STS, 6 de Junio de 2014

Ponente:MARIA DEL PILAR TESO GAMELLA
Número de Recurso:1620/2012
Procedimiento:RECURSO CASACIÓN
Fecha de Resolución: 6 de Junio de 2014
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

APROVECHAMIENTO DE AGUAS SUBTERRÁNEAS. CATÁLOGO DE AGUAS PRIVADAS. INSCRIPCIÓN. Todo sistema normativo tiene ordenadas sus normas en una escala de rangos, clasificación vertical, en las que cada norma puede disponer sobre las de nivel inferior, mientras que las inferiores han de respetar en todo caso el contenido de la regulación establecida en las de nivel superior. Si bien, las normas del sistema no se relacionan sólo en virtud del principio jerárquico, sino también atendiendo, al principio de competencia, a la especialidad de su objeto, por el concreto ámbito sobre el que inciden, y al momento en que comienza su aplicación, lo que formaría parte de la vertiente horizontal. Se desestima la casación.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a seis de Junio de dos mil catorce.

Visto por la Sala Tercera (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo el recurso de casación nº 1620/2012 interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dña. Sonia Jiménez Sanmillán, en nombre y representación de D. Raimundo , contra la Sentencia de 7 de febrero de 2012, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, en recurso contencioso-administrativo nº 130/2010 , sobre inscripción en el catálogo de aguas privadas.

Ha sido parte recurrida el Abogado del Estado en la representación que legalmente ostenta.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura se ha seguido el recurso contencioso administrativo, interpuesto por la representación procesal de D. Raimundo , contra la Resolución del Presidente de la Confederación Hidrográfica del Guadiana, de 12 de enero de 2010, que desestimó por extemporánea la solicitud formulada por el ahora recurrente, por haber trascurrido el plazo previsto en el apartado 1 de la disposición transitoria segunda de la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional , lo que determinó la no inscripción en el Catalogo de Aguas Privadas de los aprovechamientos de aguas subterráneas solicitadas por dicho recurrente.

SEGUNDO

La indicada Sala dictó Sentencia, de fecha 7 de febrero de 2012 , cuyo fallo es el siguiente:

«Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora Doña Fátima Ordoñez Carbajal, en nombre y representación de Don Raimundo contra la resolución de la Confederación Hidrográfica del Guadiana, mencionada en el primer fundamento; que se confirma por estar por estar (sic) ajustada al Ordenamiento Jurídico, sin hacer expresa condena en cuanto a las costas procesales».

TERCERO

Contra dicha Sentencia se prepara, ante la Sala "a quo", recurso de casación por la representación procesal de D. Raimundo . Interponiéndose, luego, recurso de casación ante esta Sala Tercera, en el que se solicita que se dicte sentencia casando y anulando la sentencia recurrida y dictando otra que resuelva según lo solicitado en el escrito de demanda.

CUARTO

El Abogado del Estado ha presentado escrito de oposición al recurso, solicitando que se dicte sentencia desestimando el recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida.

QUINTO

Acordado señalar día para la votación y fallo, tras la correspondiente sustanciación del recurso, fue fijado a tal fin el día 3 de junio de 2014, en cuya fecha ha tenido lugar.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La sentencia que se recurre desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la Resolución del Presidente de la Confederación Hidrográfica del Guadiana, de 12 de enero de 2010, que desestimó, por extemporánea, la solicitud formulada por el ahora recurrente, y, en consecuencia, no inscribió en el Catálogo de Aguas Privadas los aprovechamientos de aguas subterráneas solicitadas por dicho recurrente.

La causa de la denegación de tal solicitud, según consta en el acto administrativo impugnado en la instancia, es que había trascurrido el plazo previsto en el apartado 1 de la disposición transitoria segunda de la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional .

La sentencia fundamenta la desestimación del recurso contencioso administrativo en dos razones. De un lado, se señala que aunque el Texto Refundido de la Ley de Aguas de 2001 es una norma con rango de ley, sin embargo, la Ley que aprueba el Plan Hidrológico Nacional es superior en rango al texto refundido, en la medida que los excesos respecto de la ley de delegación legislativa pueden ser enjuiciados y declarados nulos por los jueces y tribunales. En este sentido considera que el TR de la Ley de Aguas no podía regular el régimen transitorio de las aguas privadas al no contar con la expresa autorización de la ley de delegación. De modo que, concluye la sentencia, tales problemas no concurren en la disposición transitoria de la Ley que aprueba el Plan Hidrológico Nacional de " cuyo rango y naturaleza legal no cabe dudar y que debe considerarse de rango normativo superior a la Disposición Transitoria del Texto Refundido ". Y de otro se indica que la norma aplicable, por ser ley posterior, es la disposición transitoria segunda de la ley que aprueba el Plan Hidrológico Nacional.

SEGUNDO

El recurso de casación se sustenta sobre tres motivos, todos invocados por el cauce procesal que establece el artículo 88.1.d) de nuestra Ley Jurisdiccional .

El primero denuncia la lesión de la disposición transitoria cuarta del TR de la Ley de Aguas , apartados uno y dos.

El segundo reprocha a la sentencia la infracción del artículo 82, apartados 1 y 2, de la CE y del principio de jerarquía normativa.

El tercero aduce la vulneración del artículo 2.2 del Código Civil .

Por su parte, la Administración recurrida considera que basta cualquiera de las dos razones que expone la sentencia para considerar que ha disposición transitoria segunda de la Ley del Plan Hidrológico Nacional era de aplicación al caso examinado.

TERCERO

Los tres motivos de casación analizan, desde diferentes perspectivas, la misma cuestión que ya se suscitó en el recurso contencioso administrativo y que ahora se trae a casación. Se trata de determinar si la aplicación de la disposición transitoria segunda de la Ley 10/2001, de 5 de julio , que aprueba el Plan Hidrológico Nacional ha de prevalecer sobre la disposición transitoria cuarta del TR de la Ley de Aguas de 2001 , como señala la sentencia recurrida, o si, por el contrario es de aplicación preferente la citada disposición transitoria cuarta del Texto Refundido.

La recurrente sostenía entonces en el recurso contencioso administrativo, y sostiene ahora en casación, que la Ley que aprueba el Plan Hidrológico Nacional de 2001, cuya transitoria segunda declaró el cierre del periodo de inscripción de aguas privadas, ha de entenderse derogada, ex artículo 2.2 del Código Civil , por la aprobación del TR de la Ley de Aguas de 2001.

Pues bien, bastaría para desestimar los motivos invocados con remitirnos a nuestra propia jurisprudencia que ha aplicado reiteradamente la disposición transitoria segunda de la Ley que aprueba el Plan Hidrológico Nacional, pues hemos declarado, por todas, en Sentencia de 20 de enero de 2012 (recurso de casación nº 856/2008 ) que " Las indicadas infracciones no pueden prosperar porque el alegato esgrimido por la parte recurrente, que constituye el sustrato común de ambos motivos, centrado en que la disposición transitoria segunda de la Ley del Plan Hidrológico Nacional ha de considerarse derogada por la Ley de Aguas de 2001, se opone a lo declarado por esta Sala y Sección, en Sentencias de 1 de junio de 2010 (recurso de casación nº 2745/2006 ) y de 22 de marzo de 2011 (recurso de casación nº 269/2009 ). Concretamente en la segunda sentencia citada se declara, respecto de la mentada transitoria segunda, que "La finalidad de este precepto no fue, como se desprende de la exposición de motivos de la indicada Ley y del enunciado del propio precepto, acabar con el régimen jurídico de las aguas privadas, expresamente mantenido por la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, y respetado por el Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, sino que tiene un cometido más modesto de, como se indica en el referido enunciado de la mentada Disposición Transitoria Segunda , cerrar el periodo de inscripción para los titulares de aprovechamientos de aguas privadas, que no solicitasen su inclusión en el Catálogo dentro del plazo de tres meses a contar de la vigencia de la Ley 10/2001, de manera que, a partir de tal fecha, sólo podrán tener acceso al indicado Catálogo en virtud de resolución judicial firme, como declaramos en Sentencia de fecha 1 de junio de 2010 (recurso de casación 2745/2006 ), pero sin que ello implique, en absoluto, la derogación del régimen de las aguas privadas contemplado en las Disposiciones Transitorias Segunda, Tercera y Cuarta de la Ley de Aguas 29/1985 y su Texto Refundido de 2001, sobre lo que esta Sala del Tribunal Supremo aun no se había pronunciado". No podemos entender, por tanto, derogada la transitoria segunda de la Ley del Plan Hidrológico por la disposición derogatoria única del TR de la Ley de Aguas de 2001, que constituye el presupuesto básico sobre el que se sustenta el motivo tercero» .

Por lo que en nuestra Sentencia de 21 de diciembre de 2011 (recurso de casación nº 761/2009 ), concluimos que « de conformidad con tal interpretación y la doctrina contenida en la sentencia de esta Sala y Sección de 1 de junio de 2010, RC nº 2745/2006 , la Disposición Transitoria 2ª del PHN debe interpretarse en sentido de que a partir del indicado plazo de tres meses, solo es posible la inclusión en el Catálogo de aquellos aprovechamientos que: 1) Contaran con sentencia anterior al 26 de octubre de 2001; 2) Que con posterioridad a esa fecha el titular del aprovechamiento inste ante los Tribunales la correspondiente acción declarativa del reconocimiento de tal derecho y obtenga sentencia firme que así lo declare ».

Interesa recordar, respecto de los hechos a los que resulta de aplicación la indicada doctrina, que la parte ahora recurrente presentó el día 17 de julio de 2009, ante la Confederación Hidrográfica del Guadiana, una solicitud de inscripción de cuatro pozos en el Catálogo de Aguas Privadas, señalando que eran anteriores a la entrada en vigor de la Ley de Aguas de 1985. Cuando el plazo había expirado años antes, concretamente el día 26 de octubre de 2001.

CUARTO

Aunque lo anterior sería suficiente para desestimar los motivos invocados. Debemos, no obstante, salir al paso de las peculiaridades que se suscitan en este recurso y de lo razonado por la sentencia para desestimar el recurso contencioso administrativo. Nos referimos a la razón que expresa en los fundamentos cuarto y quinto sobre la superioridad jerárquica una ley ordinaria respecto de un texto refundido, cuando la Sala considera que su contenido excede de lo dispuesto en la Ley de delegación, cuyo fundamento combate, expresamente, la recurrente en casación.

Esta Sala, por tanto, aunque comparte la conclusión que alcanza la Sala de instancia sobre la aplicación de la disposición transitoria segunda de la Ley del Plan Hidrológico Nacional , y las razones que expone la Sala de instancia en el fundamento sexto, pues ha de estarse a la entrada en vigor de la ley, toda vez que las leyes se derogan por otras posteriores como señala el artículo 2.2 del Código Civil , lo que llevó a la desestimación del recurso contencioso administrativo. Sin embargo no comparte lo expuesto en los fundamentos de derecho cuarto y quinto, por las razones que seguidamente expresamos.

Ciertamente entre las normas con rango de ley se encuentran, por lo que hace al caso, tanto las leyes ordinarias, reguladas en los artículos 87 a 91 de la CE , como los textos refundidos, aprobados por Real Decreto Legislativo, previstos en el artículo 82 de la CE , fruto de la delegación legislativa. Ambos productos normativos tienen el mismo rango legal. No hay entre ellos, por tanto, relación jerárquica. Ni tampoco puede aplicarse el criterio jerárquico declarando, sin que se haya instado en el proceso por ninguna de las partes, que el TR de la Ley de Aguas ha excedido respecto de la delegación legislativa recibida, en lo relativo al régimen transitorio de las aguas privadas.

En cualquier sistema normativo hay otros criterios, además del jerárquico, que proporcionan la clave para solucionar el conflicto sobre el régimen transitorio, el derecho intertemporal, que establecen ambas normas con rango de ley, como sucede con el criterio de la competencia, especialidad y temporalidad, pues en este caso lo decisivo es que la Ley del Plan Hidrológico Nacional es una ley posterior, especial y expresa la voluntad del legislador en 2001. Recordemos que todo sistema normativo tiene ordenadas sus normas en una escala de rangos, clasificación vertical, en las que cada norma puede disponer sobre las de nivel inferior, mientras que las inferiores han de respetar en todo caso el contenido de la regulación establecida en las de nivel superior. Si bien, las normas del sistema no se relacionan sólo en virtud del principio jerárquico, sino también atendiendo, por lo que ahora interesa, al principio de competencia, a la especialidad de su objeto, por el concreto ámbito sobre el que inciden, y al momento en que comienza su aplicación, lo que formaría parte de la vertiente horizontal.

QUINTO

Pues bien, el régimen transitorio en materia de aguas privadas no resulta ajeno a tal estructura, con mayor razón en un caso, como el examinado, en el que el Texto Refundido de la Ley de Aguas de 2001 expresa la voluntad del legislador por clarificar las normas vigentes, al refundir los textos normativos dictados desde la Ley de Aguas de 1985 y sus reformas sucesivas hasta el momento de la refundición. Mientras que la Ley que aprueba el Plan Hidrológico Nacional, también de 2001, expresa la voluntad innovadora del legislador en ese momento concreto, el año 2001. A estos efectos conviene tener en cuenta que la disposición transitoria cuarta del TR de la Ley de Aguas es reproducción de la disposición transitoria cuarta de la Ley de Aguas de 1985 .

La delegación legislativa, recordemos, se produjo mediante la disposición segunda de la Ley 46/1999, de 13 de diciembre, de modificación de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, en redacción dada por la Ley 6/2001, de 8 de mayo, de Evaluación de Impacto Ambiental, que es la norma que autoriza al Gobierno para que, en el plazo de dos años, dicte un Real Decreto Legislativo en el que se " refunda y adapte " la normativa legal existente en materia de Aguas.

El Texto Refundido de la Ley de Aguas de 2001, en definitiva, es producto de la refundición del texto básico de la Ley de Aguas de 1985 y de sus sucesivas reformas, que incluía la STC 227/1988, de 29 de noviembre , que anuló algunos artículos. Los textos refundidos en general, y el TR de la Ley de Aguas no es una excepción, son fruto de una operación de mera técnica legislativa que reconduce a un texto unitario las normas dispersas sobre una misma materia, que se encuentran en textos legales promulgados a lo largo de un determinado periodo de tiempo, y que al final sustituye a las normas refundidas. Se trata, en definitiva, de una encomienda poco creativa e innovadora.

Mientras que la Ley que aprueba el Plan Hidrológico Nacional, aunque contenga alusiones a la Ley de Aguas de 1985 que es uno de los textos refundidos junto a sus sucesivas modificaciones por el TR de la Ley de Aguas de 2001, expresa su objeto y objetivo, respectivamente, en los artículo 1 y 2 de la Ley, mediante una regulación genuinamente innovadora del ordenamiento jurídico.

Por tanto, no cabe duda que con arreglo a la regulación contenida en la disposición transitoria segunda de la Ley 10/2001, de 5 de julio , que aprueba el Plan Hidrológico Nacional, que lleva por título " cierre del periodo de inscripción para los titulares de aprovechamientos de aguas privadas " y que en su epígrafe segundo dispone que no se reconocerá, transcurrido el plazo de tres meses previsto en el apartado primero, ningún aprovechamiento de aguas calificadas como privadas " si no es en virtud de resolución judicial firme ", no le era posible a la Administración demandada la inscripción en el Catálogo de Aguas privadas, ya que el plazo de tres meses finalizó el día 26 de octubre de 2001 y la solicitud de inscripción tuvo entrada en el Registro de la Confederación Hidrográfica del Guadiana en 2009.

SEXTO

No podemos compartir, pues, el razonamiento de la sentencia recurrida que culmina --tras señalar que el Texto Refundido de la Ley de Aguas de 2001 es el producto de una delegación legislativa que puede incurrir en exceso y en esa medida puede ser revisado por los tribunales al tener un rango meramente reglamentario-- en que " los reparos sobre el rango de la norma (texto refundido) se excluyen en el caso de la Disposición Transitoria Segunda de la Ley por la que se aprueba el Plan Hidrológico Nacional, de cuyo rango y naturaleza legal no cabe dudar y que debe considerarse rango normativo superior a la Disposición Transitoria del Texto Refundido ".

El rango legal del texto normativo que aprueba un real decreto legislativo no es dudoso, como indica la sentencia. Es el mismo en uno y otro caso. Respecto de las leyes ordinarias y de los textos refundidos. Ambas normas tienen idéntico rango legal.

Ninguna degradación en su rango legal se produce porque el ámbito de nuestra jurisdicción se extienda, además del control de los actos y de la potestad reglamentaria, a los decretos legislativos si exceden de los límites de la delegación, que prevé el artículo 1.1 de la LJCA . El denominado efecto " ultra vires " no puede ser invocado para concluir que el Decreto Legislativo que aprueba el Texto Refundido tiene un rango inferior al de una Ley ordinaria.

Ni tampoco puede justificarse dicha conclusión, como hace la sentencia, en que el régimen transitorio de aguas privadas previsto en la disposición transitoria cuarta del TR de la Ley de Aguas de 2001 no se ajusta a la refundición y adaptación que autorizó la antes citada Ley de delegación legislativa, que encomienda al Gobierno a dictar un Real Decreto Legislativo en el que se " refunda y adapte " la normativa legal existente en materia de Aguas. Para luego concluir que el Real Decreto Legislativo se ha excedido de los límites de la delegación, y justificar la degradación de su rango. No podemos compartir tal conclusión por dos razones. De un lado, porque, como antes señalamos y ahora insistimos, la disposición transitoria cuarta del Texto Refundido de la Ley de Aguas de 2001 es una reproducción exacta de la disposición transitoria cuarta de la Ley de Aguas de 1985 , salvo la numeración del artículo al que se remite el último apartado. De modo que no se comprende el exceso al que alude la sentencia respecto de la delegación recibida. Y, de otro, porque ninguna de las partes en el proceso había invocado tal exceso respecto de la encomienda al Gobierno. La parte recurrente porque postulaba precisamente la aplicación al caso de la citada transitoria cuarta del TR de la Ley de Aguas de 2001, y la Administración del Estado por razones obvias, al no defender posiciones contrarias a su actuación, como sería sostener que el Gobierno rebasó los límites de la delegación.

No obstante, como antes adelantamos, acierta la sentencia recurrida al declarar ajustada a derecho la resolución administrativa impugnada, que denegó la solicitud de inclusión en el Catálogo de Aguas Privadas de un aprovechamiento, formulada después del transcurso de los tres meses a partir de la entrada en vigor de la Ley 10/2001, del Plan Hidrológico Nacional y, con ello resulta conforme a Derecho la desestimación del recurso.

Por todo cuanto antecede procede desestimar los motivos invocados y declarar que no ha lugar al recurso de casación interpuesto.

SÉPTIMO

Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer a las recurrentes las costas procesales del recurso de casación ( artículo 139.2 de la LRJCA ).

Al amparo de la facultad prevista en el artículo 139.3 de la citada Ley , se determina que el importe de las costas procesales, por todos los conceptos, no podrá rebasar la cantidad de 4.000 euros por cada una de las recurridas.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

FALLAMOS

Que debemos desestimar los motivos invocados, y declarar que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de D. Raimundo , contra la Sentencia de 7 de febrero de 2012, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, en recurso contencioso-administrativo nº 130/2010 . Con imposición de las costas a la recurrente, con el límite fijado en el último fundamento de esta resolución.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Maria del Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.