STS, 29 de Octubre de 2013

En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-la Mancha dictó sentencia de fecha 27 de septiembre de 2.010 , por la que se inadmitía el recurso promovido por el Ayuntamiento de Illana contra al resolución de la Consejería de Obras Públicas de la Junta de Castilla-la Mancha de 28 de marzo de 2.007, por la que se aprueba el Estudio informativo de la vía de alta capacidad para la conexión de Guadalajara con la A-3 y con la autovía de Castilla-la Mancha.

Notificada dicha sentencia a las partes, la demandante presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 26 de octubre de 2.010, al tiempo que ordenaba remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la representación procesal del Ayuntamiento de Illana ha comparecido en fecha 2 de diciembre de 2.010, mediante escrito por el que interpone su recurso de casación, que articula en los siguientes motivos:

- 1º, que se basa en el apartado 1.c) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, en concreto, del artículo 243. 3 y 4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y del artículo 209 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil , y en el apartado 1.d) del citado artículo 88 de la Ley jurisdiccional , por infracción del artículo 24 de la Constitución , del artículo 54.3 del texto refundido de Disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, y del artículo 45 de la misma Ley jurisdiccional , así como de la jurisprudencia, y

- 2º, que formula resumiendo los argumentos en cuanto al fondo del asunto que había expuesto ya en las diferentes fases del proceso de instancia.

Termina su escrito suplicando que se dicte sentencia por la que se case y anule la recurrida y se pronuncie y decida la petición no resuelta por la sentencia de instancia de conformidad con los motivos del recurso y los pedimentos contenidos en el original escrito de demanda.

El recurso de casación ha sido inadmitido en cuanto al segundo motivo formulado por auto de 16 de junio de 2.011 , que admite los dos submotivos que el recurrente ha englobado bajo el ordinal primero.

Personada la Junta de Comunidades de Castilla-la Mancha, su representación procesal ha formulado escrito de oposición al recurso de casación, suplicando que se dicte sentencia en la que se desestime la pretensión de casación y anulación de la sentencia recurrida, confirmando, en consecuencia, ésta última.

Por providencia de fecha 27 de mayo de 2.013 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 15 de octubre de 2.013, en que han tenido lugar dichos actos.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado, Magistrado de la Sala.

Objeto y planteamiento del recurso.

El Ayuntamiento de Illana interpone recurso de casación contra la Sentencia de 27 de septiembre de 2.010, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha , por la que se declaró inadmisible el recurso que la citada corporación municipal había entablado contra la resolución de la Consejería de Obras Públicas de la Junta de Castilla-La Mancha, de 28 de marzo de 2.007, por la que se aprobaba el estudio informativo de la vía de alta capacidad para la conexión de Guadalajara con la A-3 y con la autovía de Castilla-La Mancha.

La Sentencia impugnada justificaba la inadmisión del recurso contencioso administrativo en las siguientes razones:

" Cuarto.- Invoca el Letrado de la parte recurrida el artículo 54.3 del Texto Refundido de las disposiciones legales en materia de Régimen Local, aprobado por R.D. Legislativo 781/86 para sostener la procedencia de declarar la inadmisibilidad del recurso, porque se presentó sin el informe previo del Secretario que exige dicho precepto para " el ejercicio de acciones necesarias para la defensa de los bienes y derechos de las entidades locales ".

Digamos, de entrada, que dicho artículo está plenamente en vigor y que en su día superó el juicio de constitucionalidad, STC 385/93 , de 20 de Diciembre y que una previsión similar se recoge en el artículo 9 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales , R.D. 1376/86, de 13 de Junio.

Efectivamente, así como la no incorporación de los poderes de representación con ocasión de la presentación del escrito inicial de recurso fue subsanada, la falta de dicho informe previo fue igualmente puesto de manifiesto en la contestación a la demanda y no precisamente de pasada, sino alegando constituir causa de inadmisibilidad y con expresa invocación del artículo 54.3 del TRRL-1986, ilustrada, además, con cita de la STS de 28 de Noviembre de 1995 (RJ. 1995,8934), ello partiendo de que ni el Decreto de la Alcaldía de 26 de Junio de 2007 ni tampoco el acuerdo plenario de 8 de Agosto de 2007 se adoptaron previo informe al efecto del Secretario, ni de la Asesoría Jurídica de la Entidad Local (probablemente inexistente diferenciada de la propia Secretaría), tampoco de un letrado externo, como permite el precepto tan repetido.

Pues bien, la consecuencia que acarrea esta omisión viene resaltándose por el Tribunal Supremo, que es la declaración de inadmisibilidad del recurso.

Sin remontarnos más atrás, como a la Sentencia de 1995 que cita el Letrado de la Junta de Comunidades, la STS de 14 de Mayo de 2001 (rec. 1255/96, de la Secc. 2 ª, Ponente Rodríguez Arribas), recuerda que el Alto Tribunal viene matizando el requisito formal de acreditar la previa emisión del dictamen, ya que: a) su falta de presentación inicial no es causa de inadmisión del recurso contencioso-administrativo, b) puede subsanarse, c) no es imprescindible cuando se trata de procesos a los que es llevada la Corporación como demandada, d) se exige para el ejercicio inicial de acciones y no para sucesivas instancias, y e) puede haberse incluso emitido in voce. Después de tanta flexibilidad, explica el TS respecto a tal informe en los siguientes términos:

"Tiene por finalidad -aunque no sea vinculante- hacer más difícil que un órgano administrativo inicie un pleito irreflexivamente o sin conocimiento de lo que son sus derechos, el modo de ejercitarlos y las razonables posibilidades de obtener una respuesta favorable. Esa finalidad, que es diferente a la que persigue la acreditación del acuerdo de la corporación, no se cumple si el ditamen, aunque sea verbal, no consta realmente pronunciado. Ciertamente no es indiferente al interés general, tanto desde el punto de vista de las propias Corporaciones, como desde el común de los ciudadanos a los que sirven, que las instituciones administrativas referidas puedan sumergirse sin el adecuado conocimiento previo en una conflictividad jurídica estéril y por ello la exigencia de ese mínimo requisito de la procedibilidad, en la forma flexible que se viene interpretando, no puede considerarse contrario al principio de tutela judicial efectiva, del art. 24 CE ".

Examinadas las actuaciones, en el caso de autos no concurre una sola circunstancia que lleve a flexibilizar el rigor que conduce -somos conscientes- a consecuencia tan importante como no poder entrar en el fondo del asunto. Hasta tal punto no concurre ninguna de las circunstancias anotadas por el T.S., que en el escrito de conclusiones se sale al paso respondiendo a todos los motivos esgrimidos por el Letrado de la Junta para sostener la inadmisibilidad, todos salvo a éste último, al que no dedica referencia siquiera.

Digamos, para finalizar, que la línea aplicativa del Tribunal Supremo plasmada en esa Sentencia (como la que cita la Administración de fecha anterior) se ha visto reiterada en otras posteriores y recientes, a saber: SS del Alto Tribunal de 22 de Julio de 2009, Rec. 302/08 , ésta de la Sección 3ª, Sentencia de 25 de Febrero de 2009, Rec. Nº 2410/2006 , de la Sección 2ª, además de la Sentencia de 25 de Mayo de 2001 (recurso 2040) de la Sección 2ª, casi coetánea a la primeramente citada.

Se impone, por consiguiente, declarar la inadmisibilidad del recurso en base a la letra b) del artículo 69 de la LJCA como expresa el T.S., Sentencia citada de 25 de Febrero de 2009 , " la cita del artículo 69.b) de la Ley Jurisdiccional está íntimamente relacionada con lo establecido en el artículo 54.3 del R.D. 781/86, de 16 de Abril ."." (fundamento jurídico cuarto)

El recurso de casación se articula mediante dos motivos, de los que el segundo fue inadmitido por Auto de esta Sala de 16 de junio de 2.011 . El primer motivo, único subsistente por tanto, se acoge a los apartados c ) y d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción ; al apartado c) por entender que se inadmitió indebidamente el recurso causándole indefensión al no haberle otorgado trámite de subsanación, con infracción del artículo 243.3 y 4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y del 209 de la Ley de Enjuiciamiento Civil ; al apartado d), por infracción del artículo 24 de la Constitución , al no entrar en el fondo del asunto, y del artículo 54.3 del texto refundido de las disposiciones legales en materia de Régimen Local y de la jurisprudencia en relación con la aplicación del requisito del previo informe de los secretarios de Ayuntamiento.

Sobre la inadmisión del recurso contencioso-administrativo en la instancia por omisión de un requisito para la interposición.

El motivo que debemos se funda simultánea e indebidamente en los apartados c ) y d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción ; en efecto, según reiterada jurisprudencia, el sentido de que el citado precepto distinga las distintas infracciones que se pueden aducir en los motivos contemplados en el referido artículo 88 de la Ley jurisdiccional es ofrecer claridad y seguridad jurídica a las demás partes del proceso y al órgano jurisdiccional respecto a las infracciones legales que se denuncian y las pretensiones que se deducen. Con todo, al poderse distinguir dentro del motivo formulado por la parte recurrente una diferenciación en las quejas que habrían de haberse incardinado separadamente en ambos apartados y en atención al criterio pro actione , no se declara la inadmisión del motivo, que podríamos considerar que contiene dos submotivos autónomos.

Examinaremos en primer lugar la queja de naturaleza procesal de que el recurso contencioso administrativo ha sido inadmitido indebidamente por la Sala de instancia, causando indefensión a la entidad actora en la instancia, por no haberle dado ocasión de subsanar una omisión de naturaleza subsanable, como lo sería la no aportación del informe previo del Secretario de la corporación municipal. En lo que respecta a este tipo de defectos procesales en que pueda incurrir la parte actora y tras una jurisprudencia contradictoria, el pleno de esta Sala dictó la Sentencia de 5 de noviembre de 2.008 (RC 4.755/2.005 ), en la que se ofreció una interpretación sistemática de lo dispuesto en los artículos 138.1 y 45.3 de la Ley de la Jurisdicción , luego reiterada de forma constante en numerosas resoluciones, en la que dijimos lo siguiente:

"

El artículo 45.3 de la Ley de la Jurisdicción impone al Juzgado o Sala el deber de examinar de oficio la validez de la comparecencia tan pronto como se haya presentado el escrito de interposición. Y le impone, como lógica consecuencia, que requiera la subsanación del requisito de validez que estime no cumplimentado y que ordene el archivo de las actuaciones si la subsanación no se lleva a efecto.

Ahora bien, el alcance y significado de ese precepto se detiene ahí. De él no cabe derivar como efecto jurídico uno de presunción de validez de la comparecencia cuando el Juzgado o la Sala no hacen aquel requerimiento, pues no es eso lo que dice el precepto ni es eso lo que se deduce de su tenor literal o de su espíritu o finalidad. Ni cabe derivar uno según el cual la invalidez sólo pudiera ser apreciada tras un acto en contrario del propio Juzgado o Sala que sí requiriera de subsanación.

La razón de ser del precepto es abrir lo antes posible un cauce que evite la inutilidad de un proceso iniciado sin los requisitos que son ya precisos en ese mismo momento. No otra. Fracasada por la razón que sea esa aspiración de la norma, queda abierto con toda amplitud el debate contradictorio que las partes deseen entablar, al que el Juez o Tribunal habrá de dar respuesta en los términos en que se entable, evitando, eso sí, toda situación de indefensión.

Y es aquí, para un momento posterior de aquel inicial del proceso, donde entran en juego las normas del artículo 138 de la Ley de la Jurisdicción , comprendido en un Título de la Ley, el VI, que contiene las disposiciones comunes a sus Títulos IV y V, y por tanto las que son aplicables también al procedimiento contencioso-administrativo y a su fase de interposición que regula precisamente el Título IV.

Son así las normas de ese artículo 138, más la del artículo 24.1 de la Constitución en el particular en que proscribe toda situación de indefensión, las que rigen la cuestión que finalmente hemos de decidir, cual es si la Sala de instancia podía, sin previo requerimiento de subsanación, apreciar la causa de inadmisibilidad que en efecto concurría.

Sin desconocer que este Tribunal Supremo ha dictado sentencias en sentido contrario (así, entre otras, las de 10 de marzo de 2004 , 9 de febrero de 2005 , 19 de diciembre de 2006 o 26 de marzo de 2007 y las que en ellas se citan), pero también otras coincidentes con la que ahora se dicta (así, por ejemplo, las de 21 de febrero y 5 de septiembre de 2005, 27 de junio de 2006, 31 de enero de 2007 o 29 de enero de 2008), es la respuesta afirmativa la que debe imponerse en un supuesto definido y delimitado por actos procesales como aquellos de los que dimos cuenta en el fundamento de derecho primero de esta sentencia.

Aquel artículo 138 diferencia con toda claridad dos situaciones. Una, prevista en su número 2, consistente en que sea el propio órgano jurisdiccional el que de oficio aprecie la existencia de un defecto subsanable; en cuyo caso, necesariamente, ha de dictar providencia reseñándolo y otorgando plazo de diez días para la subsanación. Y otra, prevista en su número 1, en la que el defecto se alega por alguna de las partes en el curso del proceso, en cuyo caso, que es el de autos, la que se halle en tal supuesto, es decir, la que incurrió en el defecto, podrá subsanarlo u oponer lo que estime pertinente dentro de los diez días siguientes al de la notificación del escrito que contenga la alegación. Y termina con otra norma, la de su número 3, que es común a aquellas dos situaciones, aplicable a ambas, en la que permite sin más trámite que el recurso sea decidido con fundamento en el defecto si éste era insubsanable o no se subsanó en plazo.

Pero no es sólo que la literalidad del precepto diferencie esas dos situaciones y que para ambas, para una y otra una vez agotada su respectiva descripción, prevea sin necesidad de más trámite el efecto común que dispone su número 3. Es también la regla lógica que rechaza toda interpretación que conduzca a hacer inútil o innecesaria la norma, la que abona nuestra respuesta de que en un caso como el de autos no era obligado que el órgano judicial hiciera un previo requerimiento de subsanación. Si éste hubiera de hacerse también en la situación descrita en el número 1 de aquel artículo, la norma en él contenida sobraría en realidad, pues sin necesidad de construir un precepto cuya estructura es la de separar en números sucesivos situaciones distintas, le habría bastado al legislador con disponer en uno solo que apreciada la existencia de algún defecto subsanable, bien de oficio, bien tras la alegación de parte, se actuara en el modo que dice el número 2 del repetido artículo 138.

Además y por último, una interpretación conforme con la Constitución de los números 1 y 3 de dicho artículo no impone que el órgano jurisdiccional, habiéndose alegado el defecto en el curso del proceso, requiera en todo caso de subsanación antes de dictar sentencia de inadmisión. Alegado el defecto, sólo será exigible el requerimiento previo del órgano jurisdiccional cuando, sin él, pueda generarse la situación de indefensión proscrita en el artículo 24.1 de la Constitución . Situación que debe ser descartada en un supuesto, como lo es el de autos, en el que la parte demandada invocó con claridad la causa de inadmisibilidad que alegaba y en el que la parte actora tuvo ocasión, por brindarla el curso sucesivo del proceso, de oponer lo que estimara pertinente. Tal es también la conclusión que cabe ver, por ejemplo, en la sentencia del Tribunal Constitucional 266/1994, de 3 de octubre .

En suma y en definitiva: no era obligado, a diferencia de lo que se sostiene en el tercero de los motivos de casación, y pese a las sentencias de este Tribunal Supremo que se citan en el cuarto, que la Sala de instancia requiriera de subsanación antes de dictar sentencia. Ni es a la actuación de dicha Sala a la que cabe imputar situación alguna de indefensión." (fundamentos de derecho sexto y séptimo)

De la doctrina que se acaba de recordar y en lo que ahora importa, se deduce que si la parte demandada pone de relieve en la contestación a la demanda un defecto procesal en el que hubiera incurrido la parte actora, ésta ha de subsanar el defecto advertido o, en su caso, defender -en conclusiones o en un escrito anterior- el correcto cumplimiento de los requisitos procesales en la interposición del recurso. Consecuencia de ello es que, en el caso de que la parte actora hubiera dado respuesta a la objeción formulada por la demandada, el órgano judicial habría de pronunciarse sobre la discrepancia, bien admitiendo el recurso y desechando la objeción en sentencia, bien otorgando plazo para subsanar en caso de que entendiera que la interposición del recurso presentaba efectivamente el defecto puesto de manifiesto por la parte demandada y que el mismo era subsanable.

Y, en fin, en el supuesto de que la parte recurrente no hubiera reaccionado en forma alguna a la objeción formulada de contrario el órgano judicial habría de resolver directamente en sentencia bien rechazando tal objeción, bien inadmitiendo el recurso. Tal como se dice en la Sentencia del Pleno, esta última posibilidad es respetuosa con el derecho a la tutela judicial efectiva en la medida en que la parte recurrente ha sido advertida de la existencia de un defecto procesal y ha tenido ocasión de defender la corrección de su proceder procesal o, en su caso, de subsanar el defecto en que hubiera incurrido. Al no hacer ni una cosa ni otra la parte advertida del defecto procesal queda a expensas de la decisión del tribunal, sin que pueda alegar indefensión de ningún tipo, pues se ha conducido con una manifiesta falta de diligencia procesal que puede llevar, en su caso, a la directa inadmisión del recurso en sentencia de ser esa la previsión de las leyes procesales para el defecto en cuestión.

En el supuesto de autos la Sala de instancia, tras exponer la jurisprudencia tanto sobre la subsanación de defectos procesales como, en concreto, sobre la exigencia del requisito del informe de los secretarios de las corporaciones municipales, afirma lo siguiente en el fundamento antes transcrito en su integridad:

"Examinadas las actuaciones, en el caso de autos no concurre una sola circunstancia que lleve a flexibilizar el rigor que conduce -somos conscientes- a consecuencia tan importante como no poder entrar en el fondo del asunto. Hasta tal punto no concurre ninguna de las circunstancias anotadas por el TS, que en el escrito de conclusiones se sale al paso respondiendo a todos los motivos esgrimidos por el Letrado de la Junta para sostener la inadmisibilidad, todos salvo este último, al que no dedica referencia siquiera."

Tal afirmación, sin embargo, sólo se comprende por un error de la Sala de instancia, puesto que en el escrito de conclusiones la corporación recurrente afirma textualmente:

"En cuanto a lo alegado de contrario respecto a la inadmision del recurso por defectos formales y en concreto por falta de apoderamiento , tenemos que manifestar que a requerimiento del Tribunal por Providencia de 26 de Julio de 2007, se acredito en tiempo y forma la representación que ostenta esta Procuradora y se aporto acuerdo municipal para la interposición del presente recurso, en el que consta que se inquirió al Secretario sobre la legalidad del decreto aprobado siendo esta favorable ya que en el Certificado que firma el mismo no pone objeción alguna ni se realiza ninguna salvedad a dicho acuerdo."

El Ayuntamiento de Illana sostiene en el motivo de casación que examinamos que, al no manifestar el Secretario ninguna advertencia sobre la posible improcedencia o ilegalidad del decreto de interposición del recurso contencioso administrativo tras haber sido interrogado expresamente sobre el particular, ello suponía la emisión de un informe positivo tácito que cumplía con la exigencia sobre la necesidad de tal informe contemplada por la legislación local.

Pues bien, de acuerdo con la doctrina de la Sala antes expuesta, la respuesta dada en conclusiones por la Corporación recurrente a la objeción de admisibilidad sobre la falta de informe del secretario opuesta por la Comunidad Autónoma obligaba a la Sala de instancia a pronunciarse sobre tal respuesta: bien admitiendo la alegación y considerar cumplido el mencionado requisito procesal; bien, en caso contrario, a justificar que la referida actuación no suponía la emisión del preceptivo informe del secretario del Ayuntamiento. Pero tras la respuesta de la corporación, que ofrecía una justificación razonable de su conducta procesal, en ningún caso resultaba ya posible la inadmisión directa en sentencia por incumplimiento del requisito en cuestión omitiendo toda valoración sobre la efectiva emisión del informe. Por otra parte, de conformidad con la jurisprudencia recogida por la propia Sala de instancia, hay que entender que la intervención del Secretario del Ayuntamiento sí suponía la emisión del preceptivo informe del Secretario sobre la conformidad a derecho de la interposición del recurso contencioso administrativo por parte de la Corporación municipal.

En consecuencia hemos de admitir el primer submotivo formulado por el Ayuntamiento recurrente y estimar el recurso de casación.

Conclusión y costas.

Las consideraciones expuestas en el anterior fundamento de derecho conducen a la estimación del recurso de casación, casando y anulando la Sentencia recurrida. Habida cuenta de que se trata de una infracción procesal causante de indefensión, pues se la ha denegado a la recurrente el acceso a la jurisdicción, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 95.2 c) de la Ley jurisdiccional procede retrotraer las actuaciones para que la Sala de instancia admita el recurso contencioso administrativo y prosiga el recurso por sus trámites ordinarios.

En atención a lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción no se hace imposición de costas.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,