STS, 27 de Octubre de 2014

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia se interpuso el recurso 275/2010 contra el Decreto 23/2010, de 5 de marzo, del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, por el que se declara bien de interés cultural, con categoría de zona arqueológica, el yacimiento El Capitán, en Lorca (Murcia).

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia dictó Sentencia de 5 de octubre de 2012 cuyo fallo dice literalmente:

Fallamos: Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dña. Apolonia contra el Decreto del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia nº 23/2010, de 5 de marzo, por el que se declara bien de interés cultural, con categoría de zona arqueológica, el yacimiento El Capitán en Lorca (Murcia), por ser dicha disposición conforme a derecho en lo aquí discutido; sin costas .

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Contra la referida Sentencia preparó recurso de casación la Procuradora doña María Teresa Hidalgo Calero en representación de doña Apolonia que la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia tuvo por preparado mediante diligencia de ordenación de fecha 30 de octubre de 2012 en la que, al tiempo, ordenaba remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes y comparecidas en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, la representación procesal de la actora interpuso el 4 de diciembre de 2012 escrito de interposición del recurso de casación basado en los siguientes motivos:

1. Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (en adelante, LJCA) por infracción del artículo 44.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común (en adelante Ley 30/1992) en relación con su artículo 92 y jurisprudencia de este Tribunal sobre la interpretación de dicho artículo 44.2 en relación con el artículo 9.3 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, de Patrimonio Histórico Español (en adelante, LPHE); del principio de seguridad jurídica del artículo 9.3 de la Constitución Española y de los principios de eficacia, buena fe y confianza legítima en la actuación de las Administraciones Públicas del artículo 3.1 de la Ley 30/1992 . Entiende que el acto administrativo impugnado se ha dictado en un expediente caducado, que dicha caducidad opera automáticamente sin necesidad de denunciar la mora, y porque parece evidente que deba considerarse extinguido por caducidad un expediente incoado en 1985 y paralizado durante veinticuatro años, sin que una resolución de 2009 " pueda resucitarlo" sin atentar a los principios legales que invoca.

2. Al amparo del artículo 88.1.d) LJCA por infracción del artículo 103.1 de la Constitución y el artículo 3.1 de la Ley 30/1992 , que establece el principio de legalidad, en su doble dimensión de limitación y de habilitación de las potestades administrativas y ello porque, básicamente, la Administración se excede en las competencias que dichos artículos le otorgan.

3. Al amparo del artículo 88.1.d) LJCA por infracción del artículo 89.1 de la Ley 30/1992 en cuanto que el Decreto impugnado no se pronunció sobre la delimitación de la zona arqueológica - cuestión que fue concretamente planteada por el recurrente dada su importancia - y la Sentencia de instancia considera que no es necesario argumentación o pronunciamiento al respecto y justifica su decisión en un informe de "asesor de apoyo" que ni siquiera proviene de un órgano administrativo sino de una empresa privada.

Mediante diligencia de ordenación de 17 de junio de 2013 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que, en el plazo de treinta días, formalizara su escrito de oposición; la representación procesal de la Comunidad Autónoma de la región de Murcia, oponiéndose a todos los motivos del recurso de casación porque, en resumen, no considera el expediente caducado por las razones que señala en su escrito ni que la Administración haya cometido vulneración alguna en cuanto a la declaración de zona arqueológica - y cuya delimitación no constituye ningún "entorno", sino el concreto espacio físico ocupado por el complejo de yacimientos - ni que la Sentencia sea incongruente pues todas las cuestiones planteadas por el recurrente fueron oportunamente contestadas en el trámite oportuno, tal y como consta en el expediente administrativo.

Conclusas las actuaciones por providencia de 25 de julio de 2014 se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. José Luis Requero Ibáñez y se señaló este recurso para votación y fallo el día 21 de octubre de 2014, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Luis Requero Ibañez, Magistrado de la Sala

Son antecedentes relevantes los que siguen y que se tienen por probados en la Sentencia de instancia:

1. El 12 de noviembre de 1985 se incoó expediente para la declaración como bien de interés cultural de cinco yacimientos arqueológicos, entre ellos, el poblado del eneolítico El Capitán, en Lorca, Murcia.

2. Tras diversas actuaciones se emitió un informe en 1988 a lo que siguió un periodo de inactividad hasta el 12 de junio de 1995, fecha en la que se emitió un informe favorable.

3. Tras ese informe de 1995 transcurrieron catorce años de inactividad hasta que el 6 de octubre de 2009 una empresa privada llamada Grupo Entorno emitió un informe en el que aconsejaba que se procediera a la delimitación de la zona arqueológica.

4. Retomado el expediente, finalizó con el Decreto 23/2010, de 5 de marzo, del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, impugnado en la instancia.

Al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA , se plantea el primer motivo de casación en los términos expuestos en el Antecedente de Hecho Cuarto.1º de esta Sentencia, motivo que se basa en la caducidad del procedimiento. Sobre este extremo debe precisarse que la caducidad que se hace valer -y los preceptos cuya infracción se alega en casación- no lo es al amparo de la Ley autonómica 4/2007, de 16 de marzo, de Patrimonio Cultural de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia ( Disposición Transitoria Tercera en relación con su artículo 18), sino la legislación estatal en los términos que se expondrán. De no ser así el presente recurso sería inadmisible por razón del artículo 86.4 LJCA .

Lo que ahora se plantea es la infracción del artículo 44.2 de la Ley 30/1992 en relación con el artículo 9.3 de la LPHE porque la recurrente considera que ya antes de promulgarse la Ley autonómica 4/2007 el procedimiento estaba caducado por las siguientes razones:

1. En su inicio la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 no preveía la caducidad de los expedientes, pero en su artículo 61.2 establecía que no podía exceder de seis meses el tiempo que transcurriera desde la iniciación de un procedimiento hasta su resolución.

2. Durante el primer periodo de inactividad iniciado en 1988, entró en vigor la Ley 30/1992, que anuda la caducidad del expediente a la prolongación en el tiempo de su tramitación sin resolución expresa. Eran aplicables los artículos 42.2 y 44.2 .

3. La LPEH, vigente en Murcia hasta la promulgación de la Ley autonómica 4/2007, no preveía un plazo máximo en su artículo 11 para la notificación de la resolución del expediente de declaración de bien de interés cultural, por lo que el plazo máximo de duración era de seis meses ( artículo 42.2 de la Ley 30/1992 ).

4. Tanto en 1995 -cuando se emitió el informe favorable- como el 14 de octubre de 2009 cuando se reanudó el expediente, ya había caducado.

5. Admite que la Ley autonómica 4/2007 prevé en el artículo 18 que el procedimiento deberá resolverse y notificarse en el plazo de tres años y según su Disposición Transitoria Tercera, tal plazo se empieza a contar desde su entrada en vigor respecto de los expedientes incoados antes de dicha ley, pero tal previsión no es aplicable a procedimientos ya caducados.

6. Otra solución sería contraria a los principios del derecho transitorio y de seguridad jurídica, a los de buena fe y confianza legítima pues tras haber efectuado alegaciones, y no saber más del expediente, se encontraba en la confianza de que había sido archivado.

La Sentencia de instancia rechaza que el expediente hubiese caducado, para lo que se basa en la doctrina de la Sentencia de esta Sala de 29 de mayo de 2007 (recurso de casación 8444/2004 ), seguida por otras más; frente a tal Sentencia la parte recurrente invoca la doctrina que se inaugura con la Sentencia de esta Sala y Sección de 27 de marzo de 2012 (recurso de casación 4285/2010 ), Sentencia que se apartó del criterio mantenido hasta ese momento.

Ciertamente cabe advertir dos momentos en cuanto a la apreciación de la caducidad de los expedientes de declaración de bienes de interés cultural. Respecto del primer momento cabe citar, entre otras, las Sentencias de 7 de marzo y 29 de mayo de 2007 ; de 21 de enero y de 22 de noviembre de 2011 y 12 de marzo de 2012 ( recursos de casación 219/20029 , 8444/2004 , 7172/2003 , 2700 y 3339/2010 , respectivamente). Su doctrina es la siguiente:

1. Es aplicable el artículo 9.3 de la LPHE que exige intimación o denuncia de mora, de forma que si transcurre el plazo máximo de veinte meses sin resolver , el expediente caduca si transcurrido ese plazo se denuncia la mora y no se resuelve en los cuatro meses siguientes.

2. Se aplica preferentemente la LPHE, primero respecto de la ya derogada Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 y frente a la Ley 30/1992, tanto en su redacción originaria como tras la reforma hecha por la Ley 4/1999, de 13 de enero, por razón de la especialidad del procedimiento que regula la LPHE.

3. La regulación que la Ley 30/1992 hace del silencio y de la exigencia de la denuncia de la mora se refiere, en principio y genéricamente, al régimen de los procedimientos que establecía la antigua Ley de Procedimiento Administrativo, y entre ellos no estaba la relativa a la declaración de bienes de interés cultural, que tenia un régimen especifico. Además al no ser un procedimiento sancionador o de intervención, la complejidad y su finalidad cuando afecta al interés público, exige un mayor plazo de caducidad.

El segundo momento se inicia con la Sentencia que cita la recurrente -la Sentencia de esta Sala y Sección de 27 de marzo de 2012 (recurso de casación 4285/2010 )- a la que han seguido las de 17 de abril de 2012, 24 de abril, 3 de julio y 6 de noviembre de 2012 (recursos de casación 3734, 3734, 3736 y 3623/2009, respectivamente). Son Sentencias dictadas todas ellas en recursos de casación contra Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en la que se aplica la Ley 9/1993, del Patrimonio Cultural Catalán y la doctrina de la Sala es la siguiente:

1. Parte de que la doctrina anterior se había formulado a propósito de procedimientos iniciados antes de la entrada en vigor de la modificación de la Ley 30/1.992 por la Ley 4/1999.

2. Se confirman las Sentencias de instancia que entendieron que la exigencia de denuncia de la mora que establecían tanto la Ley 30/1992 como la Ley 9/1993 de Cataluña quedó sin efecto tras la reforma de la Ley 30/1992 por la Ley 4/1999.

3. La ley catalana era acorde con la Ley 30/1992 en su primera redacción, sin embargo en relación con la falta de resolución expresa en plazo en procedimientos iniciados de oficio, la reforma hecha por la Ley 4/1999 afecta a los procedimientos que deciden sobre la declaración de bien de interés cultural.

4. El vigente artículo 44.2 de la Ley 30/1992 ha desplazado en este punto a lo dispuesto en el artículo 10.2 de la Ley del Patrimonio Cultural Catalán . La caducidad opera sin previa denuncia de mora, por disponerlo así la Ley 30/1992 como norma básica que es [cfr. artículo 2.1.b ) de la misma en relación con el artículo 149.1.18º de la Constitución ], por lo que se produce una vez transcurridos los plazos legales sin resolver.

5. Se incluye a estos procedimientos entre aquellos en los que la Administración ejercita potestades en general de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen.

6. Frente al alegato de la Generalitat de Cataluña según la cual tratándose de un supuesto de defensa del interés general debe aplicarse el artículo 10.2 de la ley autonómica, como ley sectorial y especial que es y de contenido similar al artículo 9.3 de la LPHE, esta Sala lo rechaza por razón de lo ya dicho y porque el procedimiento es de intervención susceptible de producir efectos desfavorables o de gravamen.

Así las cosas procede desestimar este motivo de casación por las siguientes razones:

1. Si bien la Sentencia de instancia es posterior a la Sentencia antes citada de 27 de marzo de 2007 (recurso de casación 4285/2010 ) y no hace consideración alguna de la doctrina iniciada con esta Sentencia, lo cierto es que tal hecho no afecta a la validez de sus razonamientos.

2. Las Sentencias citadas en el anterior Fundamento de Derecho se apartan de las anteriores en cuanto que se refieren a procedimientos iniciados tras la Ley 30/1992, lo que no ocurre en el caso de autos en el que el procedimiento se inició el 12 de noviembre de 1985, al poco de entrar en vigor la LPHE. No ha sido cuestión litigiosa en la instancia la concurrencia de los requisitos procedimentales que regula la Ley 4/2007 de la Comunidad de Murcia.

3. Este dato cronológico diferenciador está presente tanto en las Sentencias citadas en el anterior Fundamento de Derecho Sexto como en la Sentencia de esta Sala y Sección de 10 de julio de 2012 (recurso de casación 1906/2011 ) a la que se remite la de 18 de diciembre de 2012 (recurso de casación 535/2012).

4. En virtud de la Disposición Transitoria Segunda de la Ley 30/1992 , los procedimientos anteriores quedaban bajo la norma vigente al tiempo de incoarse como lógica aplicación del principio tempus regit actum .

5. La consecuencia es que al no haber mediado intimación o denuncia de la mora, no se produjo la caducidad cuya declaración se pretendía en la instancia.

6. Que las Sentencias más recientes citadas en el Fundamento de Derecho Sexto, a diferencia de las citadas en el anterior Fundamento de Derecho Quinto -en las que se basa la de instancia ahora recurrida- rectifiquen el anterior criterio, para entender que se está ante un procedimiento de intervención susceptible de producir efectos desfavorables en el interesado, en nada afecta a lo antes expuesto por ser lo determinante el dato cronológico expuesto.

En cuanto al segundo motivo de casación, se inadmite al amparo del artículo 86.4 de la LJCA pues lo que la recurrente plantea es, más que nada, la inadecuada aplicación de la Ley autonómica 4/2007. A su entender la referida ley no atribuye a la Administración autonómica la potestad de delimitar un entorno o un área visual para zonas arqueológicas, potestad que sí le es atribuida para los monumentos ( artículo 17). Lo litigioso es, por tanto, única y exclusivamente la interpretación de dicho precepto autonómico, lo que está excluido del enjuiciamiento de esta Sala pues el artículo 86.4 de la LJCA es inequívoco en su sentido y finalidad: que sean los Tribunales Superiores de Justicia los interpretes naturales del Derecho propio autonómico.

Frente a tal inadmisión no prevalece la denuncia de la violación de dos preceptos estatales: el artículo 103.1 de la Constitución y el artículo 3.1 de la Ley 30/1992 , ambos referidos al principio de legalidad. Tal principio se invoca en su vertiente de mandato de sometimiento de los poderes públicos a la Constitución, a la ley y, en general, al Derecho. Como la Administración está sujeta a dicho principio (cfr. aparte de los invocados, los artículos 9.1 , 97 y 106.1 de la Constitución ) la tesis de la recurrente llevaría a la inaplicabilidad general del artículo 86.4 de la LJCA pues, por definición, lo que se ventila en todo proceso contencioso-administrativo es el sometimiento de la Administración a la legalidad. Por el contrario lo que se plantea en autos no es tal sometimiento abstracto o general, sino a una concreta norma que rige el ejercicio de la potestad deducible del artículo 17 de la Ley autonómica 4/2007, precepto que es el "relevante y determinante del fallo " ( artículo 86.4 LJCA ) y no el principio de legalidad en sí.

Con el tercer y último motivo de casación al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA se alega la infracción del artículo 89.1 de la Ley 30/1992 en cuanto que el Decreto impugnado no se pronunció sobre la delimitación de la zona arqueológica. A tal efecto en la instancia alegó la exigencia de motivación como que el acto impugnado debe resolver todas las cuestiones planteadas a lo largo del expediente. Lleva así razón la recurrente en el sentido de que la Sentencia contempló erróneamente ese motivo de impugnación, pues lo hizo desde las exigencias de motivación y de la inexistencia de indefensión material, lo que la Sala de instancia rechazó porque la recurrente en su momento conoció las razones de la decisión administrativa.

Al margen de que tal motivo de casación debería haberse hecho valer, más bien, al amparo del artículo 88.1.c) de la LJCA por haber resuelto un motivo de impugnación en la instancia en términos distintos a cómo se planteó, lo cierto es que no se ha infringido el artículo 89.1 de la Ley 30/1992 . El Decreto impugnado en la instancia no resuelve un procedimiento contradictorio, sino que su contenido es ante todo declarativo y se remite a su Anexo que presenta el contenido justificativo y descriptivo y que integra los distintos elementos del artículo 17 de la Ley autonómica 4/2007. Así y en lo que ahora interesa, al ser el yacimiento El Capitán un bien inmueble, lo describe, delimita, fija las partes integrantes, pertenencias, accesorios y bienes muebles vinculados; expone las razones que justifican su declaración y los valores que constituyen aspectos fundamentales a proteger.

Lo expuesto no significa que las alegaciones de 18 de noviembre de 2009 de la recurrente no fuesen estudiadas ni respondidas: eso es lo que se hace en el expediente, por ejemplo, en el Informe del Servicio de Patrimonio Histórico de 12 de enero de 2010 o en el documento de extracto que de 10 de febrero de 2012. Tales antecedentes se basan en un documento técnico -el informe del asesor de apoyo de 21 de diciembre de 2009- y lo relevante es la consecuencia: que el Decreto asume esos antecedentes y hace la declaración del yacimiento como bien de interés cultural sobre tal base que es la que se contiene en su Anexo.

Desestimado el recurso de casación, procede imponer las costas a la parte recurrente de conformidad con el artículo 139.2 de la LJCA , para lo cual en la tasación que se efectúe no podrá excederse la cantidad de 4000 euros por todos los conceptos.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,