STS, 14 de Julio de 2014

"La Sepulvedana, S.A." interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid el recurso contencioso-administrativo número 934/2009 contra la resolución de la Dirección General de Transportes por Carretera del Ministerio de Fomento de 17 de septiembre de 2011, confirmada en alzada por silencio, que acordó "no autorizar la utilización de vehículos de 15 mts. de longitud en la concesión Madrid-Segovia con hijuelas (VAC-115) que cuentan con 69 y 71 plazas".

Segundo.- En su escrito de demanda, de 13 de julio de 2009, la entidad recurrente alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó que se dictase sentencia "estimatoria por la que, revocando las resoluciones impugnadas, declare el derecho a adscribir a la concesión de que se trata vehículos de 15 metros, con 69 y 71 plazas de capacidad, con distancia entre asientos o superior a 680 mm, por no ser tales resoluciones conformes a Derecho".

Tercero.- El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 6 de septiembre de 2010, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala que dictase sentencia "desestimando el presente recurso contencioso-administrativo".

Cuarto.- La Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia con fecha 4 de mayo de 2011 , cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Que estimamos el recurso contencioso- administrativo de 'La Sepulvedana, S.A.' representada por el Procurador D. Antonio-Ramón Rueda López, y revocando la resolución administrativa reseñada en el encabezamiento de esta sentencia, ordenamos la concesión de la autorización a que remite, sin pronunciamiento acerca de las costas procesales."

Quinto.- Con fecha 10 de octubre de 2011 el Abogado del Estado interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 4171/2011 contra la citada sentencia, al amparo del siguiente motivo fundado en el artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional : Único: "Infracción de la prescripción 5.7.8.2.1, tanto del Reglamento núm. 36 anejo al Acuerdo de Ginebra de 20 de marzo de 1958, publicado en el BOE del día 9 de septiembre de 1978, como de la versión del Reglamento que sustituyó al anterior publicado en el BOE del día 6 de abril de 1983".

Sexto.- Por escrito de 16 de marzo de 2012 "La Sepulvedana, S.A." se opuso al recurso y suplicó a la Sala que "confirme en sus propios términos el fallo jurisdiccional apelado".

Séptimo.- Por providencia de 21 de abril de 2014 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sanchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 8 de julio siguiente, en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sanchez-Bordona, Magistrado de la Sala

La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid con fecha 4 de mayo de 2011 , estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por "La Sepulvedana, S.A." contra la resolución del Ministerio de Fomento de 17 de septiembre de 2011 que no le autorizó a realizar el servicio de transporte de viajeros por carretera objeto de la concesión Madrid-Segovia (VAC-115) con nuevos vehículos de quince metros de longitud y un número de plazas entre 69 y 71. La distancia entre asientos de los nuevos autocares era inferior a 75 centímetros.

La Sala de instancia reconoció el derecho de la recurrente a adscribir a la concesión los vehículos (autocares) que contaban con aquellas características, una vez que habían sido homologados para prestar el servicio de transporte de viajeros por carretera.

Segundo.- El tribunal de instancia basó su fallo en el siguiente fundamento jurídico (segundo de la sentencia impugnada):

"[...] El recurso debe ser estimado por las razones actoras que esta Sala comparte sustancialmente según se expone a continuación.

Manifiesta la resolución administrativa impugnada que los vehículos cuya incorporación a la concesión se solicita 'no mantienen las mismas condiciones de comodidad y seguridad para los usuarios, ya que las distancias entre asientos son menores a las que existen en los vehículos ya autorizados, de acuerdo con los croquis presentados por la empresa peticionaria, no cumpliendo todos los requisitos establecidos en el punto 2.5 del pliego de condiciones de adjudicación del servicio VAC-115', y que 'según la normativa vigente en el momento de la adjudicación, los vehículos adscritos al servicios serán de Clase III, con una distancia mínima entre asientos de 75 cm.'.

Pues bien, en el contrato de la concesión de que se trata, de fecha 13.2.06, obrante en el expediente administrativo remitido a los autos, se específica que 'los vehículos tendrán una capacidad máxima de 50 plazas', y sin embargo en el mismo contrato ya se admiten como adscritos a la concesión vehículos de 51, 53, 55 y 56 plazas, e incluso en la propia resolución impugnada se reconoce expresamente que 'en la actualidad la flota adscrita a la citada concesión es de 28 vehículos de 12, 12'85 y 15 metros de longitud, con 50, 54 y 64 plazas respectivamente', de manera que si, como se deduce, el motivo denegatorio de la utilización de vehículos con 69 y 71 plazas es que la distancia entre asientos no es inferior a 75 cms. -sin que quepa invocar genéricamente otras 'condiciones de comodidad y seguridad' que no se concretan-, tal exigencia debe entenderse extraída del número de plazas por vehículo permitidas contractualmente en la concesión, esto es, 50 plazas, pero resulta que admitiéndose por la Administración la utilización de vehículos con número superior de plazas (hasta 64) a los que no se refiere la exigencia de aquella distancia entre asientos (que, repetimos, va dirigida únicamente a vehículos de 50 plazas según los propios términos de la concesión), no puede tampoco, por razones de coherencia, excluir a vehículos con 15 metros de longitud y 69-71 plazas siempre y cuando, claro está, cumplan con todos los requisitos de homologación para el transporte de viajeros por carretera, pues si un vehículo está homologado por la Administración para ser destinado a ese servicio, es incomprensible que luego se rechace su utilización a tal fin."

Tercero.- En su motivo único de casación el Abogado del Estado reprocha a la Sala de instancia haber infringido "la prescripción 5.7.8.2.1 del Reglamento número 36 sobre prescripciones uniformes relativas a las características de construcción de los vehículos de transporte público de personas, anejo al Acuerdo [de Ginebra] de 20 de marzo de 1958, relativo a la adopción de condiciones uniformes de homologación y al reconocimiento recíproco de la homologación de piezas y equipos para vehículos de motor (BOE de 6 de abril de 1983)".

El referido Reglamento se aplica a los vehículos no articulados o a los articulados de un solo piso, concebidos y construidos para el transporte de personas, que tengan una capacidad de más de 16 plazas sentadas o de pie, no incluido el conductor. Y contiene medidas específicas aplicables tanto a los autobuses (clase I) concebidos y equipados para transporte urbano y suburbano; a los "autocares interurbanos" (clase II) "concebidos y equipados para transporte interurbano [que] no disponen de plazas destinadas especialmente para viajeros de pie, pero pueden transportar este tipo de viajeros en cortos recorridos en el pasillo de circulación; y a los "autocares de largo recorrido" (clase III), "concebidos y equipados para viajes a gran distancia; estos vehículos están acondicionados en forma que se asegure la comodidad de los viajeros sentados y no transportan viajeros de pie".

Pues bien, dentro del capítulo referido a los "asientos de los viajeros" el Reglamento número 36 regula tanto las dimensiones de éstos cuanto su "espaciamiento" entre sí. Y, en relación con dicho espaciamiento, la prescripción número 5.7.8.2.1 dispone que en el caso de asientos orientados en el mismo sentido, el intervalo mínimo entre la cara delantera del respaldo de un asiento y la cara posterior del respaldo del asiento que le precede debe ser de 65 centímetros para los autobuses, 68 centímetros para los autocares de clase II y 75 centímetros para los autocares de clase III.

Ocurre, sin embargo, que la (ulterior) Directiva 2001/85/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de noviembre de 2001, relativa a las disposiciones especiales aplicables a los vehículos utilizados para el transporte de viajeros con más de ocho plazas además del asiento del conductor, y por la que se modifican las Directivas 70/156/CEE y 97/27/CE, ha establecido sus propias reglas en esta materia. Concretamente, la prescripción número 7.7.8.4.1 en ella incluida dispone, para los asientos orientados en el mismo sentido y para todos los autocares de las clases II y III, que la distancia mínima entre la cara delantera del respaldo de un asiento y la cara trasera del respaldo del asiento que le precede ha de ser la de 68 centímetros (680 milímetros).

Quiérese decir, pues, que tras la aprobación de la Directiva 2001/85/CE no existen obstáculos jurídicos para que autocares como los que son objeto de litigio (respecto de los que no se discute que la distancia entre sus asientos es la de 68 centímetros) circulen por cualquiera de los Estados miembros, incluido España, en los que se aplica aquélla. Se trata de autocares que cumplen los requisitos técnicos armonizados para todos los Estados miembros, siendo el designio de la Directiva 2001/85/CE que, superando las reglamentaciones nacionales, la aplicación de aquellos requisitos armonizados facilite la consecución de un mercado interior de estos vehículos de transporte de viajeros y elimine de este modo los obstáculos al comercio interior mediante la aplicación de la homologación CE a dichos vehículos.

Aunque es cierto que en la sentencia no se hace mención específica a la Directiva 2001/85/CE, tampoco se contienen en ella referencias singulares al Reglamento número 36, lo que no ha impedido a las partes en casación debatir sobre la aplicación de una y otro pues ambos textos legales fueron invocados en los respectivos escritos de demanda y contestación durante el proceso de instancia.

Cuarto. - En realidad el motivo de casación lo que parece afirmar -aunque acudiendo a un planteamiento que no juzgamos acertado- es que la autorización solicitada no sería posible pues los nuevos vehículos con destino a la concesión de viajeros Madrid-Segovia VAC-115 no se atenían a las prescripciones del título concesional originario. Por decirlo con la claridad con que lo exponía la Abogacía del Estado ante la Audiencia Nacional al contestar a la demanda, "[...] un vehículo puede estar homologado conforme a la Directiva 2001/85/CE, pero no cumple con las condiciones de la concesión, que quedan referidas al Reglamento 36 y no a las Directivas comunitarias".

De hecho, no en el encabezamiento del motivo único (limitado, ya queda dicho, a censurar la supuesta infracción del Reglamento 36) sino en su posterior desarrollo el Abogado del Estado afirma que se ha producido un "flagrante incumplimiento" del artículo 75.1 de la Ley de Ordenación del Transporte ("el servicio deberá prestarse en las condiciones fijadas en el título concesional"), puesto en relación con el párrafo penúltimo de la cláusula 2.5 del título aplicable a este servicio, de fecha 13 de febrero de 1996.

Este planteamiento del recurso, sin embargo, tampoco resultará aceptable y lleva razón el tribunal de instancia al destacar su parcial inconsistencia pues alguna de las cláusulas del documento concesional de 13 de febrero de 1996 habían sido modificadas, con el consentimiento de la Administración, desde esa fecha (así, en concreto, la relativa al número máximo de plazas disponibles) sin que esa modificación supusiera el incumplimiento del título habilitante para prestar el servicio.

Los requisitos establecidos en el punto 2.5 de la resolución de adjudicación del servicio (relativo a los "vehículos adscritos a la concesión") se limitaban a tres. El primero rezaba, literalmente, que "el concesionario deberá disponer de un mínimo de veinticinco vehículos [que] deberán disponer de autorización de transporte de ámbito suficiente". Es obvio que la condición se respeta cuando, como en este caso ocurre, la concesionaria amplía el número de vehículos adscritos al servicio más allá del mínimo exigible.

El segundo requisito establecido en la cláusula 2.5 era que "los vehículos tendrán una capacidad máxima de 50 plazas y su antigüedad no excederá de quince años". Tampoco se incumple la exigencia de antigüedad máxima cuando de lo que se trata es precisamente de adscribir vehículos nuevos en el año 2008. Y en cuanto a la capacidad, es un hecho probado para el tribunal de instancia que la propia Dirección General de Transporte Terrestre había autorizado por resoluciones posteriores vehículos de 54 y 64 plazas para esta misma concesión. Aumento de plazas que, en palabras de la concesionaria, se había "aplicado a todas las concesiones de titularidad del Estado de similar clase, ya que la realidad cambiante de la demanda obliga a la introducción de estas variaciones a lo largo del amplio término de vigencia del contrato de gestión del servicio público (20 años, posteriormente prorrogados por otros 5)".

Es el supuesto incumplimiento del tercer requisito de la cláusula 2.5 el que ha determinado la resolución impugnada. Lleva razón la actora al criticar el contenido de dicha resolución cuando en ella se afirma, en términos generales, que no se cumplen "todos los requisitos establecidos en el punto 2.5 del pliego de condiciones de adjudicación del servicio VAC-115".

La exigencia objeto de debate es la siguiente: "Los vehículos cumplirán asimismo las condiciones exigidas para su homologación en la clase III del Reglamento nº 36, anejo del Acuerdo de Ginebra de 20 de marzo de 1958' (BOE de 9 de septiembre de 1978)". Debe entenderse, por lo antes dicho, que la única causa de la negativa es la correspondiente a la distancia entre los asientos de los autocares, pues sólo a ella se refiere el acto impugnado por entender que no eran homologables los nuevos vehículos con asientos que no distaban entre sí 68 centímetros.

Pues, bien, siendo pertinente en su día la referencia al Reglamento 36, como norma que fijaba las "condiciones exigidas para la homologación" de los autocares, una vez que se aprobó y devino aplicable en España la Directiva 2001/85/CE, las referidas condiciones de homologación no imponían ya los 75, sino 68, centímetros como distancia mínima entre asientos de los autocares de clase III. Dado que los vehículos que "La Sepulvedana, S.A." pretendió adscribir a su concesión respondían a esta nueva prescripción técnica, condicionante de la homologación a la que se refiere el punto 2.5 tan reiterado, ninguna razón de peso existía para rechazar su petición.

Quinto.- Ninguna incidencia en el litigio puede tener la resolución de 27 de febrero de 2009, de la Dirección General de Transportes por Carretera, invocada por el Abogado del Estado. En dicha resolución ("por la que se señalan las características de los vehículos que, de ordinario, se incluirán en los pliegos de prescripciones técnicas de los procedimientos para la adjudicación de los contratos de gestión de los servicios públicos de transporte regular de viajeros por carretera permanentes de uso general de competencia estatal") se ha incluido, como uno más de los "requisitos de confort" para vehículos de largo recorrido, la "distancia mínima de 75 cm entre la cara delantera del respaldo de un asiento y la cara trasera del respaldo del asiento que le precede, ambos en sentido de la marcha" (Anexo I, apartado II, epígrafe 1.4).

La resolución de 27 de febrero de 2009, en cuanto posterior incluso al acto administrativo objeto de litigio, es inaplicable al supuesto de autos. Y, por lo demás, su sentido y objeto es tan sólo fijar los criterios de los futuros pliegos de prescripciones técnicas por los que se regirá la ulterior adjudicación de los nuevos contratos de gestión de los servicios públicos de transporte regular de viajeros por carretera. Los requisitos técnicos en ella considerados, que tienen el carácter de mínimos, afectan a las características que "con carácter ordinario" habrán de reunir los vehículos conforme a aquellos futuros pliegos de contratación.

Más en concreto aun, la prescripción relativa al "confort" incluida en la resolución de 27 de febrero de 2009 no se refiere ya, como lo hacía el antes examinado punto 2.5 del pliego de condiciones utilizado para la concesión VAC-115, a las "condiciones de homologación" de los vehículos sino, supuestas y respetadas éstas, a un elemento de comodidad adicional para los autocares que efectúan largos recorridos.

Sexto.- Procede, por todo lo expuesto, la desestimación del recurso de casación con la preceptiva condena en costas a la parte que lo ha sostenido, conforme prescribe el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional . A tenor del apartado tercero de este artículo, la imposición de las costas podrá ser "a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima". La Sala considera procedente en este supuesto limitar hasta una cifra máxima de cuatro mil euros la cantidad que, por todos los conceptos enumerados en el artículo 241.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , la condenada al pago de las costas ha de satisfacer a cada una de las partes contrarias.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español

Desestimar el recurso de casación número 4171/2011 interpuesto por la Administración del Estado contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid con fecha 29 de marzo de 2011 en el recurso número 934/2009 .

Segundo.- Imponemos a la parte recurrente las costas de su recurso en los términos precisados en el último de los fundamentos de la sentencia.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Pedro Jose Yague Gil.- Manuel Campos Sanchez-Bordona.- Eduardo Espin Templado.- Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Maria Isabel Perello Domenech.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sanchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretario de la misma certifico.