia de ordenación de la Sala de instancia de fecha 24 de mayo de 2012, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la representación de la GENERALIDAD VALENCIANA compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que en fecha 3 de septiembre de 2012 formuló el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los argumentos que consideró oportunos, solicitó a la Sala se dictara sentencia por la que estimara el recurso de casación, casando la sentencia recurrida, y estimando el recurso contencioso administrativo interpuesto contra el Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia, adoptado en su sesión de 27 de marzo del 2009, por la que se aprueba la Homologación y Plan de reforma Interior del Sector 23 de Villena y Resolución de la Dirección General del Territorio de 18 de septiembre de 2008.

Admitido a trámite el recurso de casación por Providencia de 14 de enero de 2013, por ulterior Diligencia de ordenación de 25 de enero de 2013 se dio traslado a las partes recurridas para oposición, formalizándose por el Abogado del Estado en escrito de 21 de febrero de 2013, en que solicita sentencia por la que se desestime el recurso de casación, con imposición de las costas a la parte recurrente por ser preceptivo.

Por Providencia de 16 de octubre de 2014 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 12 de noviembre de 2014, fecha en la que, efectivamente, tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde,

Se impugna en este Recurso de Casación 2419/2012 la sentencia que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó el 30 de marzo de 2012, en su Recurso Contencioso-administrativo 137/2009 , que estimó el formulado por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO representada por el Abogado del Estado, contra el Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia, adoptado en su sesión de 27 de marzo del 2009, por la que se aprueba la Homologación y Plan de reforma Interior del Sector 23 de Villena, así como contra Resolución de la Dirección General del Territorio de 18 de septiembre de 2008.

Como decimos, la Sala de instancia, estimó el recurso contencioso administrativo, en síntesis, y en lo que aquí interesa, por las siguientes razones,

1. La sentencia impugnada da cuenta del objeto del recurso interpuesto así como de las pretensiones de las partes en el Fundamento Jurídico Primero:

   "Constituye el objeto de recurso la nulidad del Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia en impugnación del Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia de 27 de marzo del 2009 , por la que se aprueba la Homologación y Plan de reforma Interior del Sector 23 de Villena y Resolución de la Dirección General del Territorio de 18.9.2008

   El Abogado del Estado expone que el Proyecto se sometió a la consideración de la Comisión Territorial de Urbanismo en la que el representante del Ministerio de Medio Ambiente votó en contra de su aprobación por aprobarse el instrumento de planeamiento en contra del informe del artículo 25.4 del texto refundido de la Ley de Aguas , no quedando acreditada la disponibilidad de recursos hídricos suficientes para las nuevas demanda anual de 37.504 m3 por preverse la construcción de 137 viviendas con un ocupación de 3 hab/vivienda y una dotación de 250 l/día ,de acuerdo con el Informe desfavorable del 26 de enero del 2008 y del 24 de octubre del 2008.

   El origen de donde se pretenden obtener los recursos hídricos necesarios es una concesión inscrita en el Registro de Aguas de la CHJ expediente 1988. RP 0013, en fase de información pública, la demanda generada teniendo en cuanta todas las actuaciones previstas, no puede ser atendida desde dicho origen. La CHJ dicto informe de carácter desfavorable el 26 de enero del 2008.

   El Abogado del Estado fundamenta la impugnación en la infracción del ordenamiento jurídico por la Comisión, al aprobar el Acuerdo sin haber obtenido el correspondiente informe favorable de la CHJ, basándose para entender acreditada esta suficiencia en un informe previo remitido por el Ayuntamiento e informado desfavorablemente por la CHJ, considerando además que el órgano que resuelve la suficiencia de recursos, la Directora General de Ordenación del Territorio es incompetente para ello y exponiendo los siguientes argumentos jurídicos :

   1. - Las disposiciones de la LRAU y la LUV que exigen que la aprobación definitiva de planes se vincula con el ejercicio de la competencia de la administración del Estado, en cuanto se trata de recurso dentro del dominio público o con las competencias del Estado ( Preámbulo LRAU , art.38.2b ) y 39.1.b) 40 LRAU 40.1.b) de la LRAU 164b) del Reglamento de Planeamiento art. 45 de la LUV , Ley de Ordenación del Territorio y Paisaje de 30.6.04 art. 17 y en particular 19.2 que exige previa obtención de informe del Organismo de Cuenca para la implantación de usos residenciales, industriales, terciarios y agrícolas que impliquen un incremento de consumo de agua, combinando de un lado el interés público en el desarrollo urbanístico competencia autonómica y por otro los intereses públicos como la protección en este caso del dominio público hidráulico, siendo normas de aplicación a la actuación urbanística.

   2. - El Informe exigido solo puede ser emitido por el Organismo de Cuenca y es preceptivo y tiene carácter vinculante por la remisión expresa del art. 19.2 de la LOTPP a la normativa estatal Disposición Adicional Segunda , punto 4º de la Ley 13/2003 reguladora de Contrato de Concesión de Obra Pública y Texto refundido de la Ley de Aguas, art. 25.4 , tras la reforma dada por la Ley 11/2005 con remisión expresa del art. 83.3 de la LUV . Considera por tanto el carácter preceptivo y vinculante del Informe, así como el carácter negativo del silencio, cuando se trata de materias de dominio público, entre ellas el dominio público hidráulico. Y que la omisión del Informe vicia de nulidad la resolución impugnada.

   3. - Invoca la competencia exclusiva de las Confederaciones Hidrográficas en la administración de recursos hídricos de acuerdo con la Ley de Aguas art. 2 art. 17c ) y 23.1.a ) art. 24 y 59 y 54 y el reglamento art. 93, así como la Jurisprudencia del TS y TC.

   4. - Quien resuelve sobre la existencia de recursos hídricos es la Directora General de Ordenación del Territorio y no la Comisión territorial de Urbanismo órgano competente para ello.

   5. - Por último, la cuestión de disponibilidad de recursos hídricos, va mas allá de la aportación del Informe y alcanza a la propia cuestión de la disponibilidad de tales derechos para su explotación, no pudiendo ser convalidado un Informe que carece de competencias y sin ningún sustento técnico, sin tramitación de expediente de concesión o modificación, con indicación de punto de toma, destino, compatibilidad con el Plan Hidrológico, Información pública, Informe Abogacía del Estado y administración autonómica, notificaciones y concesión de autorización o modificación necesaria para satisfacer el incremento de consumo no existiendo concesión administrativa que sostenga la posibilidad de recursos hídricos suficientes.

      La administración demandada alega en cuanto a los hechos que el Acuerdo que se impugna es le acuerdo del CTU de 27 de marzo del 2008 y la resolución de la DGT de 18 de septiembre del 2008 que aprueba definitivamente la Homologación y PRI del Sector 23 de Villena distinto del Acuerdo del CTU que aprueba el Plan Parcial del Sector Peñarrubia de 30.10.2008 Expediente PL 05/0090 en el que hay un informe desfavorable de 24.10.2008 y que en el presente expediente PL - 05/0091 no hay Informe de la CHJ y si el voto desfavorable del Ministerio de medio Ambiente en la COPUT y no consta el informe desfavorable de 26 de enero del 2008 ni ningún potro informe a pesar de haber sido solicitado en varias ocasiones el 9.5.2006 y el 28.2.2008.

      El Informe de la CHJ de 27.10 2008 se refiere a ocupación de terrenos de dominio público y evacuación correcta de aguas siendo favorable . Y respecto a los fundamentos de derecho alega la competencia autonómica en materia de urbanismo y ordenación del territorio, la garantía del uso sostenible del agua el contenido y alcance de los artículos 19.2 de la LOT y PP y 25.4 del TR de la Ley de aguas en relación con la D.A 2ª de la Ley 13/2003 se opone a la consideración de que el Informe de la CHJ es vinculante, invocando el criterio de la Sala que considera el Informe preceptivo, pero no vinculante y considera que aun cuando la CHJ emitiera informe desfavorable se entiende cumplido el reparo del acuerdo de la CTU conforme con lo dispuesto en el art. 41 de la LRAU, de la misma manera considera que no hay incompetencia manifiesta, teniendo el órgano unipersonal subordinado, la facultad de comprobar que la corrección se efectúa en términos acordados y en todo caso es convalidable con arreglo al art. 66 de la Ley 30/92 en síntesis expone los siguientes argumentos :

   1. - Carácter no vinculante del Informe de la CHJ, invocando la jurisprudencia del TC relativa a las competencias autonómicas y estatales y la competencia exclusiva y plena para la aprobación de planes urbanísticos de la Generalitat Valenciana, siendo la competencia estatal de carácter adjetivo, reconociendo la necesidad de garantizar el uso sostenible del agua y la necesidad de un Informe previo de la CHJ, para implantar usos que supongan incremento de la demanda de recursos hídricos ( art. 25.4 de la Ley de aguas y 19.2 de la Ley 4/2004 de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje y 41 del ROGTU Decreto 62/206 en relación con la Disposición Adicional 2º de la Ley 13/200 ), considerando que de acuerdo con el art. 83.1 y 82 de la ley 30/92 salvo disposición expresa en contrario los informes son facultativos pero no vinculantes y en este sentido se pronunció el Auto de 15.1.07 de esta Sala y Sección, no siendo de aplicación la Ley 13/2003 por referirse a obras publicas de interés general y en el mismo sentido la LUV art. 83.3. que remite a la ley 13/2003 o legislación sectorial aplicable , la Ley 8/2007 del Suelo que entró en vigor el 1.07.07 art. 15 , que no califica este informe de vinculante, sino de determinante por el reparto de competencias entre CCAA y Estado.

   2. - Considera que lo que exige el art. 25.4 de la Ley de aguas es el pronunciamiento expreso sobre existencia o inexistencia de recursos suficientes siendo este concepto distinto del concepto de caudal de agua con concesión u otro título de derecho para su utilización inscrito en el registro de aguas y en relación con las circunstancias del caso alega :

      a).- El contenido del Informe de 25 de enero del 2007 de Villena Aguas, empresa concesionaria, que concluye la viabilidad de la actuación.

      b).-Considera que no siendo vinculante el informe de la Confederación, la administración autonómica puede aprobar definitivamente el Plan, pese al informe desfavorable o por silencio de la CHJ , por basarse el Informe en la inexistencia de la concesión y no en la insuficiencia de recurso hídricos estando garantizada la disponibilidad del agua razonadamente".

2. La Sala de instancia realiza a continuación (Fundamento Jurídico Segundo) una serie de consideraciones sobre el alcance y virtualidad del informe de la Confederación Hidrográfica en relación con la existencia y disponibilidad de recursos hídricos:

   "Esta Sala y Sección ya ha tenido ocasión de pronunciarse acerca del la naturaleza jurídica del Informe de la CHJ entre otras la sentencia nº 2389/2011 25 de octubre del 2011 , la número 2301/2011, de fecha siete de octubre y la 1224 /2011 de 4 de abril del 2011 que a tal efecto hacen los siguientes pronunciamientos: "En relación a la cuestión relativa a la preceptividad y contenido de los informes del organismo de cuenca, debe partirse de lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley de Aguas , que trata de la Colaboración con las Comunidades Autónomas, textualmente dice: 4. Las Confederaciones Hidrográficas emitirán informe previo, en el plazo y supuestos que reglamentariamente se determinen, sobre los actos y planes que las Comunidades Autónomas hayan de aprobar en el ejercicio de sus competencias, entre otras, en materia de medio ambiente, ordenación del territorio y urbanismo, espacios naturales, pesca, montes, regadíos y obras públicas de interés regional, siempre que tales actos y planes afecten al régimen y aprovechamiento de las aguas continentales o a los usos permitidos en terrenos de dominio público hidráulico y en sus zonas de servidumbre y policía, teniendo en cuenta a estos efectos lo previsto en la planificación hidráulica y en las planificaciones sectoriales aprobadas por el Gobierno.

   Cuando los actos o planes de las Comunidades Autónomas o de las entidades locales comporten nuevas demandas de recursos hídricos , el informe de la Confederación Hidrográfica se pronunciará expresamente sobre la existencia o inexistencia de recursos suficientes para satisfacer tales demandas.

   El informe se entenderá desfavorable si no se emite en el plazo establecido al efecto.

   Lo dispuesto en este apartado será también de aplicación a los actos y ordenanzas que aprueben las entidades locales en el ámbito de sus competencias, salvo que se trate de actos dictados en aplicación de instrumentos de planeamiento que hayan sido objeto del correspondiente informe previo de la Confederación Hidrográfica".

   Por su parte, el artículo 19.2 de la LOTPP, establecía que "La implantación de usos residenciales, industriales, terciarios, agrícolas u otros que impliquen un incremento del consumo de agua, requerirá la previa obtención de informe favorable del organismo de cuenca competente, o entidad colaboradora autorizada para el suministro, sobre su disponibilidad y compatibilidad de dicho incremento con las previsiones de los planes hidrológicos, además de la no afectación o menoscabo a otros usos existentes legalmente implantados.

   De las normas antes transcritas, esta Sala viene reiterando en numerosas sentencias, pudiendo citarse la Sentencia de 30 de mayo de 2008 , que en los supuestos de planificación que comporten nuevas demandas de recursos hídricos, el informe de la confederación sobre la existencia o inexistencia de recursos , es preceptivo.

   En este sentido, y si bien la regla general es que los informes son facultativos y no vinculantes, salvo disposición expresa en contrario, conforme a lo dispuesto en los artículos 82 y 83 de la Ley 30/92 , en el caso concreto del informe previo del Organismo de Cuenca exigido por el artículo 25.4 de la Ley de Aguas , del tenor literal del precepto se denota que dicho informe es preceptivo cuando concurran los siguientes requisitos: a) que se vaya a aprobar un "acto" o un "plan" por una Comunidad Autónoma o por una Entidad Local; y b) Que ese acto o plan comporte "nuevas demandas de recursos hídricos ".

   Así, la aprobación definitiva de todo Plan urbanístico del que se deriven nuevas demandas de recursos hídricos, esto es, que implique un incremento del consumo de agua, requiere un informe previo de la correspondiente Confederación Hidrográfica.

   Por tanto, este supuesto de hecho es el que delimita el carácter preceptivo del informe, concretado en que la actuación comporte nuevas demandas de recursos hídricos, de tal manera que quedan fuera del ámbito del precepto aquellos supuestos en que no se produce tal incremento de la demanda.

   TERCERO.- Mayor controversia ha suscitado la cuestión relativa al carácter vinculante o no del informe previo emitido por la Confederación Hidrográfica en el marco del art. 25.4 del Texto Refundido de la Ley de Aguas .

   La cuestión fue analizada exhaustivamente en el Auto del TSJ Comunidad Valenciana de fecha 15 de enero de 2007 (Recurso 1003/2006 ), que se decantó por el carácter no vinculante del informe, con el argumento principal de que el carácter vinculante no viene recogido en ningún precepto, descartando a la vez la aplicación de la Ley 13/2003, puesto que la misma está dirigida a regular exclusivamente el contrato de concesión de obras públicas como nuevo contrato administrativo típico, por lo que tal regulación sólo puede referirse al ejercicio de competencias estatales en materia de obras públicas y no al ejercicio de cualquier competencia estatal como es, en el caso que nos ocupa, la competencia en materia de dominio público hidráulico de cuencas intercomunitarias.

   Con posterioridad a dicho pronunciamiento, tanto la Ley del Suelo de 2007 como el Texto Refundido de 2008, catalogaron los informes de la Administración Hidráulica como "determinantes" para el contenido de la memoria ambiental, lo cual plantea una hipótesis cercana al valor vinculante de los informes, esto es, su carácter "determinante" o "materialmente vinculante". En esta línea se ubican los pronunciamientos del Tribunal Supremo en la materia, los cuales, si bien en su mayor parte se han realizado en sede de admisibilidad del recurso o en medidas cautelares, contienen un esbozo lo suficientemente detallado que permite apuntar su postura en este sentido.

   En primer lugar, y desde el punto de vista de la proyección procesal del informe previo de la Confederación Hidrográfica, el Tribunal Supremo viene considerando el informe desfavorable del organismo de cuenca como un instrumento que se integra dentro de la apariencia de buen derecho de la pretensión cautelar (por todas, STS de 8 de octubre de 2010 (Rec. 4073/2009 )), lo cual le dota de una eficacia singular. En segundo lugar, y según se infiere del conjunto de pronunciamientos que el Tribunal Supremo ha venido realizando en la materia, el informe previo de la Administración Hidráulica se erige como una base informativa decisiva para que el planeamiento urbanístico pueda acreditar la garantía del suministro de agua en los nuevos desarrollos, por lo que puede decirse que el informe es en cierto modo "materialmente vinculante", aunque formal y jurídicamente no lo sea, sobre todo si se trata de un informe expreso e implica la inviabilidad material de la actuación urbanística."

3. Finalmente la Sala de instancia aborda la proyección al concreto caso enjuiciado de sus anteriores pronunciamientos sobre la exigibilidad del informe de la Confederación Hidrográfica, en los procedimientos de aprobación de instrumentos de ordenación urbanística partiendo de la valoración de la prueba practicada en los autos (Fundamento Jurídico Tercero):

   "Partiendo del anterior marco interpretativo, debe analizarse ahora la prueba practicada en este proceso, partiendo de los diferentes informes de la Confederación Hidrográfica que obran en las actuaciones, de los cuales se deriva que la controversia se concreta en la disponibilidad de recursos hídricos.

   En el presente litigio nos encontramos con que el objeto del recurso es el PLAN DE REFORMA INTERIOR DEL SECTOR 23 ZONA 23.1 "PEÑARRUBIA" VILLENA de acuerdo con las directrices ordenadas por el Plan General de Ordenación Urbana de Villena, y la Homologación anexa. Este PLAN DE REFORMA INTERIOR fue aprobado provisionalmente por el Ayuntamiento de Villena en sesión plenaria celebrada el 24 de junio de 2.004, adjudicando a Proyecciones Inmobiliarias Urbasa, S. L. la condición de agente urbanizador y contiene las siguientes determinaciones:

   1. - En fecha 18 de diciembre de 2.006 se presentó ante el Ayuntamiento de Villena solicitud de la cesión de la referida condición de agente urbanizador de la mercantil Proyecciones Inmobiliarias Urbasa, S. L. a la Agrupación de Interés Urbanístico del Plan de Reforma Interior, Sector 23, Zona 23.1 "Peñarrubia", en virtud de escrito firmado por ambas partes el 23 de noviembre de 2.006. Dicha cesión fue aprobada a favor de la Agrupación de Interés Urbanístico en sesión plenaria celebrada por el Ayuntamiento de Villena el 29 de marzo de 2.007, continuando a partir de entonces la tramitación del presente expediente dicha Agrupación.

      El Término Municipal de Villena cuenta con un Plan General de Ordenación Urbana, aprobado definitivamente por la Comisión Territorial de Urbanismo el día 7 de Marzo de 1.991. Previamente a este Plan General, se aprobó en el año 76 el Plan Parcial "Peñarrubia", urbanizándose solamente la primera fase.

      El Plan General recogió parte del ámbito del Plan Parcial como Suelo Urbano, con la calificación para el suelo edificable lucrativo de "Parcelas residenciales" y "Equipamiento social-comercial", considerando que la urbanización estaba realizada en su mayor parte.

      Junto con este Plan de Reforma Interior se presenta expediente de homologación anexo, que adapta el sector a los criterios de la L.R.A.U. y establece las directrices para su desarrollo a través del presente documento y del Programa de Actuación Integrada, como propuesta técnica, y Proyecto de Urbanización completo.

      Este Plan de Reforma Interior se redacta de forma simultánea al correspondiente PROGRAMA DE ACTUACIÓN INTEGRADA (P.A.I.), convirtiéndose el promotor del citado encargo en "Agente Urbanizador" del mismo.

      El presente instrumento de planeamiento tiene por objeto desarrollar el Sector 23, Zona 23.1 Peñarrubia, de Suelo Urbano, incluido en el Plan General de Ordenación Urbana de Villena. El objeto del Plan de Reforma Interior es establecer la ordenación pormenorizada del sector y regular todas sus determinaciones.

      La única referencia relativa los recuso hídricos se refiera a las Redes de abastecimiento de agua potable y riego:

      Se ejecutará por parte del Urbanizador una nueva conducción, capaz de suministrar el recurso hídrico en las condiciones adecuadas, en el punto de entronque propuesto por la compañía municipal suministradora, y que aparece grafiado en el plano de la Homologación nº 03.1 denominado "Conexión a las redes generales", del expediente de homologación.

   2. - El Informe de viabilidad de la empresa concesionaria del abastecimiento al PAI de Peñarrubia del Grupo Aguas de Valencia se refiere a la viabilidad de agua potable en el PAI del sector 23 zona 23.1 Peñarrubia de 156 viviendas y el sector urbanizable Peñarrubia de 137 viviendas que conllevó el Plan parcial y Expediente de Homologación Suelo no Urbanizable Peñarubia. Los PAI y Plan Parcial afectan a dos sectores colindantes entre si el Sector Peñarrubia de suelo urbanizable que incorpora Plan Parcial y el Sector zona 23.1 de suelo urbano que incorpora Plan de Reforma Interior.

   3. - Consta en el expediente oficio remetido por el Ayuntamiento de Villena el 26 de mayo del 2005 para que la CHJ emitiera informe acerca de la suficiencia de recurso hídricos para las actuaciones del Sector 23, Zona 23.1 de suelo Urbano del PGOU de Villena y Sector Peñarrubia de suelo urbanizable acompañando Informe de la empresa concesionaria de abastecimiento de agua y en el mismo sentido oficio de la Conselleria de medio ambiente de 22.2.2008 a la CHJ.

   4. .-Consta informe de 27 de marzo del 2008 emitiendo informe desfavorable sobre la Homologación y Plan de reforma Interior Sector 23 de Villena en el que se señala que el incremento de demanda de recurso hídricos, va a suponer en el sector 67.734 m3 /año que corresponde a 314 viviendas con ocupación de de 3hab/año y dotación unitaria de 197 hab/día se asigna el suministro a extracciones de pozos que actualmente atienden a la población de Villena (Solana, Fisura, San Francisco) sometidos a trámite concesional avanzada esta concesión tiene expectativas de resolución favorable corto plazo y afecta a un volumen máximo anual de 2.527.000 m3/año sobre un volumen inicialmente solicitado de 3.500.000 m3 /año para salvaguardar la sostenibilidad de la masa 080.53 Villena- Benajama que soporta las extracciones y tiene un riesgo seguro de no alcanzar los objetivos medioambientales de la Directiva de aguas (DR 200/60/ CE ) presentando presión significativa por índice de explotación ( la cuantía de los bombeos es 2,5 veces la de recursos disponibles e impacto cuantitativo a partir del seguimiento de los controles piezométricos .

      La CHJ informe desfavorablemente la Homologación y PP Sector Casa del Padre y modificación Puntual nº 19 del PGOU, por la imposibilidad de incrementar extracción de la masa de agua referida por ser en ambos casos la demanda de agua 500.138 m3/año y 398.000 m3/año. La demanda del municipio de Villena para 34.522 habitantes con dotación de 200 l/hab supone un consumo de 2.520.000 m3/año en consecuencia Villena está consumiendo la práctica totalidad de los recursos hídricos por lo que ningún instrumento de planeamiento puede tener cabida con propuesta de asignación de caudales sobre los mismos pozos de la batería formada por los pozos de Solana , Fisura y San Francisco sobre la masa de agua citada considerando que no queda acreditada la disponibilidad de caudales para las nuevas demandas.

   4. - No consta en el expediente el Informe de fecha 26 de enero del 2008 de la CHJ sobre la suficiencia de recursos hídricos en el PLAN DE REFORMA INTERIOR DEL SECTOR 23 ZONA 23.1 "PEÑARRUBIA" VILLENA.

   5. - Consta Informe de fecha 24.10.2008 relativo la Homologación y Plan Parcial del sector del suelo Urbanizable Peñarrubia del PGOU de Villena en relación a la construcción de 137 viviendas en la que en consideración al volumen de demanda anual de 37.500 m2 la demanda de la población actual de Villena y las actuaciones que se van a desarrollar entre las que aparece el PRI sector 23 con una demanda de 42.702 m3 /año la modificación Puntual nº 14 del PG -PP del mercado, la Homologación y PP sector el Regajo y la Homologación y PP sector Casa del Padre y nuevas actuaciones previstas con la modificación puntual nº 18 y 19 y considerando que existe en trámite una concesión en fase de información pública concluye que el incremento de demanda no puede ser atendido emitiendo Informe desfavorable .

   7. - Estos Informes contradice el Informe de viabilidad de la concesionaria Aguas de Valencia respecto a los dos instrumentos el del sector 23 zona 23.1 de suelo urbano que nos ocupa y del sector de suelo urbanizable.

      A la vista de los Informes citados hay que concluir que el incremento de demanda teniendo en cuenta términos de m3 /año que la concesión 1998- RP 13 es de un volumen máximo de 2.527.00 m3 /año para salvaguardar la masa de agua, que no hay suficiencia de recursos hídricos considerando que la población de Villena consume casi todos los recursos existente ( aun siendo los cálculos del CHJ inferiores a las de la concesionaria; 2.520.00 m3 /año de la CHJ frente a 3.632.480 de la concesionaria) y las numerosas actuaciones urbanísticas que se pretenden llevar a cabo enumeradas con las denominaciones de PAI el Sochantre, PAI Casa del Padre, Modificación Puntual nº 19, Homologación y PP Sector "El regajo " y las de Peñarrubia de suelo Urbano que nos ocupa y del Suelo urbanizable.

      En relación a los supuestos de suficiencia de recursos hídricos y falta de título concesional que garantice la disponibilidad, la Sala se había pronunciado inicialmente por entender que el requisito de la suficiencia habilitaba en principio la aprobación del Plan, al margen que quedara supeditada a la disponibilidad mediante la obtención del correspondiente título concesional.

      Sin embargo, dicho criterio interpretativo debe ser corregido a la vista de la interpretación que viene sosteniendo el Tribunal Supremo en esta materia (por todas, STS 25 de febrero de 2009 (Rec. 872/2008 ); 6 de julio de 2009 (Rec. Nº 658/2008 ) y 17 de noviembre de 2010 (Rec. 5206/2008 )).

      Y así ya dijimos en la Sentencia 2389/2011 de 25 de octubre del 2011 .

      "En efecto, debe distinguirse entre suficiencia y disponibilidad de recursos hídricos . Se trata de conceptos que se ubican en dos planos distintos: la suficiencia hace referencia a la existencia de recursos hídricos bastantes, en tanto que la disponibilidad se concreta en la posibilidad de aplicar los recursos hídricos existentes a la actuación urbanística en cuestión, lo cual requiere del correspondiente título administrativo concesional. Por tanto, la disponibilidad es un concepto que se ubica en un plano de valoración cronológicamente posterior al de la suficiencia, de tal manera que la existencia de recursos hídricos es condición necesaria para pueda disponerse sobre dichos recursos, pero no es condición suficiente, en tanto que la disponibilidad requiere de un título concesional para la utilización del recurso. En este punto, el art. 25.4 de la Ley de Aguas establece que "el informe de la Confederación Hidrográfica se pronunciará expresamente sobre la existencia o inexistencia de recursos suficientes para satisfacer demandas", lo cual plantea si sólo ha de estarse a la suficiencia de recursos hídricos o, por el contrario, también se engloba en el concepto la disponibilidad sobre los mismos.

      La cuestión es de gran relevancia práctica, puesto que muchas de las controversias se presentan en momentos donde se están tramitando expedientes de concesión de aguas en ámbitos donde en principio hay recursos hídricos suficientes, pero de los que se carece del correspondiente título concesional. En una primera aproximación, la acotación temporal de los conceptos suficiencia y disponibilidad se refieren al momento de aprobación del acto o plan, de tal manera que tales conceptos no pueden integrarse por recursos hídricos no existentes en dicho momento, aunque estén proyectados o previstos para un futuro más o menos próximo.

      Centrado el concepto de la suficiencia en el ámbito de los recursos existentes en el momento de la aprobación de la actuación urbanística, la cuestión que se plantea es si ha de existir disponibilidad del recurso hídrico para llevar a cabo la actuación en cuestión. En este punto, y aunque tanto la Ley de Aguas como la Ley del Suelo de 2008 se refieren al concepto de "suficiencia", el mismo se utiliza en forma amplia, de forma equivalente al de disponibilidad, puesto que se exige que los recursos sean suficientes "para satisfacer demandas", lo que implica que ha de existir el recurso y ha de tenerse disponibilidad sobre el mismo, de lo que se deriva que el carácter determinante del informe de la CHJ alcanza tanto a la suficiencia como a la disponibilidad.

      Y en este caso, y si bien del Informe de viabilidad del Grupo Aguas de Valencia podría concluirse que hay recursos hídricos suficientes, lo cierto es que teniendo en cuanta en el Informe de la CHJ acerca de la concesión máxima de las extracciones que se mencionan de 2.257.00 m3 /año que no ha sido desvirtuado por la administración demandada, siendo este el dato considerado por el Informe de la CHJ con apoyo en otros cálculos no refrendados en el propio instrumento de planeamiento, se concluye que no queda justificada la disponibilidad de recurso hídricos y que resulta según vemos una hipotética y no real disponibilidad referidos como hemos dicho, al momento de aprobación del acto o plan, de tal manera que tales conceptos no pueden integrarse como recursos hídricos existentes en dicho momento, y solo puede llegarse a la conclusión de que no está acreditada la disponibilidad de caudales para atender las necesidades que se deriven del instrumento de planeamiento aprobado.

      Por lo razonado y expuesto la Sala alcanza la convicción de que esta deficiencia lleva a concluir la nulidad del Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Alicante de 27 de marzo del 2008 por la que se aprueba la Homologación y Plan de reforma Interior del Sector 23 de Villena y Resolución de la Dirección General del Territorio de 18. 9.2008 en tanto que no existe disponibilidad de recursos hídricos suficientes".

Contra esa sentencia la Abogada de la GENERALIDAD VALENCIANA ha interpuesto recurso de casación en el que esgrime cinco motivos de impugnación articulando el primero por la vía del artículo 88.1.c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA) ---esto es, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, siempre que en este último caso se haya producido indefensión para la parte---, y los cuatro siguientes al amparo del artículo 88.1.d) de la misma LRJCA ---esto es, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate--- siendo sus respectivos contenidos los siguientes:

1. - Por infracción del artículo 120.3 de la Constitución en relación con los artículos 208 , 209 y 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil ; y de los artículos 33 y 67 de la LRJCA , por falta de motivación, incoherencia interna e incongruencia de la sentencia en la medida en que la Sala de instancia, según se afirma, sostiene, de una parte, que el informe de la Confederación Hidrográfica al que se refiere el artículo 25.4 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio , que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Aguas (TRLA) es preceptivo y no vinculante y de otra concluye que el mismo es "materialmente vinculante" aunque formal y jurídicamente no lo sea. Razona asimismo que la incoherencia y falta de motivación de la sentencia es también producto de los errores de los que adolece la resolución recurrida en punto a la identificación de la fecha de la resolución impugnada, y a la igualmente errónea toma en consideración de un informe de fecha 27 de marzo de 2008, que según se afirma no tiene el objeto que le atribuye la resolución recurrida.

2. - Por infracción del artículo el 25.4 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Aguas (TRLA) en relación con el artículo 83.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA ) y el artículo 3.1 del Código Civil porque la sentencia recurrida, de manera indebida, habría considerado aplicables a caso las previsiones de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo que atribuyen carácter determinante al informe sobre suficiencia de recursos hídricos a emitir por las Confederaciones Hidrográficas, siendo que la iniciación de la tramitación del plan impugnado fue anterior al momento de entrada en vigor de aquella norma; no siendo posible considerar vinculante el informe al que se refiere el artículo 25.4 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio , que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Aguas (TRLA).

3. - Por infracción del artículo 25.4 , 54 , 59 , 60 , 72 , 80 y la Disposición Transitoria Tercera del TRLA, en relación con el artículo 3.1 del Código Civil y el artículo 26 de la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional . Se aduce que la Sala de instancia estaría derivando indebidamente, de la necesidad de acreditar la suficiencia de recursos hídricos para el desarrollo urbanístico proyectado con la necesidad de acreditar la disponibilidad de tales recursos.

4. Por infracción del artículo 49.1.9ª de la Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio , por la que se aprueba el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana porque según se alega la Sala de instancia habría desconocido la competencia autonómica exclusiva y plena en materia de urbanismo.

5. - Por infracción de los artículos 9.3 y 24 de la Constitución , porque la Sala de instancia incurre, según se afirma, en una valoración irracional, ilógica y arbitraria de la prueba incorporada a los autos al no referirse los informes tomados en consideración por la Sala de instancia al concreto plan impugnado.

Como recuerda nuestra Sentencia de 30 de septiembre de 2013 (Recurso de Casación 5208/2010 ) sobre la mayor parte de las cuestiones planteadas en torno al tema de fondo debatido en el proceso nos hemos pronunciado en las SSTS de 24 de abril de 2012 (Recurso de casación 2263/2009 ) y 25 de septiembre de 2012 (Recurso de casación 3135/2009 ), en las que dejamos expuestas unas consideraciones que pasamos a reproducir a continuación. Dicha doctrina ha sido recientemente reiterada en la STS de 8 de Julio de 2014 (Recurso de casación 792/2012 ).

A estos efectos, es obligado comenzar el análisis por el artículo 25.4 del TRLA citado como infringido.

1. En su redacción original , este precepto establecía lo siguiente:

   "Las Confederaciones Hidrográficas emitirán informe previo, en el plazo y supuestos que reglamentariamente se determinen, sobre los actos y planes que las Comunidades Autónomas hayan de aprobar en el ejercicio de sus competencias, entre otras, en materia de medio ambiente, ordenación del territorio y urbanismo, espacios naturales, pesca, montes, regadíos y obras públicas de interés regional, siempre que tales actos y planes afecten al régimen y aprovechamiento de las aguas continentales o a los usos permitidos en terrenos de dominio público hidráulico y en sus zonas de servidumbre y policía, teniendo en cuenta a estos efectos lo previsto en la planificación hidráulica y en las planificaciones sectoriales aprobadas por el Gobierno.

   El informe se entenderá favorable si no se emite en el plazo indicado. Igual norma será también de aplicación a los actos y ordenanzas que aprueben las entidades locales en el ámbito de sus competencias.

   No será necesario el informe previsto en el párrafo anterior en el supuesto de actos dictados en aplicación de instrumentos de planeamiento que hayan sido objeto del correspondiente informe previo por la Confederación Hidrográfica".

2. Ahora bien, el artículo fue modificado por Ley 11/2005, de 22 de junio , quedando redactado en los siguientes términos:

   "Las Confederaciones Hidrográficas emitirán informe previo, en el plazo y supuestos que reglamentariamente se determinen, sobre los actos y planes que las Comunidades Autónomas hayan de aprobar en el ejercicio de sus competencias, entre otras, en materia de medio ambiente, ordenación del territorio y urbanismo, espacios naturales, pesca, montes, regadíos y obras públicas de interés regional, siempre que tales actos y planes afecten al régimen y aprovechamiento de las aguas continentales o a los usos permitidos en terrenos de dominio público hidráulico y en sus zonas de servidumbre y policía, teniendo en cuenta a estos efectos lo previsto en la planificación hidráulica y en las planificaciones sectoriales aprobadas por el Gobierno.

   Cuando los actos o planes de las Comunidades Autónomas o de las entidades locales comporten nuevas demandas de recursos hídricos, el informe de la Confederación Hidrográfica se pronunciará expresamente sobre la existencia o inexistencia de recursos suficientes para satisfacer tales demandas.

   El informe se entenderá desfavorable si no se emite en el plazo establecido al efecto.

   Lo dispuesto en este apartado será también de aplicación a los actos y ordenanzas que aprueben las entidades locales en el ámbito de sus competencias, salvo que se trate de actos dictados en aplicación de instrumentos de planeamiento que hayan sido objeto del correspondiente informe previo de la Confederación Hidrográfica."

3. Debe tenerse en cuenta que en el ínterin se aprobó la Ley 13/2003, de 23 de mayo , Reguladora del contrato de concesión de obras públicas, cuya disposición adicional segunda , apartado 4 º, establece lo siguiente:

   " La Administración General del Estado, en el ejercicio de sus competencias, emitirá informe en la instrucción de los procedimientos de aprobación, modificación o revisión de los instrumentos de planificación territorial y urbanística que puedan afectar al ejercicio de las competencias estatales. Estos informes tendrán carácter vinculante, en lo que se refiere a la preservación de las competencias del Estado, y serán evacuados, tras, en su caso, los intentos que procedan de encontrar una solución negociada, en el plazo máximo de dos meses, transcurrido el cual se entenderán emitidos con carácter favorable y podrá continuarse con la tramitación del procedimiento de aprobación, salvo que afecte al dominio o al servicio públicos de titularidad estatal. A falta de solicitud del preceptivo informe, así como en el supuesto de disconformidad emitida por el órgano competente por razón de la materia o en los casos de silencio citados en los que no opera la presunción del carácter favorable del informe, no podrá aprobarse el correspondiente instrumento de planificación territorial o urbanística en aquello que afecte a las competencias estatales ".

4. Norma, esta última, cuya aplicabilidad al urbanismo valenciano fue expresamente asumida por el legislador de esta Comunidad Autónoma, mediante la Ley Urbanística Valenciana 16/2005, de 30 de diciembre , que en su artículo 83.2 (en su redacción aplicable, anterior a su reforma en 2010) establece que el órgano administrativo que promueva la redacción de los planes generales deberá someterlos a " informes de los distintos Departamentos y órganos competentes de las Administraciones exigidos por la legislación reguladora de sus respectivas competencias ", y, en el apartado siguiente, 3º, añade que " en aquellos supuestos en los que el informe deba ser emitido por la Administración general del Estado, su carácter, plazo de emisión y efectos serán los establecidos en la disposición adicional segunda de la Ley 13/2003, de 23 de mayo, Reguladora del Contrato de Concesión de Obra Pública , o en la legislación sectorial estatal que resulte aplicable ".

5. Ha de tenerse en cuenta, en fin, el artículo 19.2 de la Ley autonómica valenciana 4/2004, de 30 de junio, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje ---en su redacción inicial, vigente hasta su modificación por obra de la Disposición Adicional 8ª de la citada Ley autonómica 16/2005, de 30 de diciembre--- establecía: En su párrafo 1º, que "la implantación de usos residenciales, industriales, terciarios, agrícolas u otros que impliquen un incremento del consumo de agua, requerirá la previa obtención de informe favorable del organismo de cuenca competente, o entidad colaboradora autorizada para el suministro, sobre su disponibilidad y compatibilidad de dicho incremento con las previsiones de los planes hidrológicos, además de la no afectación o menoscabo a otros usos existentes legalmente implantados" ; añadiendo, en el párrafo 2º, que "el informe previo deberá emitirse en el plazo de tres meses, transcurridos los cuales sin que el organismo de cuenca se hubiera pronunciado al respecto se entenderá otorgado en sentido favorable" . Pues bien, tras la citada modificación de 2005 se suprimió la expresión "favorable", del primer párrafo, y modificó el párrafo 2º, que quedó redactado en los siguientes términos: "Dicho informe se emitirá en los plazos y con los efectos establecidos por la normativa estatal vigente en la materia" .

Visto el anterior sistema normativo, podemos extraer ---siguiendo las citadas SSTS de 24 de abril , 25 de septiembre de 2012 , 30 de septiembre de 2013 y 18 de marzo de 2014 y 8 de julio de 2014 --- las siguientes apreciaciones, que resultan de indudable aplicación al caso que ahora examinamos:

1. No cabe aducir que, mientras no se apruebe el desarrollo reglamentario al que se refiere, ab initio , el artículo 25.4 del TRLA, no hay obligación de requerir el informe ahí contemplado en casos como el presente .

   Tal objeción (la necesidad de un desarrollo reglamentario para que la Ley adquiera operatividad en este punto) podría ser predicable dialécticamente de otros supuestos, pero no de los que ya están descritos e individualizados de forma suficiente en la norma legal; y, desde luego, tal objeción no puede sostenerse respecto del supuesto específico que examinamos, toda vez que, la referencia del precepto legal a la necesidad de emitir el informe estatal sobre suficiencia de recursos respecto de los planes de las Comunidades Autónomas o de las entidades locales ---" que comporten nuevas demandas de recursos hídricos "--- es tan precisa, clara y rotunda que adquiere plena virtualidad por sí misma, en cuanto impone la necesidad de solicitar y obtener tal informe, y, por eso mismo, hace innecesaria y superflua una concreta previsión reglamentaria de desarrollo de la Ley que especifique la necesidad de informe respecto de tales planes.

   Por lo demás, la exigibilidad del informe para estos supuestos de planes que comporten un incremento del consumo de agua viene dada, en todo caso, por el artículo 19.2 de la Ley autonómica 4/2004, que ya desde su redacción inicial, y también tras su reforma de 2005, lo exige en términos tajantes (la reforma de 2005 afectó a otros aspectos pero no al de la propia exigibilidad del informe, sin que el mismo pueda ser sustituido por el de las llamadas "entidades colaboradoras autorizadas" , como razonaremos mas adelante).

2. ) No cabe, tampoco, aducir que la Disposición Adicional segunda , apartado 4º, de la Ley 13/2003 , por su contenido y ubicación sistemática, se refiere únicamente a las obras públicas reguladas en dicha Ley, de manera que no pueda aplicarse al procedimiento de aprobación de planes urbanísticos como el aquí examinado .

   Es verdad que la Ley 13/2003 tiene por objeto la regulación del contrato de concesión de obra pública; y es también verdad que la Exposición de Motivos de la Ley se refiere a esta Disposición Adicional (junto con la siguiente, 3ª) en los siguientes términos: " Las disposiciones adicionales segunda y tercera contienen las correspondientes precisiones para asegurar en todo momento la cooperación mutua de los poderes públicos en la materia y, sin perjuicio de aplicar los principiosy modalidades regulados ya en nuestro ordenamiento (título I de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ), traducen de manera expresa en la norma la doctrina de las sentencias del Tribunal Constitucional, dictadas con ocasión del análisis del alcance de la competencia estatal sobre obras públicas concretas de interés general y su articulación con el ejercicio de las demás competencias concurrentes "; pareciendo indicar que su ámbito de operatividad se restringe a la obra pública de interés general y no a cualesquiera supuestos de concurrencia de competencias estatales, autonómicas y locales. Ahora bien, aun cuando eso puede predicarse de la Disposición Adicional 2ª, en sus demás apartados, y también de la Adicional 3ª, sin embargo, de forma diferente, el apartado cuarto de esta Adicional 2ª, que es el que realmente interesa, tal y como está redactado, no tiene por qué entenderse restringido al estricto ámbito de las obras públicas de interés general y de competencia estatal ( ex art. 149.1.24 CE ), desde el momento que el mismo, a diferencia de los anteriores, se extiende genéricamente a cualesquiera procedimientos de aprobación, modificación o revisión de los instrumentos de planificación territorial y urbanística que puedan afectar al ejercicio de las competencias estatales; competencias que no se ciñen al reducido ámbito de las obras públicas de interés general.

   Ha de tenerse en cuenta, en este sentido, que la Disposición Adicional segunda tan citada se denomina "Colaboración y coordinación entre Administraciones públicas ", con una dicción que, por su amplitud, proporciona sustento a la interpretación amplia del apartado 4º. Además, esta interpretación responde a un orden de lógica con sólido respaldo constitucional. En la STS de esta Sala y Sección de 9 de marzo de 2011 (recurso de casación 3037/2008 ), respecto al defecto de la exigencia del informe del Ministerio de Fomento que los órganos encargados de la redacción de los instrumentos de planificación territorial o urbanística deben recabar para determinar las necesidades de redes públicas de telecomunicación, hemos dicho: "La ordenación territorial y urbanísticaes una función pública que persigue dar una respuesta homogénea a los múltiples problemas que suscita la utilización del medio físico, y que, por tanto, no puede emanar únicamente de uno solo de los tres niveles de Administraciones públicas territoriales (estatal, autonómica y local), sino que todas ellas ostentan títulos competenciales que repercuten en esa ordenación. Precisamente porque la toma de decisiones sobre la ordenación territorial se genera a la vez en diferentes niveles territoriales es inevitable que se produzca un entrecruzamiento de competencias que es preciso armonizar, y de ahí surge la necesidad de integrar esas competencias sectoriales en una unidad provista de sentido" ; añadiendo en esa misma sentencia que, aun cuando es cierto que todas las Comunidades Autónomas han asumido la competencia exclusiva sobre la ordenación del territorio y el urbanismo ( ex artículo 148.1.3 de la Constitución ), no es menos cierto que el Estado mantiene competencias que repercuten sobre esa ordenación, competencias generales cuyo ejercicio incide sobre todo el territorio español, condicionando así las decisiones que sobre la ordenación del territorio y del urbanismo pueden adoptar las Comunidades Autónomas: potestad de planificación de la actividad económica general del artículo 131.1 de la Constitución ó la titularidad del dominio público estatal del artículo 132.2 de la misma, y competencias sectoriales atribuidas al Estado ex artículo 149.1 de la propia Constitución , cuyo ejercicio puede condicionar legítimamente la competencia autonómica.

   Sobre esta base, decíamos en dicha STS de 9 de marzo de 2011 --- lo que repetimos en las de 22 y 23 de marzo de 2011 (recurso de casación 1845/2006 y 2672/2010 ), y reiteramos ahora---, que, en estos casos, ---y en otros, en que el marco competencial diseñado por la Constitución determina la coexistencia de títulos competenciales con incidencia sobre un mismo espacio físico---, se hace imprescindible desarrollar técnicas de coordinación, colaboración y cooperación interadministrativas, si bien, cuando los cauces de composición voluntaria se revelan insuficientes, la resolución del conflicto sólo podrá alcanzarse a costa de dar preferencia al titular de la competencia prevalente, que desplazará a los demás títulos competenciales en concurrencia.

   Al determinarse cuál es la competencia prevalente, la jurisprudencia ha resaltado una y otra vez que la competencia autonómica en materia de urbanismo y ordenación del territorio no puede entenderse en términos tan absolutos que elimine o destruya las competencias que la propia Constitución reserva al Estado, aunque el uso que éste haga de ellas condicione necesariamente la ordenación del territorio, ya que el Estado no puede verse privado del ejercicio de sus competencias exclusivas por la existencia de una competencia, aunque sea también exclusiva, de una Comunidad Autónoma, pues ello equivaldría a la negación de la misma competencia que asigna la Constitución a aquél.

   Cuando la Constitución atribuye al Estado una competencia exclusiva, lo hace bajo la consideración de que la adjudicación competencial a favor del Estado presupone la concurrencia de un interés general superior al de las competencias autonómicas, si bien, para que el condicionamiento legítimo de las competencias autonómicas no se transforme en usurpación ilegítima, resulta indispensable que el ejercicio de esas competencias estatales se mantenga dentro de sus límites propios, sin utilizarla para proceder, bajo su cobertura, a una regulación general del entero régimen jurídico de la ordenación del territorio.

   Con ese fin, diversas leyes estatales han previsto un informe estatal vinculante respecto de los instrumentos de ordenación del territorio.

   1. Es el caso del informe vinculante de la Administración estatal con carácter previo a la aprobación de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, cualquiera que sea su clase y denominación, que incidan sobre terrenos, edificaciones e instalaciones, incluidas sus zonas de protección, afectos a la Defensa Nacional ; un trámite contemplado antes en la Disposición Adicional Primera de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones (LRSV ) ---y, actualmente, en la Disposición Adicional 2ª del vigente Texto Refundido de la citada Ley de Suelo , aprobado por Real Decreto 2/2008, de 20 de junio---, que la Sentencia del Tribunal Constitucional 164/2001, de 11 de julio , declaró adecuado al orden constitucional de competencias, aunque apuntando que "en el ejercicio de sus competencias el Estado debe atender a los puntos de vista de las Comunidades Autónomas, según exige el deber de colaboración ínsito en la forma de nuestro Estado ... Lo expuesto basta para rechazar que la LRSV haya impuesto de forma incondicionada la prevalencia del interés general definido por el Estado frente al interés general cuya definición corresponde a las Comunidades Autónomas. Obviamente, la forma en que en cada caso el Estado emita su informe vinculante es cuestión ajena a este proceso constitucional, siendo así que el simple temor a un uso abusivo de un instrumento de coordinación no justifica una tacha de inconstitucionalidad" (Fundamento Jurídico 48º).

   2. Del mismo modo, la inicial Ley General de Telecomunicaciones 11/1998, de 24 de abril (derogada por la Ley 32/2003, de 3 de noviembre), en su artículo 44.3 , exigió a los órganos encargados de la redacción de los instrumentos de planificación territorial o urbanística que recabasen un informe estatal para determinar las necesidades de redes públicas de telecomunicaciones, añadiéndose que esos instrumentos de planificación territorial o urbanística deberán recoger las necesidades de establecimiento de redes públicas de telecomunicaciones, señaladas en los informes elaborados en ese trámite por el órgano estatal competente. En similares términos se expresó la posterior y ya citada Ley General de Telecomunicaciones 32/2003, en su artículo 26.2 .

      La nueva y vigente Ley 9/2014, de 9 de mayo, General de Telecomunicaciones, tras dedicar su artículo 34 a la " Colaboración entre administraciones públicas en el despliegue de las redes públicas de comunicaciones electrónicas", señala en su artículo 35 siguiente ---titulado Mecanismos de colaboración entre el Ministerio de Industria, Energía y Turismo y las administraciones públicas para el despliegue de las redes públicas de comunicaciones electrónicas---:

      "1. El Ministerio de Industria, Energía y Turismo y las administraciones públicas tienen los deberes de recíproca información y de colaboración y cooperación mutuas en el ejercicio de sus actuaciones de regulación y que puedan afectar a las telecomunicaciones, según lo establecido por el ordenamiento vigente.

      Esta colaboración se articulará, entre otros, a través de los mecanismos establecidos en los siguientes apartados, que podrán ser complementados mediante acuerdos de coordinación y cooperación entre el Ministerio de Industria, Energía y Turismo y las administraciones públicas competentes, garantizando en todo caso un trámite de audiencia para los interesados.

      2. Los órganos encargados de los procedimientos de aprobación, modificación o revisión de los instrumentos de planificación territorial o urbanística que afecten al despliegue de las redes públicas de comunicaciones electrónicas deberán recabar el oportuno informe del Ministerio de Industria, Energía y Turismo. Dicho informe versará sobre la adecuación de dichos instrumentos de planificación con la presente Ley y con la normativa sectorial de telecomunicaciones y sobre las necesidades de redes públicas de comunicaciones electrónicas en el ámbito territorial a que se refieran.

      El referido informe preceptivo será previo a la aprobación del instrumento de planificación de que se trate y tendrá carácter vinculante en lo que se refiere a su adecuación a la normativa sectorial de telecomunicaciones, en particular, al régimen jurídico de las telecomunicaciones establecido por la presente Ley y su normativa de desarrollo, y a las necesidades de redes públicas de comunicaciones electrónicas, debiendo señalar expresamente los puntos y aspectos respecto de los cuales se emite con ese carácter vinculante.

      El Ministerio de Industria, Energía y Turismo emitirá el informe en un plazo máximo de tres meses. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 83.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , transcurrido dicho plazo, el informe se entenderá emitido con carácter favorable y podrá continuarse con la tramitación del instrumento de planificación.

      A falta de solicitud del preceptivo informe, no podrá aprobarse el correspondiente instrumento de planificación territorial o urbanística en lo que se refiere al ejercicio de las competencias estatales en materia de telecomunicaciones.

      En el caso de que el informe no sea favorable, los órganos encargados de la tramitación de los procedimientos de aprobación, modificación o revisión de los instrumentos de planificación territorial o urbanística dispondrán de un plazo máximo de un mes, a contar desde la recepción del informe, para remitir al Ministerio de Industria, Energía y Turismo sus alegaciones al informe, motivadas por razones de medio ambiente, salud pública, seguridad pública u ordenación urbana y territorial.

      El Ministerio de Industria, Energía y Turismo, a la vista de las alegaciones presentadas, emitirá un nuevo informe en el plazo máximo de un mes a contar desde la recepción de las alegaciones. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 83.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , transcurrido dicho plazo, el informe se entenderá emitido con carácter favorable y podrá continuarse con la tramitación del instrumento de planificación. El informe tiene carácter vinculante, de forma que si el informe vuelve a ser no favorable, no podrá aprobarse el correspondiente instrumento de planificación territorial o urbanística en lo que se refiere al ejercicio de las competencias estatales en materia de telecomunicaciones".

   3. Otro ejemplo nos lo da la Ley de Carreteras 25/1988, de 29 de julio. Esta Ley hace especial hincapié en la necesidad de coordinación de los Planes de carreteras del Estado con los planes autonómicos o locales, con la finalidad de que se garantice la unidad del sistema de comunicaciones y se armonicen los intereses públicos afectados. Se prevé, en este sentido, que una vez acordada la redacción, revisión o modificación de un instrumento de planeamiento urbanístico que afecte a carreteras estatales, el órgano competente para otorgar su aprobación inicial deberá enviar, con anterioridad a dicha aprobación, el contenido del proyecto al Ministerio de Fomento, para que emita, en el plazo de un mes, y con carácter vinculante, informe comprensivo de las sugerencias que estime conveniente (artículo 10).

   4. Cabe citar, asimismo, como otro ejemplo de prevalencia de la legislación sectorial estatal frente a la competencia autonómica de urbanismo y ordenación del territorio, el caso de las infraestructuras aeroportuarias , regulado en el Real Decreto 2591/1998, de 4 diciembre, sobre la Ordenación de los Aeropuertos de Interés General y su Zona de Servicio, en ejecución de lo dispuesto por el artículo 166 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales , Administrativas y del Orden Social. Esta normativa ha establecido la necesidad de que los aeropuertos de interés general y su zona de servicio sean calificados como sistema general aeroportuario en los planes generales o instrumentos equivalentes de ordenación urbana, los cuales no podrán incluir determinación alguna que interfiera o perturbe el ejercicio de las competencias estatales sobre los aeropuertos calificados de interés general. A este respecto, la STC 46/2007 (sobre la Ley balear de directrices de ordenación territorial) realizó un clarificador resumen de la regulación de la concurrencia de competencias en este específico ámbito, en los siguientes términos:

      "... resulta constitucionalmente admisible que el Estado, desde sus competencias sectoriales con incidencia territorial entre las que sin duda se encuentra la relativa a los aeropuertos de interés general, pueda condicionar el ejercicio de la competencia autonómica de ordenación del territorio y del litoral siempre que la competencia se ejerza de manera legítima sin limitar más de lo necesario la competencia autonómica. Es evidente, además, que dicho condicionamiento deberá tener en cuenta los resultados de la aplicación de los mecanismos de cooperación normativamente establecidos para la articulación de la planificación y ejecución de las obras públicas estatales con las competencias de otras Administraciones públicas sobre ordenación territorial y urbanística. En este caso, tales mecanismos se prevén en el Real Decreto 2591/1998, de 4 de diciembre, de ordenación de los aeropuertos de interés general y su zona de servicio, norma que establece el tipo de actuaciones que ha de llevar a cabo el Estado en relación a ese tipo de infraestructuras y cuyo art. 5.3 determina que los planes directores de los aeropuertos de interés general, aprobados por el Ministro de Fomento, «serán informados por las Administraciones Públicas afectadas por la delimitación de la zona de servicio del aeropuerto que ostenten competencias en materia de ordenación del territorio y urbanismo». En consecuencia, previa la debida ponderación de los intereses eventualmente afectados por ese situación de concurrencia competencial a través de los mecanismos de cooperación y concertación que se estimen procedentes para hacer compatibles los planes y proyectos del Estado con la ordenación del territorio establecida por la Comunidad Autónoma, serían, en su caso, las decisiones estatales relativas a los aeropuertos de interés general las que deban ser incorporadas a los instrumentos de ordenación territorial y no estos instrumentos los que condicionen estas decisiones estatales de modo tal que impidan su ejercicio".

      Pues bien, y como resumen de lo anterior, esta doctrina resulta plenamente aplicable a la Disposición Adicional 2ª , apartado 4º, de la Ley 13/2003 , que se limita a establecer un mecanismo de conciliación y armonización de las competencias concurrentes ---resalta el precepto que los informes estatales se emitirán "tras, en su caso, los intentos que procedan de encontrar una solución negociada"--- , previendo, no obstante, que, de no resultar fructíferos esos intentos de composición, habrá de prevalecer el título competencial estatal afectado por el desarrollo urbanístico pretendido, aunque única y exclusivamente en cuanto concierne a " la preservación de las competencias del Estado ", que no respecto de otros ámbitos o materias.

      En cualquier caso, la cuestión queda despejada desde el momento que el propio legislador valenciano ha dejado sentada con carácter general la aplicación de este precepto a la ordenación urbanística de la Comunidad autónoma. No cabe sostener ---como pretende el Letrado de la Generalidad Valenciana--- que el artículo 83.2 de la Ley urbanística valenciana 16/2005, de 30 de diciembre, cuando se remite a la tan citada Disposición Adicional 2ª , 4º, de la Ley 13 /2003, lo hace sólo en cuanto afecta a las concesiones de obras públicas estatales. Al contrario, el tenor de este artículo 83.2 es claro en cuanto abarca con amplitud a los diversos campos y distintas competencias en que se desenvuelve la acción administrativa estatal, sin que haya base para defender una interpretación tan reduccionista como aquel pretende.

3. ) El informe de la Confederación Hidrográfica es, pues, preceptivo , en cuanto que de necesaria obtención, según lo concordadamente dispuesto en los artículos que se han transcrito (hasta el punto de que su no elaboración en plazo determina que el mismo se tenga por emitido en sentido desfavorable); y es además vinculante en cuanto afecta al ámbito competencial de la Confederación Hidrográfica, porque así lo dispone la Disposición Adicional 2ª de la Ley 13/2003 en relación con el artículo 83.3 de la Ley urbanística valenciana .

Al hilo de estas consideraciones y siguiendo de nuevo las citadas sentencias, así como otras posteriores, obligado resulta reiterar la reflexión que en las mismas se contiene.

No ignoramos que el artículo 15.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio (que recoge el artículo 15.3.a] de la Ley 8/2007, de 28 de mayo , de suelo estatal) ---en este particular no modificado por la Ley 8/2013, de 26 de junio, de Rehabilitación, regeneración y renovación urbanas---, no caracteriza el informe sobre suficiencia de recursos hídricos como "vinculante", sino como "determinante" , admitiendo la posibilidad de disentir del mismo por más que de forma expresamente motivada. Establece este precepto, recordemos, lo siguiente:

" 3. En la fase de consultas sobre los instrumentos de ordenación de actuaciones de urbanización, deberán recabarse al menos los siguientes informes, cuando sean preceptivos y no hubieran sido ya emitidos e incorporados al expediente ni deban emitirse en una fase posterior del procedimiento de conformidad con su legislación reguladora:

1. El de la Administración hidrológica sobre la existencia de recursos hídricos necesarios para satisfacer las nuevas demandas y sobre la protección del dominio público hidráulico.

[...] Los informes a que se refiere este apartado serán determinantes para el contenido de la memoria ambiental, que solo podrá disentir de ellos de forma expresamente motivada ".

Maticemos que este precepto de la Ley del suelo estatal de 2007 ---se decía en dichas sentencias--- no es de aplicación, ratione temporis , al caso que ahora nos ocupa, en que se impugna un instrumento de planeamiento aprobado con anterioridad a la entrada en vigor de dicha Ley; y además, en este caso, el carácter vinculante del informe resulta, como hemos explicado, de la propia legislación autonómica valenciana.

De cualquier forma, en relación con ese carácter "determinante" , que no formal y explícitamente vinculante, del informe al que se refiere este precepto, hemos de decir:

1. ) Que partiendo de la base de que determinar es "fijar los términos de algo", si el legislador atribuye a un informe el carácter de determinante, es porque le quiere atribuir un valor reforzado. En palabras de la STS de esta Sala y Sección de 8 de marzo de 2010 (recurso de casación 771/2006 ), se trata de informes " necesarios para que el órgano que ha de resolver se forme criterio acerca de las cuestiones a dilucidar. Precisamente por tratarse de informes que revisten una singular relevancia en cuanto a la configuración del contenido de la decisión, es exigible que el órgano competente para resolver esmere la motivación en caso de que su decisión se aparte de lo indicado en aquellos informes ". Desde esta perspectiva, por mucho que estos informes no puedan caracterizarse como vinculantes desde un plano formal, sí que se aproximan a ese carácter desde el plano material o sustantivo; y,

2. ) Más aún, la posibilidad de apartarse motivadamente de esos informes no es absoluta ni incondicionada, sino que ha de moverse dentro de los límites marcados por el ámbito de competencia de la Autoridad que resuelve el expediente en cuyo seno ese informe estatal se ha evacuado. Esto es, que un hipotético apartamiento del informe sobre suficiencia de recursos hídricos sólo puede sustentarse en consideraciones propias del legítimo ámbito de actuación y competencia del órgano decisor (autonómico en este caso), y no puede basarse en consideraciones que excedan de ese ámbito e invadan lo que sólo a la Administración del Estado y los órganos que en ella se insertan corresponde valorar, pues, no está en manos de las Comunidades Autónoma disponer de la competencia exclusiva estatal.

Por eso, el informe estatal sobre suficiencia de recursos hídricos, en cuanto se basa en valoraciones que se mueven en el ámbito de la competencia exclusiva estatal, es, sin ambages, vinculante.

Desde esta perspectiva, el artículo 15.3 del TRLS08 concuerda con la precitada Disposición Adicional 2ª , 4, de la Ley estatal 13/2003, pues lo que uno y otro precepto vienen a sentar, en definitiva, y en cuanto ahora interesa, es el carácter no ya determinante sino incluso vinculante del informe estatal, por más que no en todos sus extremos y consideraciones (es decir, de forma omnicomprensiva), sino en lo que se refiere a la preservación de las competencias del Estado.

Por agotar el tema, diremos que se señala también en las citadas SSTS que, en relación con la intervención de las denominadas "Entidades colaboradoras autorizadas" , surge el problema, de que el artículo 19.2 de la Ley autonómica valenciana 4/2004, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje, ---ya desde su inicial redacción (no modificada en el punto que a continuación desarrollaremos por la reforma posterior del precepto)---, establece que habrá que requerir informe sobre disponibilidad de recursos hídricos del Organismo de cuenca competente "o entidad colaboradora autorizada para el suministro" . Este concreto inciso parece decir que el informe del Organismo de cuenca puede ser sustituido por el de la citada " Entidad colaboradora autorizada para el suministro" , de forma que quede al albur de la discrecionalidad del órgano de tramitación del plan acudir al Organismo de cuenca o a esa entidad colaboradora.

Pues bien, si esa hubiese sido la intención del legislador autonómico (y, desde luego, ello podría sostenerse a tenor de la dicción del precepto), estaríamos ante una regulación claramente inconstitucional en cuanto que, con menoscabo de la competencia estatal, se estaría pretendiendo soslayar la clara y tajante dicción del artículo 25.4 del TRLA, en relación con la Disposición Adicional 2 ª, 4º, de la también estatal Ley 13/2003 , que no ha contemplado la posibilidad de que el informe de la Confederación Hidrográfica pueda verse sustituido por el de esas "entidades colaboradoras" , que no tienen la posición institucional, ni la competencia técnica, ni la objetividad, ni, en fin, los conocimientos y la visión global y panorámica de los intereses implicados que están obligadas a tener las Confederaciones. Obvio es, a juicio de esta Sala, que el legislador autonómico carece de competencia para regular, en contraposición con la normativa estatal, aspectos sustantivos estrechamente relacionados con la gestión del dominio público hidráulico en las cuencas que excedan del ámbito territorial de una sola Comunidad autónoma ( art. 149.1.22 CE ).

La consecuencia lógica y jurídica de cuanto acabamos de apuntar sería el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad en relación con ese inciso, dado que la Administración demandada se aferró precisamente a él para justificar en su Acuerdo la legalidad del Plan impugnado, desde el momento en que, aun consciente de que no se había recabado en tiempo y forma el informe del Organismo de cuenca, acudió al informe favorable la empresa titular del suministro de agua a la localidad para justificar la legalidad de su decisión.

Sin embargo, en nuestras SSTS tantas veces mencionadas de 24 de abril y 25 de septiembre de 2012 ya dijimos que no es necesario llegar a este extremo, dado que, situado este precepto en el bloque normativo en el que se inserta, ha de concluirse que ese inciso carece de toda operatividad al haber sido desplazado por la legislación estatal y por la propia legislación autonómica, hasta el punto de poder considerarse implícitamente derogado ya antes de la aprobación del instrumento de planeamiento ahora examinado.

Apuntábamos, en efecto, en dichas sentencias que la Ley urbanística valenciana de 2005, en su artículo 83.2 (en su redacción anterior a su reforma en 2010), establece que el órgano administrativo que promueva la redacción de los planes generales deberá someterlos a " informes de los distintos Departamentos y órganos competentes de las Administraciones exigidos por la legislación reguladora de sus respectivas competencias ", y en el apartado siguiente, 3º, añade que " en aquellos supuestos en los que el informe deba ser emitido por la Administración general del Estado, su carácter, plazo de emisión y efectos serán los establecidos en la disposición adicional segunda de la Ley 13/2003, de 23 de mayo, Reguladora del Contrato de Concesión de Obra Pública , o en la legislación sectorial estatal que resulte aplicable ". Es evidente, pues, que tanto por tratarse de una ley posterior como por la propia especificidad de su contenido y de la remisión que contiene, esta Ley deja sin efecto que el artículo 19.2 de la Ley autonómica valenciana 4/2004 permita sustituir el informe del Organismo de cuenca por el de las denominadas "Entidades colaboradoras autorizadas" .

Por lo demás, el bloque normativo antes transcrito establece que el informe de la Confederación Hidrográfica ha de versar sobre el aprovechamiento y disponibilidad de los recursos hídricos, y esa disponibilidad no puede verse circunscrita a la mera existencia física del recurso, sino también a su disponibilidad jurídica, pues, cuando se trata de verificar si existe o no los tan necesarios recursos hídricos para el desarrollo urbanístico pretendido, de nada sirve constatar que los mismos existen si luego resulta que no es jurídicamente viable su obtención y aprovechamiento para el fin propuesto.

En definitiva, el ámbito competencial de las Confederaciones Hidrográficas se extiende, con toda legitimidad, no sólo a la constatación técnica de la existencia del recurso sino también a la ordenación jurídica de los títulos de aprovechamiento (de su obtención, disponibilidad y compatibilidad), y ambas cuestiones pueden y deben ser contempladas de forma inescindible, conjunta y armónica, cuando se trata de formar criterio sobre la disponibilidad de agua para la ordenación urbanística proyectada, de manera que no cabe atribuir carácter vinculante a una pero no a la otra.

El hecho de que, los informes desfavorables a los que alude la sentencia de instancia se refieran o no al concreto instrumento de planeamiento aquí concernido no obsta a la circunstancia de que, como reconoce expresamente la Administración autonómica recurrente, el informe de la Confederación Hidrográfica sobre la suficiencia de recursos hídricos existentes para el nuevo desarrollo proyectado, en todo caso, no fue emitido.

Siendo, pues, claro, que en este caso se aprobó un PERI sin haber obtenido el informe favorable de la Confederación Hidrográfica, resulta no menos claro que el Recurso contencioso-administrativo debía prosperar en el sentido pretendido por el Abogado del Estado, esto es, en el sentido de declarar la nulidad del Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia de 27 de marzo del 2009, por la que se aprueba la Homologación y Plan de reforma Interior del Sector 23 de Villena y Resolución de la Dirección General del Territorio de 18 de septiembre 2008, conforme a lo establecido concordadamente en los artículos 63.2 de la LRJPA, así como 68.1 b ), 70.2 , 71.1 a ) y 72.2 de la Ley de esta Jurisdicción .

Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo ( artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio ). Esta condena sólo alcanza, por todos los conceptos, a la vista de las actuaciones procesales, a la cantidad máxima de 4000,00 euros, de conformidad con lo establecido en el artículo 139.3 de la misma LRJCA .

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.