STS, 25 de Junio de 2014
| Ponente | MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZ |
| ECLI | ES:TS:2014:3643 |
| Número de Recurso | 126/2012 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 25 de Junio de 2014 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticinco de Junio de dos mil catorce.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el Recurso de Casación nº 126/2012 interpuesto por el Letrado de la Comunidad de Madrid en nombre y representación de COMUNIDAD DE MADRID, promovido contra la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en fecha 25 de noviembre de 2011, en el Recurso Contencioso-Administrativo 1313/2010 .
Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, se ha seguido el Recurso Contencioso-Administrativo 1313/2010 , promovido por el AYUNTAMIENTO DE ALCORCÓN contra el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, de 7 de octubre de 2010, por el que se deniega la aprobación definitiva de la Modificación Puntual del Plan General de Ordenación Urbana de Alcorcón, por la que se delimita en suelo urbano un nuevo ámbito denominado "Enclave 28: Calle Jabonería".
Dicho Tribunal dictó sentencia, con fecha 25 de noviembre de 2011 , del tenor literal siguiente:
"ESTIMANDO EL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO interpuesto por la representación del AYUNTAMIENTO DE ALCORCÓN, contra la resolución, de 13 de octubre de 2010, de la Secretaría General Técnica de la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Ordenación del Territorio, que hace público el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 7 de octubre de 2010 que deniega la aprobación definitiva de la Modificación Puntual del Plan General de Ordenación Urbana de Alcorcón, por la que se delimita en suelo urbano un nuevo ámbito denominado "Enclave 28: calle Jabonería", DEBEMOS ANULAR Y ANULAMOS, por no ser conforme a derecho, la resolución recurrida, con la consecuencia de que por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid se adopte, previos los trámites pertinentes, nuevo acuerdo por el que se apruebe definitivamente la Modificación Puntual propuesta por el Ayuntamiento de Alcorcón en la versión resultante tras el informe de la Dirección General de Patrimonio Histórico Artístico de la Consejería de Cultura y Turismo, de 5 de mayo de 2010; sin que proceda expresa imposición de costas.".
Contra la resolución indicada, se prepara, primero ante el Tribunal "a quo" y se interpone, después, ante esta Sala, recurso de casación por el Letrado de la Comunidad de Madrid en nombre y representación que ostenta, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando haber lugar al recurso de casación y anulando la sentencia de instancia.
Por providencia de fecha 14 de mayo de 2014, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 11 de junio de 2014, en que tuvo lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Mariano de Oro-Pulido y Lopez, Magistrado de la Sala
Se impugna en este recurso de casación nº 126/2012 la Sentencia que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid -Sección 1ª - dictó en fecha 25 de noviembre de 2011, y en su recurso contencioso-administrativo nº 1313/2010 , por medio de la cual se estimó el promovido por la representación del Ayuntamiento de Alcorcón contra la resolución de 13 de octubre de 2010 de la Secretaría General Técnica de la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Ordenación del Territorio, que hace público el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 7 de octubre de 2010 que deniega la aprobación definitiva de la Modificación Puntual del Plan General de Ordenación Urbana de Alcorcón, por la que se delimita en suelo urbano un nuevo ámbito denominado "Enclave 28: calle Jabonería".
El Ayuntamiento recurrente en la instancia impugna la referida resolución con base a dos argumentos, uno, que la modificación recurrida había sido ya aprobada por silencio administrativo y dos, que la Administración Autonómica había invadido la potestad discrecional de la Corporación Local.
La sentencia de instancia, después de rechazar la cuestión relativa a la aprobación del plan por silencio, se enfrenta con el segundo argumento, tras dejar constancia de la resolución íntegra impugnada y una vez rechazadas, como después veremos, las alegaciones efectuadas por las partes sobre la existencia en la tramitación del procedimiento de violación del principio de lealtad institucional. La Sala de instancia concluye, de acuerdo con la tesis de la parte recurrente, que la denegación de la modificación puntual litigiosa por parte de la Administración demandada no se ajusta a los criterios que han de presidir el ejercicio de su competencia en el acto de aprobación definitiva del plan y ello porque "la resolución recurrida no razona ni acredita en legal forma que la modificación puntual que aprueba el ayuntamiento demandado, en el ejercicio de la potestad urbanística que legalmente le corresponde, no se ajusta a la normativa urbanística o ha afectado a intereses supralocales. Lo único que se desprende de todo lo expuesto es que, como bien indica el ayuntamiento recurrente, en este caso la Comunidad de Madrid, ..., se ha limitado a hacer un mero control de oportunidad sobre esa modificación, invadiendo los aspectos discrecionales de la potestad que ostenta el ayuntamiento demandado en el ejercicio, en materia de planeamiento, de sus competencias encaminadas a satisfacer intereses estrictamente municipales, lo cual, legalmente .... , le está vedado.".
Contra esa sentencia la Comunidad Autónoma de Madrid ha interpuesto recurso de casación, en el que esgrime cuatro motivos de impugnación, los dos primeros, al amparo del artículo 88.1.c), esto es, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, y los otros dos, al amparo del 88.1.d), ambos de la Ley Jurisdiccional , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate. No obstante, la Sección Primera de esta Sala por auto de 7 de junio de 2012 inadmitió el motivo segundo, por lo que el examen del presente recurso queda limitado a los otros tres motivos.
En el primer motivo se denuncia vulneración del art. 120.3 de la Constitución, en relación con el 218.2 de la Ley 1/2000, de 7 de enero de Enjuiciamiento Civil , en cuanto la sentencia no contiene motivación expresa respecto al principio de lealtad institucional alegado en la contestación a la demanda.
Interesa, ante todo, recordar que esta Sala tiene reiteradamente declarado que "la doctrina del Tribunal Constitucional sostiene que el derecho a la tutela judicial efectiva aunque no garantiza el acierto judicial en la interpretación y aplicación del derecho, si exige, sin embargo, que la respuesta judicial a las pretensiones planteadas por las partes esté motivada con un razonamiento congruente fundado en derecho" así como que "para entender que una resolución judicial está razonada es preciso que el razonamiento que en ella se contiene no sea arbitrario, ni irrazonable ni incurra en un error patente".
El principio de lealtad institucional invocado por la Comunidad Autónoma en la instancia lo fue, según reconoce en su contestación a la demanda, "respondiendo a lo aducido en la demanda", pero, en todo caso, lo fundamentó sobre la base de que el Municipio de Alcorcón "no necesita más viviendas dentro de ese ámbito y, además, ninguna es de protección pública, concediéndose una edificabilidad lucrativa a todas luces desmesurada, sólo con un fin económico de suplir la insuficiencia de recursos económicos del consistorio para el traslado de dotaciones , en una zona ya de por sí densificada y con ausencia de zonas verdes y espacios libres", lo que, en definitiva, constituye, como después veremos, el fondo del asunto, y al que, seguidamente da respuesta la Sala de instancia. En tal sentido hay que entender su decisión, si bien la expresión utilizada en la sentencia no es, ciertamente, acertada.
Procede, pues, desestimar este primer motivo de casación.
En el tercer motivo de casación se denuncia infracción de los arts. 148.1.3 de la Constitución y 26.1 del Estatuto de Autonomía de Madrid, en definitiva, infracción de la potestad reglamentaria de planeamiento que tiene la Comunidad Autónoma para aprobar o no los planes remitidos por las Corporaciones Locales y en el cuarto se invoca infracción de la jurisprudencia, que cita, relativa al ius variandi del planificador urbanístico, a la primacía de los intereses supralocales sobre los meramente municipales y a la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos en el ámbito del planeamiento. Procede examinar conjuntamente dichos motivos, ya que, en definitiva, en ambos se cuestiona las facultades de la Administración autonómica en el acto de aprobación definitiva del planeamiento.
Es doctrina jurisprudencial reiterada la que declara que el ejercicio del "ius variandi" que compete a la Administración Urbanística en la ordenación del suelo es materia en la que actúa discrecionalmente -que no arbitrariamente- y siempre con observancia de los principios contenidos en el art. 103 de la Constitución , de modo que, como ha señalado también con reiteración esta Sala, dentro de los márgenes establecidos en la normativa aplicable, el planificador urbanístico dispone de libertad para escoger, entre las distintas alternativas posibles, la que considere mas conveniente para la mejor satisfacción del interés público.
Ahora bien, también hemos dicho -así sentencia de 3 de julio de 2008 - que "la interdicción de la arbitrariedad como límite al «ius variandi», tiende a asegurar la coherencia y racionalidad del planeamiento, eliminando las decisiones que carecen de justificación objetiva, sin adentrarse en la valoración de la oportunidad de la decisión. Por tanto, el «ius variandi» no otorga cobertura a las determinaciones urbanísticas carentes de esa justificación".
Ha sido una constante de esta Sala la preocupación por la extensión del control de la Administración en el acto de aprobación definitiva de los planes, desde la sentencia de 13 de julio de 1990 , citada, por cierto, por la propia resolución objeto ahora de impugnación, aunque, como después veremos, sin obtener de ella sus últimas consecuencias.
En resumen, la jurisprudencia viene distinguiendo según se trate de aspectos reglados o discrecionales. En el primer caso, atribuye a la Comunidad Autónoma su control, salvo que entren en juego conceptos jurídicos indeterminados, en cuyo caso, el margen de apreciación corresponderá a la Comunidad Autónoma o al Ayuntamiento según que el punto ordenado por el Plan incida o no en aspectos de interés supralocal. En el segundo, el relativo a los aspectos discrecionales, que es el que ahora nos interesa, la Sala diferencia: a) si las determinaciones tienen conexión con algún aspecto del modelo territorial superior, resulta admisible un control de oportunidad, en el que prevalece la apreciación comunitaria y b) si las determinaciones no inciden en interés comunitario solamente caben controles tendentes a evitar la vulneración de las exigencias del principio de arbitrariedad de los poderes públicos.
Resulta, por tanto, necesario examinar el supuesto de hecho para comprobar si la decisión de la Sala de instancia se corresponde o no con los criterios señalados.
En la resolución administrativa objeto de impugnación se hace constar que "la Modificación Puntual tiene por objeto la delimitación de un nuevo ámbito de suelo urbano ... (cuya) superficie.... es de 5.495 metros cuadrados, comprende dos parcelas colindantes, una de 5.195 metros cuadrados, de titularidad pública, y otra de 300 metros cuadrados, de titularidad privada...". Transcribe a continuación el contenido del art. 3.2.c) de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid relativo a los fines de la ordenación urbanística, para seguidamente resaltar que "la modificación propuesta por el Ayuntamiento de Alcorcón... supone pasar de un ámbito dotacional en su practica totalidad a un ámbito en el que se genera una edificabilidad lucrativa para la construcción de 110 viviendas libres en altura y ampliación de un centro comercial privado. Esa edificabilidad lucrativa pasa de 0,05 m2 c/m2s a 1,07 m2c/m2s. Este incremento de edificabilidad lucrativa que, supone un 2.040 por 100 y se produce en un suelo que el planificador entendió como dotacional, no se justifica mas que por la necesidad municipal de sufragar económicamente el traslado de las dotaciones de Bomberos y Policía fuera de un ámbito del casco urbano ya de por si densificado y que no precisa nuevas viviendas. No aporta el Ayuntamiento de Alcorcón razonamiento alguno que justifique la construcción de 110 viviendas libres en un ámbito claramente densificado y con un incremento de edificabiildad lucrativa que supera con mucho lo que podría considerarse razonable". Por último, cita otro precepto legal de la referida Ley Autonómica, así como diversas sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Madrid para acabar afirmando que ".... se autoriza la construcción de 110 viviendas libres en bloque de hasta 11 alturas que vendrían a densificar aun más la zona haciendo inútil el mencionado incremento de espacio público y agravando la falta de espacios libres y de zonas verdes".
Ya hemos dicho que, como señala la sentencia de esta Sala de 26 de junio de 2008 - casación 4610/2004 - la Administración Autonómica también ostenta la potestad de "... control tendente a evitar la lesión al principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, <<ex>> art. 9.3 de la Constitución Española .
Resulta por ello imprescindible la justificación de las decisiones municipales adoptadas en el ámbito urbanístico para que pueda ejercerse el correspondiente control, primero, por la Administración Autónoma y después, en su caso, en vía jurisdiccional.
En el presente caso, se trata de la modificación puntual de un Plan General de Ordenación Urbana referida a un ámbito determinado al que se le atribuye una caracterización especial, con asignación de una edificabilidad lucrativa que pasa de 0,05m2c/m2s a 1,07 m2c/m2s, o lo que es lo mismo un incremento de edificabilidad lucrativo de 2.040 por 100, en bloque de hasta 11 alturas, y en suelo dotacional y en una zona claramente densificada. Se trata, además, de un ámbito de 5.495 metros cuadrados, de los que 5.195 metros cuadrados son de titularidad pública. Esta caracterización tan singular en terreno de titularidad pública exigiría una justificación excepcional que no puede quedar satisfecha por el deseo municipal de sufragar económicamente el traslado de las dotaciones de Bomberos y Policía fuera de un ámbito del casco urbano.
La ausencia de justificación de un trato urbanístico tan singular a favor de un ámbito de titularidad pública determina la estimación del recurso de casación.
Procede, pues, resolver la controversia en los términos en que viene planteado el debate - artículo 95.2. d) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción -.Las mismas razones expuestas en los apartados anteriores unidas a las contenidas en la sentencia de esta Sala de 11 de Abril de 2011 -recurso de casación 2660/2007 - que resuelve un supuesto similar al actual, llevan a concluir que el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Alcorcón debe ser desestimado por ser ajustado a derecho el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 7 de octubre de 2010, por el que se deniega la aprobación definitiva de la Modificación Puntual del Plan General de Ordenación Urbana de Alcorcón, por lo que se delimita en suelo urbano un nuevo ámbito denominado "Enclave 28: Calle Jabonería".
De conformidad con lo dispuesto en el art. 139 de la Ley de esta Jurisdicción , no procede imponer las costas del proceso de instancia a ninguno de los litigantes ni tampoco las causadas en este recurso de casación.
Vistos los artículos dictados y demás de general y pertinente aplicación.
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- Ha lugar al presente recurso de casación interpuesto por la Comunidad de Madrid contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 25 de noviembre de 2011 -recurso contencioso administrativo nº 1313/2010 - que debemos anular y anulamos.
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- Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto en representación del Ayuntamiento de Alcorcón contra el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 7 de octubre de 2010, por el que se deniega la aprobación definitiva de la Modificación Puntual del Plan General de Ordenación Urbana de Alcorcón, por la que se delimita en suelo urbano un nuevo ámbito denominado "Enclave 28: Calle Jabonería.
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- No se imponen las costas del proceso de instancia ni las de esta casación a ninguna de las partes.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN .- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Mariano de Oro-Pulido y Lopez, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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