STS, 17 de Marzo de 2014

La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó sentencia el 25 de febrero de 2011 , con los siguientes pronunciamientos en su parte dispositiva:

"Se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Jose Ignacio , D. Jesús María Dª Noemi contra el Acuerdo del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Alicante de 2 de julio de 2.009, desestimatorio del recurso de reposición interpuesto contra el Acuerdo de 26 de marzo de 2.009, dictado en el expediente Nº NUM000 , sobre justiprecio de bienes y derechos expropiados para la realización de las obras de construcción de una depuradora y sus instalaciones complementarias en la zona de L'Alacantí Norte. Declarada urgente la ocupación por Acuerdo del Consell de 23 de marzo de 2.007. No se hace expresa imposición de costas."

Notificada la sentencia, se presentó escrito por la representación procesal de D. Jose Ignacio , D. Jesús María y Dª Noemi ante la Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, manifestando su intención de interponer recurso de casación y el Secretario Judicial, por diligencia de ordenación de 19 de abril de 2011, tuvo por preparado el recurso, con emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.

La parte recurrente presentó, con fecha 9 de junio de 2011, escrito de interposición del recurso de casación, en el que expuso los motivos en que se fundamentaba, y solicitó a esta Sala que dicte sentencia por la que se estime dicho recurso, dejando sin efecto la sentencia recurrida.

Admitido a trámite el recurso, se dio traslado a las partes recurridas, para que formalizara su oposición. El Abogado del Estado, en escrito de 28 de septiembre de 2011, manifestó que se abstenía de formular oposición, y la representación procesal de la Mancomunidad de l'Alacantí, en escrito de 3 de octubre de 2011, se opuso al recurso, solicitando a la Sala que dicte sentencia desestimando el recurso de casación y confirmando la sentencia impugnada.

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo el día 11 de marzo de 2014, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Maria del Riego Valledor, Magistrado de la Sala.

Se interpone recurso de casación contra la sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de 25 de febrero de 2011 , que desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por los ahora recurrentes contra el acuerdo del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Alicante, de 2 de julio de 2009, desestimatorio del recurso de reposición contra el acuerdo de 26 de marzo de 2009 (expediente NUM000 ), sobre justiprecio de los terrenos expropiados para la realización de las obras de construcción de una depuradora y sus instalaciones complementarias en la zona de l'Alacantí Norte.

Exponemos los antecedentes de la sentencia impugnada, para una mejor comprensión de las cuestiones planteadas en el recurso.

La valoración se refiere a la finca número NUM001 del citado Proyecto expropiatorio de construcción de una depuradora y sus instalaciones complementarias en la zona de l'Alacantí Norte, de 33.431,76 m² de superficie, en el término municipal de Sant Joan d'Alacant, clasificada como suelo no urbanizable, siendo Administración expropiante la Mancomunidad de l'Alacantí.

En su hoja de aprecio la propiedad entendió que era aplicable la doctrina jurisprudencial que establece que el suelo no urbanizable destinado a sistemas generales ha de valorarse como suelo urbanizable, por lo que aplicó en la valoración de los terrenos expropiados el módulo de viviendas de protección pública, del que resultó un valor unitario de 70,95 €/m², y el método residual dinámico, del que resultó el valor unitario de 70,96 €/m², aplicando este último a la superficie expropiada, obteniendo un valor final de 2.490.188,48 €, incluido el 5% de premio de afección.

La Mancomunidad de l'Alacantí valoró los terrenos expropiados como suelo no urbanizable, por el método de comparación, a razón de 13,50 €/m² y 473.895,20 € por toda la superficie expropiada, incluido el premio de afección.

El Jurado Provincial de Expropiación de Alicante consideró que el suelo era no urbanizable común, y aplicó en su valoración el método de comparación con fincas análogas, establecido en el artículo 26.1 de la Ley 6/98 . Tuvo en cuenta al efecto el valor aplicado por el propio Jurado en la expropiación de terrenos próximos, con la misma clasificación urbanística y similares características, en febrero de 2007, que actualizó a la fecha de referencia de la valoración de junio de 2007, resultando un valor unitario de 17,49 €/m², y un justiprecio de 613.957,55 €, que incluye el 5% de premio de afección.

Los propietarios no estuvieron conformes con esta valoración, por lo que interpusieron recurso frente al acuerdo del Jurado ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, que fue desestimado por la sentencia de 25 de febrero de 2011 , antes citada, que constituye el objeto del presente recurso de casación.

El recurso de casación de los propietarios de los terrenos se articula en tres motivos.

El primer motivo denuncia infracción de las normas reguladoras de la sentencia, por incongruencia, el motivo segundo aprecia infracción de los artículos 33 CE y 25.2 de la Ley 6/98 , de Régimen del Suelo y Valoraciones, y el tercer motivo alega vulneración de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate.

En el primer motivo del recurso la parte recurrente alega la infracción de las normas reguladoras de la sentencia, por falta de congruencia, pues considera que no existe la debida correlación entre el fallo y los problemas planteados y debatidos en el recurso, y en concreto, considera que no ha existido pronunciamiento judicial sobre: 1) la falta de adecuación de la Administración a sus propios actos y vulneración del principio de confianza legítima, 2) el contrasentido entre la clasificación del suelo y su posterior vinculación al desarrollo de sectores de suelo urbanizable, como condición de conexión e integración, 3) la inexistente motivación en cuanto al no otorgamiento de valor probatorio al informe pericial y 4) la valoración arbitraria de la prueba y conclusiones erróneas e inadecuadas de la sentencia.

La parte recurrida alega que este motivo debe ser inadmitido, por no indicar de forma expresa el apartado del artículo 88.1 LJCA en que se basa, pero la Sala considera que, aunque es cierto que el escrito de interposición del recurso omite la cita expresa de la letra o apartado del artículo 88.1 LJCA en que se ampara el motivo, e incumple por tanto la exigencia del artículo 92.1 LJCA , sin embargo, en este caso llegamos a la conclusión de que el motivo debe ser admitido, atendiendo para ello a que tanto el enunciado del motivo ("infracción de las normas reguladoras de la sentencia"), como el desarrollo argumental del mismo, en el que se alude a la incongruencia, al desajuste entre el fallo y las cuestiones planteadas por las partes y a la falta de motivación, permiten identificar, sin ninguna dificultad, que el motivo se formula por el cauce de la letra c) del artículo 88.1 LJCA , por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia.

Esta Sala ha considerado el vicio de incongruencia, en sus distintas modalidades, como un desajuste entre los términos en los que las partes formularon sus pretensiones y el fallo judicial, que concede más, menos o cosa distinta de lo pedido, y también se incluyen entre las modalidades de incongruencia los supuestos en los que la sentencia carece de coherencia o lógica interna.

Sobre el requisito de la motivación de las resoluciones judiciales hemos de recordar que el mismo no exige una respuesta pormenorizada y exhaustiva a todos los aspectos de las alegaciones de la parte, y menos aún una determinada extensión del razonamiento, siendo suficiente con que se dé conocimiento de las razones en que se funda el pronunciamiento, en la medida necesaria para que la parte pueda ejercitar con garantía los medios de impugnación que estime convenientes sin indefensión, y así lo entiende la jurisprudencia de este Tribunal, que se recoge, entre otras, en la sentencia de 7 de julio de 2004 , que cita las de 21 de marzo y 14 de mayo de 2002 , que señala que "el derecho a la tutela judicial efectiva no exige que la resolución judicial ofrezca una exhaustiva descripción del proceso intelectual llevado a cabo por el juzgador para resolver, ni una pormenorizada respuesta a todas las alegaciones de las partes, ni siquiera la corrección jurídica interna de la fundamentación empleada, bastando con que la argumentación vertida exteriorice el motivo de la decisión, "la ratio decidendi" en orden a un eventual control jurisdiccional, pues se cumple la exigencia constitucional cuando la resolución no es fruto de un mero voluntarismo selectivo o de la pura arbitrariedad, como ha reconocido esta Sala y la jurisprudencia constitucional".

Hemos de rechazar la existencia de incongruencia de la sentencia impugnada en este caso, pues la parte recurrente sostenía en su demanda la pretensión de que se anulara el justiprecio fijado por el Jurado y se acogiera el reclamado por la parte en su hoja de aprecio, con el argumento de que el suelo no debía valorarse conforme a su clasificación urbanística de suelo no urbanizable, sino que debía valorarse como suelo urbanizable, de acuerdo con los criterios jurisprudenciales de valoración de los terrenos destinados a sistemas generales que invoca, y sobre tal pretensión se pronunció la sentencia impugnada, desestimándola, por la razón de no considerar aceptable la valoración del suelo como urbanizable, pues estima que esa no es la clasificación del suelo, como resulta suficientemente acreditado en las actuaciones.

La parte recurrente cita en este motivo cuatro puntos sobre los que considera que la Sala de instancia debía haberse pronunciado, pero sin ninguna clase de desarrollo ni justificación, es decir, se limita la parte recurrente a la cita de esos cuatro extremos en los que aprecia incongruencia, o en algún caso falta de motivación, pero sin ningún desarrollo sobre el alcance de la falta de respuesta o de motivación, y sin indicar siquiera los apartados de la demanda en los que se formularon por su parte las cuestiones que en su criterio quedaron sin resolver.

Así, en la demanda no existe alegación o argumento alguno sobre la vulneración por la Administración del principio de confianza legítima, ni explica la parte recurrente cuales fueron los signos externos de la Administración, suficientemente concluyentes, que le llevaron a confiar en la legalidad de una determinada conducta, que tampoco especifica.

Tampoco puede compartirse con la parte recurrente su tesis de que falta motivación sobre el no otorgamiento de valor probatorio al informe pericial, ya que la parte recurrente no propuso prueba pericial en el procedimiento, sino únicamente la ratificación de la arquitecta Dña. Irene en el informe que acompañó a la hoja de aprecio, que carece de la condición de "informe pericial" que le atribuye la parte. La sentencia impugnada explica que constituía dicho informe una reiteración de lo que ya constaba en el expediente, que rechaza porque parte de unos parámetros que no acepta, ya que valoró el suelo como urbanizable, a pesar de que en el expediente constaba sobradamente que no era esa la clasificación, que fue elaborado dicho informe para valorar suelo no urbanizable por una arquitecto, que no ofreció ninguna valoración alternativa del suelo como no urbanizable, y que la parte no había llegado a demostrar la equivocación del Jurado en la valoración del suelo no urbanizable a que se refiere este recurso, de lo que resulta que la Sala rechazó también, en esta ocasión implícitamente, la falta de la integración de los terrenos expropiados en sectores urbanizables a que alude la parte recurrente.

Entre los puntos sobre los que la parte recurrente aprecia incongruencia o falta de motivación de la sentencia, existe una última referencia a la valoración arbitraria de la prueba y a las conclusiones erróneas e inadecuadas de la sentencia, que no tienen cabida en este motivo dedicado a la denuncia de los errores in procedendo, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia.

Se desestima el primer motivo del recurso de casación.

El motivo segundo del recurso de casación alega infracción por la sentencia impugnada de los artículos 33 CE y 25.2 de la Ley 6/98 , que tras la redacción dada por la Ley 53/2002, señala que los suelos destinados a infraestructuras y servicios públicos de interés general supramunicipal, autonómico o estatal, tanto si estuvieran incorporados al planeamiento urbanístico como si fueran de nueva creación, se valoraran según la clase de suelo en que se sitúen o por los que discurran, si bien admite que en el supuesto de que el planeamiento urbanístico los haya adscrito o incluido en algún ámbito de gestión, a los efectos de su obtención a través de los mecanismos de equidistribución de beneficios y cargas, su valoración se determinará en función del aprovechamiento de dicho ámbito, señalando la parte recurrente que en este caso los terrenos expropiados tienen por destino servir al conjunto urbano, que la infraestructura que justifica la expropiación no es de carácter estatal o autonómico, y que a pesar de que su ámbito es supramunicipal, la Administración expropiante es una entidad local, la Mancomunidad de l'Alicanti, y no la Administración estatal o autonómica.

Esta Sala ha mantenido la plena compatibilidad de la redacción del artículo 25 de la Ley 6/98 , tras la reforma operada por la Ley 53/2002, con la doctrina jurisprudencial sobre sistemas generales, que como subrayan las sentencias de 18 de julio de 2012 (recurso 4311/2009 ) y 22 de octubre de 2013 (recurso 218/2011 ), "ante el frecuente planteamiento de pretensiones de valoración como suelo urbanizable de los terrenos expropiados para la ejecución de intraestructuras, o implantación de servicios supramunicipales, a pesar de estar aquéllos clasificados como no urbanizables, ha venido sosteniendo la necesidad de cualificar aquella conexión exigiendo para tales infraestructuras o servicios, más allá de su mera situación urbanística, su integración en el entramado urbano, en el sistema viario municipal, formando parte de su estructura y desarrollo, y, en definitiva, contribuyendo a crear ciudad."

La regla general de valoración, establecida en el artículo 25 de la Ley 6/98 , que obliga a valorar los terrenos con arreglo a su clasificación urbanística, está presente en nuestro ordenamiento jurídico ya desde la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956, de donde pasó a la Ley del Suelo de 1976, al citado artículo 25 de la Ley 6/98 y al artículo 22 del vigente Texto Refundido aprobado por RD legislativo 2/2008, no aplicable en el presente caso por razones temporales. No obstante, como excepción a esta regla general, este Tribunal ha venido admitiendo que en los casos en que unos terrenos destinados a sistemas generales se encuentren clasificados como no urbanizables, o carezcan de clasificación específica, procede valorarlos como urbanizables, siempre y cuando se destinen a crear ciudad, salvo que, por reunir los requisitos señalados por el legislador, su clasificación como urbanos resulte obligada, por razón del carácter reglado de la potestad del planificador en este punto.

Tal doctrina exige, como esta Sala ha insistido en destacar, que el sistema general al que van a servir los terrenos que, clasificados como no urbanizables, se obtienen por expropiación, tengan vocación de "crear ciudad", es decir, que mediante el sistema general, los terrenos expropiados se integren en la malla urbana del municipio.

Como ha señalado esta Sala en sentencia de 3 de diciembre de 2012 (recurso 6944/2009 ), lo esencial no es que la infraestructura o dotación esté incorporada al planeamiento, sino que esté destinada a crear ciudad, pues esa previsión, la inclusión en el planeamiento, responde a las exigencias del principio de coordinación, que exige acomodar el planeamiento municipal a las determinaciones de los instrumentos de ordenación de superior alcance territorial, en cuanto prevean dotaciones e infraestructuras supralocales que hayan de implantarse o discurrir por el término municipal.

En este caso, la finca de los recurrentes se expropia para la construcción de una depuradora, que es inequívocamente una infraestructura supramunicipal de la Mancomunidad de l'Alacantí, que prevé el tratamiento de las aguas residuales de diversos municipios de la zona norte de Alicante (El Campello, San Joan y Mutxamell), sin que concurran los requisitos que exige la doctrina de esta Sala para valorar como urbanizable el suelo clasificado como no urbanizable, pues la infraestructura a que están destinados no crea ciudad, ni se integra en la malla urbana.

El tercer motivo del recurso alega infracción por la sentencia recurrida de la jurisprudencia de esta Sala, relativa a la valoración como suelo urbanizable del suelo no urbanizable, sosteniendo la parte recurrente que según dicha jurisprudencia es trascendental el destino que se reserve a los terrenos, y que tal doctrina es aplicable en el presente caso, en el que la clasificación de los terrenos como no urbanizables les aísla indebidamente de su entorno urbano y la infraestructura se configura para atender a necesidades colectivas.

Añade la parte recurrente que igualmente infringe la sentencia impugnada la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europia y de este Tribunal Supremo sobre los principios de buena fe y confianza legítima, la jurisprudencia sobre el justiprecio como equivalente económico del bien que se pierde y la jurisprudencia sobre la presunción de acierto de las valoraciones de los Jurados de Expropiación Forzosa.

Las alegaciones de la parte recurrente relativa a la doctrina jurisprudencial sobre la valoración de los terrenos destinados a sistemas generales han sido en gran parte contestadas en el Fundamento de Derecho anterior. Cabe añadir ahora, en relación con la atención que estima la parte recurrente debe prestarse al destino reservado a los terrenos, que dicho destino es el de construcción de una estación depuradora de las aguas residuales de diversos municipios, como antes se ha dicho, y la jurisprudencia de esta Sala considera que dicho particular destino es un obstáculo para la aplicación de la doctrina sobre sistemas generales creadores de ciudad, porque como señalaba la sentencia de 16 de septiembre de 2005 (recurso 5354/2001 ), el propio destino que justifica la expropiación, la estación depuradora de aguas residuales, hace lógico y razonable que dicha instalación, por su naturaleza y finalidades, se realice precisamente en suelo no urbanizable, y en igual sentido se pronuncian las sentencias de esta Sala de 5 de marzo de 2013 (recurso 2575/2010 ) y 25 de junio de 2013 (recurso 4105/2010 ).

Que la infraestructura que justifica la expropiación se configura para servir necesidades colectivas no es requisito suficiente para su valoración como suelo urbanizable, pues este Tribunal ha dicho en numerosas ocasiones que para la valoración como urbanizable del suelo no urbanizable destinado a servicios generales, no basta con que los mismos sirvan a la ciudad, en este caso a los tres municipios de la Mancomunidad de l'Alacanti que hemos citado anteriormente, sino que es necesario que creen ciudad, porque se integren en la trama o malla urbana, lo que en este caso no está acreditado que suceda con la depuradora de aguas residuales que justifica la expropiación, sin que tampoco la parte recurrente haya propuesto prueba alguna que haya acreditado el entorno urbano y la indebida singularización del suelo expropiado, y sin que tal extremo se deduzca del informe acompañado a la hoja de aprecio.

No puede estimarse infringida la doctrina de este Tribunal sobre el principio de confianza legítima, que exige la presencia de signos externos producidos por la Administración, suficientemente concluyentes para que induzcan razonablemente al particular a confiar en la legalidad de una determinada actuación, pues la parte recurrente nada indica en su recurso sobre cual fue su actuación, que creyó amparada en la legalidad debido a los signos externos concluyentes de la Administración.

En relación con el justiprecio como equivalente del bien que se expropia, el Tribunal Constitucional ha dicho, en su sentencia 166/1986 , que la Constitución, que no utiliza el término de "justo precio", lo que garantiza es que entre el bien o derecho expropiado y la cuantía de la indemnización "exista un proporcional equilibrio para cuya obtención el legislador puede fijar distintas modalidades de valoración, dependientes de la naturaleza de los bienes y derechos expropiados, debiendo ser éstas respetadas, desde la perspectiva constitucional, a no ser que se revelen manifiestamente desprovistas de base razonable" , y en este sentido, en el presente caso, el Jurado Provincial de Expropiación y la Sala de instancia aplicaron las reglas de valoración establecidas por la Ley 6/98, que ordenan valorar el suelo con arreglo a su clasificación urbanística, y tratándose de suelo no urbanizable, como es el caso, mediante el método de comparación con los valores de fincas análogas, sin que la parte recurrente haya demostrado en el presente recurso de casación la infracción por la sentencia impugnada de las mencionadas normas de valoración.

Entre las infracciones de la jurisprudencia de esta Sala aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate, indica la parte recurrente que la sentencia recurrida ha desconocido la doctrina de esta Sala que, aceptada la presunción de acierto de las valoraciones de los Jurados de Expropiación Forzosa, establece sin embargo que ha de darse preferencia a los informes emitidos por los peritos procesales, puesto que éstos gozan de garantías de imparcialidad superiores a cuantos otros dictámenes hayan sido emitidos por técnicos designados por los interesados, y que un acuerdo sin fundamentar suficientemente por el Jurado no puede prevalecer frente a la prueba pericial practicada regularmente en el proceso.

Debe decirse que la parte recurrente se limita a reproducir declaraciones jurisprudenciales de esta Sala sobre la eficacia probatoria de la prueba pericial practicada en el proceso, y a afirmar que la sentencia recurrida ha infringido gravemente dicha jurisprudencia, olvidando que no basta la mera cita y transcripción parcial de sentencias de este Tribunal, sino que es necesario que se relacionen las circunstancias concurrentes entre los precedentes citados y el caso que se examina, explicando la similitud con el caso debatido y la razón de decidir del Tribunal de instancia, pues solo de esta manera es posible venir en conocimiento de la existencia de la infracción jurisprudencial que se denuncia.

En este caso, la parte recurrente se limita, como se dice, a la cita de declaraciones de esta Sala sobre la eficacia de la prueba pericial practicada en el proceso, con omisión de cualquier explicación sobre los defectos de fundamentación de la valoración efectuada por el Jurado y con omisión también de que en el proceso no ha llegado a practicarse prueba pericial, que no fue solicitada por la parte recurrente, que se limitó a interesar la ratificación del informe de valoración que en su día acompañó con su hoja de aprecio, elaborado por una arquitecta libremente designada por dicha parte, que no puede desvirtuar la valoración del Jurado, porque como explicó la sentencia recurrida, no aplicó los criterios valorativos previstos por el artículo 26 de la Ley 6/98 para la valoración de los terrenos expropiados, atendida su clasificación como suelo no urbanizable.

Por las razones que se han indicado se desestima el tercer motivo del recurso de casación.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer las costas del mismo a la parte recurrente, de conformidad con el artículo 139.2 LJCA , si bien la Sala, haciendo uso de la facultad que le confiere el apartado tercero del citado precepto, limita a 4.000 € el importe máximo a reclamar por la parte recurrida, la Mancomunidad de l'Alacanti por todos los conceptos como costas procesales.