STS, 11 de Septiembre de 2014

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Primera) dictó Sentencia de fecha 16 de abril de 2012 , desestimatoria del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Entidad DUERNA, S.L. contra la Resolución del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, de fecha 13 de octubre de 2008, que desestimó el recurso de reposición interpuesto contra la Orden Ministerial de fecha 17 de diciembre de 2007 aprobatoria del deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre de un tramo de costa de unos 5.442 metros de longitud, comprendido desde el extremo occidental de Cala Reona hasta el Cabo de Palos, excepto la dársena, en el término municipal de Cartagena (Murcia).

Notificada esta sentencia a las partes, por la Entidad recurrente se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado mediante Diligencia de la Sala de instancia de fecha 30 de mayo de 2012, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la recurrente (DUERNA, S.L.) compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formuló en fecha 13 de julio de 2012 su escrito de interposición del recurso, en el cual expuso los motivos de casación que consideró procedentes y terminó solicitando el dictado de una sentencia estimatoria que casara y anulara la recurrida, y que a tal efecto, conforme a lo dispuesto en el artículo 95.2.d) de la Ley Jurisdiccional , resolviera sobre el fondo del asunto planteado, en los términos suplicados en el escrito de demanda; todo ello con los restantes pronunciamientos que legalmente procedan.

Por Providencia de la Sala, de fecha 8 de octubre de 2012, y antes de admitir a trámite el presente recurso de casación, se dio traslado a las partes para que se pronunciaran sobre la posible inadmisión del mismo, al estar exceptuada del recurso de casación la resolución judicial impugnada por haber recaído en un asunto cuya cuantía no excede de 600.000 euros, pues en el presente caso la cuantía del recurso viene determinada por el valor de la franja o porción del terreno afectado por el deslinde de un tramo de costa de 5.442 metros de longitud, desde Cala Reona hasta el Cabo de Palos, concretamente, y en lo que concierne al interesado, al tramo entre los vértices DP-2 a DP-5, que afecta a las fincas propiedad de la recurrente, cuyo valor presumiblemente no supera el tope mínimo exigido para acceder al recurso de casación (86.2.b) de la LJCA y 93.2.a) de la Ley 29/1998). Siendo evacuado el trámite conferido a las partes, mediante escritos de fechas 15 de octubre (Abogado del Estado) y 25 de octubre de 2012 (Duerna, S.L.), éstas manifestaron lo que a su derecho convino. Por Auto de la Sala, de fecha 20 de diciembre de 2012, se acordó admitir a trámite el presente recurso de casación, ordenándose por Diligencia de fecha 4 de marzo de 2013 entregar copia del escrito de formalización del recurso a las partes comparecidas como recurridas (ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO y EXCMO. AYUNTAMIENTO DE CARTAGENA), a fin de que en el plazo de treinta días pudieran oponerse al mismo, lo que hizo la Administración General del Estado mediante escrito de fecha 5 de abril de 2013, en el que solicitó el dictado de una sentencia desestimatoria del presente recurso de casación y confirmatoria de la sentencia recurrida. Por Diligencia de la Sala, de fecha 9 de mayo de 2013, se tuvo por caducado el trámite de oposición concedido al Ayuntamiento de Cartagena.

Por Providencia se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 9 de septiembre de 2014, en que tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Juan Suay Rincon, Magistrado de la Sala

El presente recurso de casación se dirige contra la Sentencia dictada por Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Primera), con fecha 16 de abril de 2012 , por la que vino a desestimarse el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Entidad DUERNA, S.L. contra la Resolución del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, de fecha 13 de octubre de 2008, que desestimó el recurso de reposición interpuesto contra la Orden Ministerial de fecha 17 de diciembre de 2007 aprobatoria del deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre de un tramo de costa de unos 5.442 metros de longitud, comprendido desde el extremo occidental de Cala Reona hasta el Cabo de Palos, excepto la dársena, en el término municipal de Cartagena (Murcia).

La resolución judicial impugnada objeto del presente recurso procede en su FD 1º a identificar la actuación administrativa cuestionada en la instancia (el deslinde de de un tramo de costa de unos 5.442 metros de longitud, comprendido desde el extremo occidental de Cala Reona hasta el Cabo de Palos, excepto la dársena, en el término municipal de Cartagena); y, dentro del tramo de deslinde concernido, los vértices singularmente objeto de controversia:

"Se impugna en el presente recurso contencioso-administrativo la resolución del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino de fecha 13 de octubre de 2008 que desestima el recurso de reposición interpuesto contra la Orden Ministerial de fecha 17 de diciembre de 2007 por la que se aprueba el deslinde de los bienes de dominio público marítimo- terrestre del tramo de costa de unos 5442 metros de longitud, comprendido desde el extremo occidental de Cala Reona hasta el Cabo de Palos, excepto la dársena, en el término municipal de Cartagena (Murcia).

La recurrente alega ser titular de fincas sitas que se ven afectadas por el deslinde impugnado en el tramo correspondiente a los vértices DP-2 a DP-5, que en cuanto al fondo serán considerados los vértices del pleito".

También concreta la sentencia recurrida en este mismo FD 1º las pretensiones esgrimidas por la parte actora en el proceso respecto de la referida actuación:

"Solicita, en primer término, la anulación de la Orden de deslinde por la existencia de caducidad del procedimiento de deslinde.

En cuanto al fondo se postula la anulación del deslinde en el tramo comprendido entre los vértices DP-2 a DP-5 al considerar injustificada la ampliación de la ribera del mar e indebida inclusión en el nuevo deslinde aprobado, de bienes que no forman parte del dominio público marítimo-terrestre, por no reunir las características del artículo 3.1.b) de la Ley de Costas y 3.1.b) y 4 de su Reglamento".

Así delimitadas las cuestiones suscitadas, en el siguiente FD 2º la Sala sentenciadora examina el alegato referido a la caducidad del procedimiento. Adelantémoslo ya, es la cuestión sobre la que ahora habremos de pronunciarnos.

Pese a considerar de aplicación la nueva normativa en la materia que establece un plazo de caducidad de 24 meses (Ley 55/2002), acogiendo nuestra jurisprudencia que considera aplicable dicho instituto incluso desde la Ley 4/1999, y pese a que dicho plazo habría trascurrido desde la iniciación del procedimiento (22 de diciembre de 2005) hasta la notificación de su resolución a la entidad recurrente el 26 de diciembre de 2007, la Sala no estima incurso el procedimiento en causa de caducidad, porque considera preciso descontar del citado cómputo el tiempo en que dicho procedimiento estuvo suspendido por la petición de un informe preceptivo y determinante (concretamente, el informe requerido a la Comunidad Autónoma -esto que sigue resultará de la máxima relevancia- al inicio del procedimiento ):

"Siguiendo el orden expuesto en la demanda se va a examinar, en primer lugar, la caducidad del procedimiento de deslinde, que se fundamenta por la actora en que iniciado el deslinde por resolución de la Dirección General de Costas de 10 de octubre de 2005, le es aplicable el plazo de caducidad de 24 meses, introducido en el párrafo segundo del artículo 12.1 de la Ley de Costas adicionado por la Ley 53/2002, por lo que cuando la Orden de deslinde se notifica a la recurrente el 26 de diciembre de 2007, había ya transcurrido el plazo de caducidad.

Respecto de la caducidad de los procedimientos de deslinde, el Tribunal Supremo SSTS de 26 de mayo de 2010 (Rec. 2842/2006 ) , 6 de abril de 2011 (Rec. 1795/2007 ), 2 de noviembre de 2011 (Rec. 5256/2008 ) etc, ha señalado que el instituto de la caducidad se aplica no sólo a los procedimientos de deslinde de dominio público marítimo-terrestre incoados tras la entrada en vigor de la Ley 53/2002 (1 de enero de 2003), sino también a los procedimientos incoados con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 4/1999, de 13 de enero, que modifica entre otros, los artículos 42 , 43 y 44 de la LRJPAC .

En el caso de autos el procedimiento fue incoado con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, que introduce un nuevo párrafo en el apartado 1 del artículo 12 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas , con la siguiente redacción " El plazo para notificar la resolución de los procedimientos de deslinde será de veinticuatro meses" , por lo que no ofrece duda que el procedimiento está sometido a un plazo de caducidad de 24 meses, como así lo ha entendido la Sala en la SAN de 4 de febrero 2010 (Rec. 128/2008 ) recaída respecto a la misma Orden de deslinde.

Ahora bien yerra la parte al situar el término inicial del cómputo del citado plazo de caducidad en la fecha de autorización por la Dirección General de Costas de la incoación del deslinde (10 de octubre de 2005), debiendo tomarse en consideración la fecha de iniciación del expediente deslinde por la Demarcación de Costas de Murcia (22 de diciembre de 2005). En este sentido señala la citada SAN de 4 de febrero 2010 sobre el computo del citado plazo:

" Plazo de caducidad que se computa desde la fecha del acuerdo de iniciación, al amparo de lo dispuesto en el artículo 42.3.a) de la LRJPAC, y hasta la fecha denotificación de la resolución administrativa que pone término al expediente, según resulta de la propia dicción del precepto.

En el presente supuesto, además, y efectos del cómputo del repetido plazo, ha de traerse a colación lo preceptuado en el articulo 42.5 de la Ley 30/1992 , modificada por Ley 4/1999 , que regula los supuestos en los que puede suspenderse el transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución, entre ello, a tenor del apartado c) del mismo, cuando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes del contenido de la resolución a órgano de la misma o distinta Administración, por el tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá comunicarse a los mismos. Plazo de suspensión que no podrá exceder en ningún caso de tres meses.

Así, y aplicando dicha normativa al presente caso, se desprende de diversos folios del expediente administrativo (cuya copia se adjunta por el Abogado del Estado con la contestación a la demanda, como documentos 3, 4, 5 y 6) que el procedimiento estuvo suspendido desde el 4 de febrero y hasta el 21 de febrero de 2006, periodo transcurrido desde que expiró el plazo en que la Comunidad Autónoma debería haber enviado el Informe solicitado por la Demarcación de Costas, y hasta que realmente lo envió, tal y como también figura en el Antecedente III) de la Orden de deslinde impugnada.

Por ello, y si bien es cierto que el expediente de deslinde fue incoado el 22 de diciembre de 2005, y la resolución aprobando el deslinde fue notificada al recurrente el 4 de enero de 2008 (como se reconoce en el propio escrito de interposición del recurso), descontado los 16 días en que tal procedimiento administrativo permaneció suspendido, en espera del preceptivo Informe de la Consejería de Medio Ambiente, no se ha sobrepasado el plazo 24 meses que, para poder apreciar la caducidad del procedimiento, deriva del artículo 12.1 de la Ley de Costas , después de la reforma operada por la Ley 53/2002, por lo que la misma ha de ser rechazada."

Por tanto, siguiendo los parámetros expuestos en la citada sentencia, incoado el procedimiento de deslinde el 22 de diciembre 2005, habiéndose notificado la Orden de deslinde a la recurrente el 26 de diciembre de 2007 , como así reconoce la actora y descontando los 16 días que el procedimiento permaneció suspendido , no se ha sobrepasado el plazo de caducidad de 24 meses, por lo que el motivo debe ser rechazado".

Como ya indicamos, a propósito de la aplicación del régimen jurídico de la caducidad del procedimiento de deslinde gira la totalidad de la controversia suscitada ahora en casación.

Por lo que no se precisa detenerse ahora en el resto de la fundamentación jurídica de la sentencia (FD 4º y 5º), encaminada a desvirtuar las alegaciones que sustentan la demanda en cuanto al fondo del asunto y a confirmar la demanialidad de los terrenos concretos ubicados entre los vértices DP-2 a DP-5 del tramo de deslinde de la costa objeto de la resolución recurrida., desestimando en consecuencia el recurso contencioso-administrativo promovido en la instancia, sin imposición de costas (FD 6º).

La misma entidad recurrente en la instancia acude ahora a esta Sala invocando concretamente la concurrencia en el caso de tres motivos de casación:

1) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción del artículo 14 CE , en relación con el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos proclamado en el artículo 9.3 de la misma Norma Suprema.

2) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción del artículo 42.5.c) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , precepto éste que regula la suspensión del plazo máximo de resolución de los procedimientos administrativos cuando hayan de solicitarse informes preceptivos y determinantes del contenido de la resolución a órgano de la misma o distinta Administración, y que ha sido indebidamente aplicado, y en cualquier caso erróneamente interpretado, por la sentencia recurrida, lo que le lleva a rechazar la pretensión de caducidad del procedimiento mantenida por la actora.

3) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de la doctrina jurisprudencial de esta Sala relativa a la interpretación que deba darse al carácter "determinante" de los informes solicitados, al objeto de que pueda operar la suspensión que regula el artículo 42.5.c) de la Ley 30/1992 ; y al carácter no automático de la suspensión contemplada en dicho precepto, y la necesidad de que la misma sea expresamente acordada y notificada a los interesados. Infracción de la jurisprudencia que se cita.

Como antes resaltamos, sin embargo, la totalidad de la controversia gira en torno a la supuesta caducidad en que, a juicio de la entidad recurrente, ha incurrido la Administración en el procedimiento de deslinde llevado a efecto. Así que cabe proceder ahora al tratamiento conjunto de los motivos invocados, que a su vez suscitan dos cuestiones, que examinaremos de modo consecutivo.

La queja de la entidad recurrente se fundamenta ante todo en la improcedencia de descontar del cómputo del plazo legalmente previsto de 24 meses en los procedimientos de deslinde los 16 días en que el procedimiento permaneció suspendido como consecuencia de la petición del informe a la Comunidad Autónoma previsto en la normativa aplicable ( artículo 22 del Reglamento de la Ley de Costas ) con carácter preceptivo.

Esta es la primera, y también la fundamental, cuestión, que hemos de tratar ahora en primer término.

No se discuten en casación las fechas tomadas en consideración para proceder el cómputo del plazo de duración del procedimiento: esto es, ni se cuestiona el "dies a quo", constituido por la fecha del acuerdo de iniciación del citado procedimiento (si bien en la instancia la recurrente sostenía a tal efecto que había que tener en cuenta la fecha de autorización por la Dirección General de Costas de la iniciación del deslinde: 10 de octubre de 2005, la Sala de instancia rechazó el indicado planteamiento y estableció el criterio de que el "dies a quo" viene determinado por la fecha del acuerdo de iniciación: 22 de diciembre de 2005; y sobre ello la entidad recurrente no viene a insistir en casación), ni el día final, constituido por la fecha de la notificación de la resolución recaída en el procedimiento de deslinde a la entidad recurrente: 26 de diciembre.

Tampoco es puesta en cuestión la propia sujeción del procedimiento de deslinde a un plazo de caducidad de 24 meses, de acuerdo con la normativa aplicable (Ley 53/2002), instituto de aplicación en esta materia ya con anterioridad, concretamente, desde la Ley 4/1999.

Así, pues, por ir centrando la cuestión, lo único que se discute es la procedencia de tener por suspendido el plazo señalado durante un concreto lapso de tiempo, esto es, el período de 16 días en que hubo de esperar a la recepción del preceptivo informe de la Comunidad Autónoma concernida.

Y por terminar ya de dejar definitivamente delimitada la presente controversia, la procedencia de aceptar la suspensión pretendida se cuestiona, porque dicha suspensión requiere la adopción de un acuerdo expreso en el sentido indicado y la notificación de dicho acuerdo a los interesados (tanto la petición de informes, como su recepción), conforme a lo previsto por la normativa general sobre procedimiento administrativo común.

Ciertamente, la Ley 30/1992, en su artículo 42.5 c ) contiene la siguiente regla:

" El transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se podrá suspender en los siguientes casos:

c/ C uando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes del contenido de la resolución a órgano de la misma o distinta Administración, por el tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá comunicarse a los mismos"

A juicio de la entidad recurrente, así también lo ha venido a sostener esta Sala, por lo que la sentencia impugnada, al desviarse de nuestra doctrina habría infringido los principios de igualdad de trato e interdicción de la arbitrariedad (motivo primero de casación), el propio régimen previsto legalmente: artículo 42.5 c) de la Ley 30/1992 ( segundo motivo de casación) y la doctrina jurisprudencial formada a propósito de este precepto legal (tercer y último motivo de casación).

Resulta indudable la exigencia legalmente dispuesta por la Ley 30/1992 de proceder a acordar expresamente la suspensión de un procedimiento y su notificación a los interesados, para que pueda considerarse suspendido un procedimiento.

Y, como no podía ser de otra forma, resulta indudable también la aplicación de esta regla, por su carácter básico, a los procedimientos de deslinde del dominio público marítimo-terrestre, como el que nos ocupa.

Ahora bien, que ello sea así no quiere decir que pueda aplicarse dicha regla en todo caso y circunstancia y que consiguientemente siempre deba acordarse la suspensión expresa del procedimiento y su notificación a los interesados si se pide un informe, porque la propia regla supedita su aplicación a la imprescindible concurrencia del propio presupuesto establecido por ella, a saber, la existencia y el conocimiento mismo de los interesados en el procedimiento.Y como, en el supuesto que nos ocupa, la petición del informe a la Comunidad Autónoma se realiza al inicio mismo del procedimiento, lo cierto es que todavía no constan cuáles puedan ser los interesados.

A decir verdad, se trata de una cuestión ya solventada por esta Sala. Lo mismo que hemos resaltado la necesidad de atenerse al cumplimiento de la exigencia legal antes indicada, hemos venido también a afirmar la improcedencia de estar a ella cuando todavía no se conocen quiénes son los interesados. Así lo subrayamos en nuestra Sentencia de 6 de febrero de 2014 (RC 1962/2010 ), recaída además a propósito del mismo tramo de deslinde que ahora nos ocupa (solo que se trataba a la sazón de distintos vértices, DP-150 a DP-154 del tramo).

Se planteó entonces ya en la instancia la misma cuestión, y la Audiencia Nacional propinó a ella en su Sentencia de la Audiencia Nacional de 4 de febrero de 2010 (recurso 128/2008 ) el mismo tratamiento que acoge ahora la resolución recurrida.

"Se plantea, aun de modo muy parco en la demanda, la caducidad del expediente administrativo del deslinde tramitado.

A tal efecto indicar que el procedimiento fue incoado no solo con posterioridad a la reforma de la Ley 30/1992 operada por Ley 4/1999, de 13 de enero, sino también con posterioridad a la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, que entró en vigor el día 1 de enero de 2003. Ley que introduce un nuevo párrafo en el apartado 1 del artículo 12 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas , con la siguiente redacción "El plazo para notificar la resolución de los procedimientos de deslinde será de veinticuatro meses" .

Viene entendiendo la Sala (SAN 28-1-2009, Rec. 347/2006 , por todas) que ese plazo de 24 meses es aplicable a los procedimientos iniciados con posterioridad al 1 de enero de 2003, pues al no establecerse un régimen transitorio, debe aplicarse, por analogía, el criterio contenido en la Disposición Transitoria Segunda de la Ley 30/1992 .

Plazo de caducidad que se computa desde la fecha del acuerdo de iniciación, al amparo de lo dispuesto en el artículo 42.3.a) de la LRJPAC, y hasta la fecha de notificación de la resolución administrativa que pone término al expediente, según resulta de la propia dicción del precepto.

En el presente supuesto, además, y efectos del cómputo del repetido plazo, ha de traerse a colación lo preceptuado en el articulo 42.5 de la Ley 30/1992 , modificada por Ley 4/1999 , que regula los supuestos en los que puede suspenderse el transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución, entre ello, a tenor del apartado c) del mismo, cuando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes del contenido de la resolución a órgano de la misma o distinta Administración, por el tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá comunicarse a los mismos. Plazo de suspensión que no podrá exceder en ningún caso de tres meses.

Así, y aplicando dicha normativa al presente caso, se desprende de diversos folios del expediente administrativo (cuya copia se adjunta por el Abogado del Estado con la contestación a la demanda, como documentos 3, 4, 5 y 6) que el procedimiento estuvo suspendido desde el 4 de febrero y hasta el 21 de febrero de 2006, periodo transcurrido desde que expiró el plazo en que la Comunidad Autónoma debería haber enviado el Informe solicitado por la Demarcación de Costas, y hasta que realmente lo envió, tal y como también figura en el Antecedente III) de la Orden de deslinde impugnada.

Por ello, y si bien es cierto que el expediente de deslinde fue incoado el 22 de diciembre de 2005, y la resolución aprobando el deslinde fue notificada al recurrente el 4 de enero de 2008 (como se reconoce en el propio escrito de interposición del recurso), descontado los 16 días en que tal procedimiento administrativo permaneció suspendido, en espera del preceptivo Informe de la Consejería de Medio Ambiente, no se ha sobrepasado el plazo 24 meses que, para poder apreciar la caducidad del procedimiento, deriva del artículo 12.1 de la Ley de Costas , después de la reforma operada por la Ley 53/2002, por lo que la misma ha de ser rechazada".

Acaso entonces -por lo demás, lo mismo que ahora- no se hicieron en la instancia suficientemente explícitas las razones por las que procede realizar el descuento en el cómputo de los días indicados. En todo caso, tales razones quedaron perfectamente explicitadas al resolver en casación:

"En el motivo de casación primero se alega la infracción de los artículos 12.1 de la ley de Costas y 42 de la Ley 30/1992 , al haberse producido la caducidad del expediente por haber transcurrido más de veinticuatro meses desde la incoación del expediente de deslinde hasta la notificación de la resolución.

Desde ahora anticipamos que el motivo de casación no será acogido.

Como hemos visto, la sentencia recurrida señala que el procedimiento de deslinde fue incoado no solo con posterioridad a la reforma de la Ley 30/1992 operada por Ley 4/1999, de 13 de enero, sino también con posterioridad a la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, que entró en vigor el día 1 de enero de 2003 y en la que se añadió un nuevo párrafo en el apartado 1 del artículo 12 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas , con la siguiente redacción "El plazo para notificar la resolución de los procedimientos de deslinde será de veinticuatro meses". También señala la sentencia que el plazo de caducidad se computa desde la fecha del acuerdo de iniciación -22 de diciembre de 2005- y hasta la fecha de notificación de la resolución administrativa que pone término al expediente, lo que en este caso tuvo lugar el 4 de enero de 2008.

Realizando el cómputo entre tales fechas -22 de diciembre de 2005 y 4 de enero de 2008- resultaría sobrepasado el plazo de veinticuatro meses al que acabamos de aludir. Sin embargo, la Sala de instancia señala que el procedimiento estuvo suspendido desde el 4 de febrero de 2006 hasta el 21 de febrero de 2006, que es el periodo transcurrido desde que expiró el plazo en que la Comunidad Autónoma debería haber enviado el Informe solicitado por la Demarcación de Costas y hasta que realmente lo envió. Por ello, la sentencia recurrida no aprecia la caducidad, por entender que deben descontarse del cómputo esos 16 días en los que el procedimiento administrativo permaneció suspendido en espera del preceptivo informe de la Consejería de Medio Ambiente.

Según explica la propia sentencia recurrida, el descuento de ese período se sustenta en lo preceptuado en el artículo 42.5 de la Ley 30/1992 , modificada por Ley 4/1999, que regula los supuestos en los que puede suspenderse el transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución. Entre esos supuestos, el artículo 42.5.c/ contempla la posibilidad de suspensión «... c/ C uando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes del contenido de la resolución a órgano de la misma o distinta Administración, por el tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá comunicarse a los mismos». Estableciendo el propio precepto que este plazo de suspensión que no podrá exceder en ningún caso de tres meses.

En el motivo de casación se aduce que, según resulta del propio artículo 42.5.c/ de la Ley 30/1992 , la suspensión a que se refiere la sentencia de instancia sólo sería válida en el supuesto de que la solicitud y la recepción del informe les hubieran sido notificadas a los interesados, lo que no ocurrió en el caso que nos ocupa.

Ahora bien, la secuencia procedimental del expediente de deslinde prevista en el artículo 22 del Reglamento de la Ley de Costas aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, determina que la petición del informes a la Comunidad Autónoma y al Ayuntamiento debe hacerse simultáneamente a la publicación del anuncio de incoación del expediente en el Boletín Oficial de la provincia; al mismo tiempo que la petición al Ayuntamiento o al Centro de Gestión Catastral de la relación de titulares de las fincas colindantes, para su posterior remisión al Registro de la Propiedad (artículo 22.2, apartados a/, b/ y c/ del Reglamento). Es en un momento posterior, una vez obtenida la información sobre los titulares de las fincas, cuando el Servicio Periférico de Costas debe citar a los titulares individuales o a los representantes de las comunidades de propietarios para mostrarles la delimitación provisional del dominio público mediante el apeo (artículo 22.3 del Reglamento).

Por tanto, como acertadamente señala la Abogacía del Estado en su escrito de oposición al recurso, en el expediente de deslinde la citación e intervención de titulares individuales o representantes de las comunidades de propietarios está prevista en un momento procedimental posterior a la solicitud del informe a la Comunidad Autónoma. Y siendo ello así, no cabe reprochar a la Administración el no haber comunicado a los interesados la solicitud y recepción de aquel informe, pues, sencillamente, en aquel momento inicial de la tramitación no eran todavía conocidos los posibles interesados.

Por todo ello, compartimos la conclusión de la Sala de instancia de que no debía apreciarse en este caso la caducidad del procedimiento".

En verdad, el tenor literal del precepto reglamentario de aplicación al caso no arroja dudas:

"Artículo 22.

1. En el procedimiento serán oídos la Comunidad Autónoma y el Ayuntamiento correspondiente, los propietarios colindantes, previa notificación, y demás personas que acrediten la condición de interesados ( artículo 12.2 de la Ley de Costas ).

2. El Servicio Periférico de Costas procederá simultáneamente a:

   1. La publicación del anuncio de incoación del expediente en el «Boletín Oficial» de la provincia, en su propio tablón de anuncios y en un diario de los de mayor circulación en la zona, con el fin de que, en el plazo de un mes, cualquier interesado pueda comparecer en el expediente, examinar el plano de delimitación provisional de la zona de dominio público y de la de servidumbre de protección y formular las alegaciones que considere oportunas.

   2. La solicitud de informe a la Comunidad Autónoma y al Ayuntamiento , remitiéndoles a tal efecto copia de los planos de emplazamiento y delimitación provisional del dominio público y de la zona de servidumbre de protección. Transcurrido el plazo de un mes sin que se reciba el informe se entenderá que es favorable. En la solicitud que se curse al Ayuntamiento se incluirá la petición de suspensión cautelar del otorgamiento de licencias de obra en el ámbito afectado por el deslinde.

   3. En su caso, la petición al Ayuntamiento o al Centro de Gestión Catastral y Cooperación Tributaria de la relación de titulares de las fincas colindantes, con su domicilio respectivo, para su posterior remisión al Registro de la Propiedad a fin de que su titular manifieste su conformidad a dicha relación o formule las observaciones que considere pertinentes. Transcurridos quince días desde la remisión al Registro sin que se reciba contestación de éste, se entenderá otorgada su conformidad.

3. Obtenida la información a que se refiere la letra c) del apartado anterior, el Servicio Periférico de Costas citará sobre el terreno con una antelación mínima de diez días, conjuntamente o agrupados por tramos del deslinde, a los titulares individuales o a los representantes de las comunidades de propietarios cuando estuvieran constituidas , para mostrarles la delimitación provisional del dominio público mediante su apeo, pudiendo dicho Servicio levantar acta, donde se hará constar la conformidad o disconformidad de los asistentes, quienes, en este último caso, dispondrán de un plazo de quince días para formular alegaciones y proponer motivadamente una delimitación alternativa".

   En efecto, el artículo 22 del Reglamento de la Ley de Costas establece los trámites que deben realizarse una vez incoado el procedimiento, procediéndose simultáneamente a la publicación del anuncio de incoación del expediente en el "Boletín Oficial" de la provincia, a la solicitud de informe a la Comunidad Autónoma y al Ayuntamiento y, en su caso, la petición al Ayuntamiento o al Centro de Gestión Catastral y Cooperación Tributaria de la relación de titulares de las fincas colindantes, con su domicilio respectivo, para su posterior remisión al Registro de la Propiedad a fin de que su titular manifieste su conformidad a dicha relación o formule las observaciones que considere pertinentes. Transcurridos quince días desde la remisión al Registro sin que se reciba contestación de éste, se entenderá otorgada su conformidad.

   Igualmente prevé el apartado 3 del precepto citado que "Obtenida la información a que se refiere la letra c) del apartado anterior, el Servicio Periférico de Costas citará sobre el terreno con una antelación mínima de diez días, conjuntamente o agrupados por tramos del deslinde, a los titulares individuales o a los representantes de las comunidades de propietarios cuando estuvieran constituidas, para mostrarles la delimitación provisional del dominio público mediante su apeo, pudiendo dicho Servicio levantar acta, donde se hará constar la conformidad o disconformidad de los asistentes, quienes, en este último caso, dispondrán de un plazo de quince días para formular alegaciones y proponer motivadamente una delimitación alternativa".

   Como puede comprobarse, únicamente se prevé la intervención de los titulares individuales o a los representantes de las comunidades de propietarios cuando estuvieran constituidas en trámites posteriores a la solicitud de informe a la Comunidad Autónoma, por lo que no resultaba posible con anterioridad proceder a la notificación de la solicitud y recepción del citado informe. De estas previsiones puede fácilmente deducirse que no había comparecido en el procedimiento interesado alguno al que notificar la solicitud y recepción del informe.

   Así, pues:

   1. No cabe apreciar infracción de los principios de igualdad y de interdicción de la arbitrariedad, no sólo porque no se aportan los imprescindibles términos de comparación que habrían de acreditar la conculcación de tales principios, sino porque, por el contrario, lo que habría puesto estos principios en peligro sería que ahora la Audiencia Nacional en su Sentencia de 16 de abril de 2012 se hubiese separado de su resolución precedente de 4 de febrero de 2010, recaída sobre el mismo tramo de costa y a la que expresamente se remite.

   2. Tampoco puede apreciarse vulneración de la normativa general sobre procedimiento administrativo común, porque, sin perjuicio de su aplicación a los procedimientos de deslinde, por su carácter básico, lo es en la medida en que existan interesados y que éstos resulten conocidos. Y no se dan tales circunstancias en el momento en que resulta preceptiva la solicitud del informe a la Comunidad Autónoma legalmente previsto, que ha de realizarse al inicio mismo del procedimiento de deslinde. La petición de dicho informe es inmediata a la incoación del expediente y la averiguación de los interesados es a lo sumo paralela, por lo que, en el trance en que se sitúa la exigencia del indicado informe, no existen interesados a los que notificar la suspensión.

   3. Por lo mismo, tampoco cabe considerar vulnerada nuestra jurisprudencia, que ha sabido conciliar perfectamente las exigencias dispuestas con carácter general por la normativa sobre procedimiento administrativo común ( artículo 42.5 c) de la Ley 30/1992 ) y las establecidas por la normativa sectorial de aplicación ( artículo 22 del Reglamento de la Ley de Costas ). De tal manera que, en efecto, no cabe considerar suspendido el procedimiento durante el tiempo en que se recaba la emisión de un informe preceptivo si no se acuerda expresamente la suspensión y se notifica a sus interesados, si bien la regla resulta de aplicación solo desde el momento en que tales interesados se conocen.

   Hemos de rechazar, por consiguiente, la caducidad del procedimiento de deslinde que pretende articularse a través de los tres motivos de casación esgrimidos por la entidad recurrente y sobre los que sustenta su recurso.

Desde una segunda perspectiva procede igualmente alcanzar la misma conclusión, que asimismo viene a suscitarse con ocasión del desarrollo de los motivos segundo y tercero del recurso, si bien ya con un carácter más secundario.

Se hace cuestión también del carácter determinante del informe preceptivo cuya emisión corresponde a la Comunidad Autónoma; y si en verdad fuera así y el informe controvertido en los autos careciera del citado carácter, indudablemente habría que concluir que no había lugar a la suspensión del procedimiento y que, por tanto, también de este modo el procedimiento habría venido a incurrir en causa de caducidad.

A propósito de ello, sin embargo, hemos de comenzar por resaltar ante todo que, tal y como tenemos reiteradamente afirmado (entre otras, Sentencias de 14 de abril de 2003 RC 468/2001 y 8 de marzo de 2010 RC 771/2006 ), los informes vinculantes no son los únicos informes determinantes y que también lo son aquellos otros que, aun sin ser vinculantes, resultan especialmente relevantes para la resolución del procedimiento.

Siendo ello así, procede concretar el alcance de la expresión (informe determinante) y a tal efecto la jurisprudencia también ha destacado que se trata de un concepto jurídico indeterminado que admite por ello diversas concreciones (como pone de manifiesto incluso la Sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010, de 28 de junio , en que también se indica que es determinante el informe que de no ser atendido exige motivar).

Pues bien, sobre la base de estas premisas , no resulta irrazonable la conclusión alcanzada por la Sala de instancia de tener por determinante el preceptivo informe que corresponde evacuar a la Comunidad Autónoma en los procedimientos de deslinde .

Lo es en primer término por la índole del propio sujeto que es emplazado a evacuarlo , un sujeto especialmente cualificado, como resulta obvio: no se trata de recabar la opinión de algún otro órgano perteneciente al ámbito de la misma Administración actuante, sino que se trata de dejar patente el criterio de la Comunidad Autónoma concernida por razón del territorio.

Pero también por la índole del asunto sobre el que se proyecta resulta asimismo alcanzar la misma conclusión , esto es, por medio del citado informe se pretende que la Comunidad Autónoma pueda llegar a concretar la incidencia o afección sobre las competencias cuya titularidad ostenta en materia de medio ambiente y ordenación del territorio.

En definitiva, nos hemos de situar en el ámbito de las relaciones interadministrativas, en las que resulta imprescindible atenerse a unos claros criterios de actuación, asimismo predeterminados por la normativa general sobre procedimiento administrativo, que apela en estos casos a la necesidad de impulsar los mecanismos de cooperación interadministrativa ( Ley 30/1992: artículo 3.2 ) y observar el principio de lealtad institucional en la actuación de las respectivas Administraciones (artículo 4), principio este último, cuyas consecuencias igualmente detalla el propio precepto en los siguientes términos:

"1. Las Administraciones públicas actúan y se relacionan de acuerdo con el principio de lealtad institucional y, en consecuencia, deberán:

1. Respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias .

2. Ponderar, en el ejercicio de las competencias propias, la totalidad de los intereses públicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada a las otras Administraciones .

3. Facilitar a las otras Administraciones la información que precisen sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias.

4. Prestar, en el ámbito propio, la cooperación y asistencia activas que las otras Administraciones pudieran recabar para el eficaz ejercicio de sus competencias".

Por virtud de lo expuesto, tampoco pueden acogerse los motivos de casación (segundo y tercero) desarrollados desde la perspectiva pretendida, encaminada a privar de carácter determinante al informe que corresponde emitir a la Comunidad Autónoma concernida en cada caso por razón del territorio.

Desestimado el presente recurso de casación, procede igualmente la condena en costas a la parte recurrente, si bien, conforme a lo prevenido por el artículo 139 de la Ley jurisdiccional , cabe limitar su cuantía. Atendida la índole del asunto y la conducta desplegada por las partes, por todos los conceptos, aquéllas no podrán exceder de la cantidad de 3.000 euros.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de SM el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.