STS, 8 de Enero de 2013

La Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia el 18 de abril de 2012 en el recurso número 574/2010 , cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso nº 574/2010, interpuesto por la representación procesal de D. Teodulfo , contra la resolución del Presidente de la AEAT de fecha 22 de julio de 2010 a la que la demanda se contrae que declaramos ajustada a derecho. Sin costas

.

Contra la citada sentencia anunció recurso de casación la representación de D. Teodulfo , que la Sala de instancia tuvo por preparado por providencia de 25 de mayo de 2012, acordando el emplazamiento a las partes y la remisión de las actuaciones a este Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones, por la recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación anunciado, en el que, después de formular sus motivos, terminó suplicando a la Sala que dicte sentencia «(...) por la que, con base en el artículo 95.2 d) de la LJCA , case la resolución recurrida, y anulando la sentencia dictada, dicte otra por la que, estimando la demanda interpuesta por D. Teodulfo se declare, de conformidad con el Suplico de la demanda, lo siguiente:

1. - Que se declare la nulidad o se deje sin efecto la Resolución de la Dirección General de la AEAT de fecha 22 de julio de 2010, sobre la denegación a la petición de mi mandante de incorporarse a la realización de las prácticas

2. - Que, en consecuencia, se reconozca el derecho de mi representado a finalizar el proceso selectivo - fase de prácticas - para con ello incorporarse al CUERPO EJECUTIVO DEL SERVICIO DE VIGILANCIA ADUANERA».

Comparecido el recurrido, se admitió a trámite el recurso por providencia de 12 de septiembre de 2012, concediéndose por diligencia de ordenación de 28 de septiembre de 2012 un plazo de treinta días al recurrido para que formalizara escrito de oposición, que tuvo entrada el día 18 de octubre de 2012, y en el que se suplicaba a la Sala que dicte sentencia desestimando el único motivo de casación.

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 19 de diciembre de 2012, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Vicente Conde Martin de Hijas, Magistrado de la Sala

Se impugna en este recurso de casación la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Sexta) de 18 de abril de 2012 , que desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Teodulfo contra la Resolución de 22 de julio de 2010, del Presidente de la AEAT, que desestimó el recurso administrativo interpuesto contra la desestimación, el 6 de abril de 2010, de su petición de realizar las prácticas del proceso selectivo para el acceso al Cuerpo Ejecutivo del Servicio de Vigilancia Aduanera, Especialidades de Investigación, Navegación y Propulsión, convocado por resolución de 3 de julio de 2008, de la Presidencia de la Agencia Estatal de Administración Tributaria.

El recurso de casación interpuesto por D. Teodulfo contiene tres motivos de casación.

El primero, formulado al amparo del artículo 88.1º, letra c) de la Ley 29/1.998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa denuncia que la sentencia de instancia ha incurrido en falta de motivación e incongruencia omisiva.

El segundo motivo, formulado al amparo del artículo 88.1º, letra d) de la LJCA , denuncia la infracción, por la sentencia recurrida, del artículo 91.2 de la Ley 30/92 Ley 30/92 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y del artículo 64.1 de la Ley 7/2007, de 12 de abril , por la que se aprueba el Estatuto Básico del Empleado Público, al dar por buena la renuncia del interesado sin que la Administración la aceptase expresamente.

El tercer motivo, formulado al amparo del artículo 88.1º, letra d) de la LJCA , denuncia la infracción del artículo 1105 del Código Civil al entender que la sentencia no aprecia la existencia de fuerza mayor, como causa explicativa de la no realización del periodo de prácticas, a pesar de la prueba existente.

Por su parte, el Abogado del Estado se opone a dichos motivos en los términos que luego se expondrán.

La base de la fundamentación de la sentencia recurrida se contiene en los fundamentos de Derecho Cuarto y Quinto del siguiente tenor literal:

CUARTO: Por resolución de 3 de julio de 2008, de la Presidencia de la AEAT, se convoca proceso selectivo para ingreso, por el sistema general de acceso libre y promoción interna, en el Cuerpo Ejecutivo del Servicio de Vigilancia Aduanera, especialidad de Investigación, Navegación y Propulsión, cuya base segunda, a los efectos que ahora nos interesan dispone:

"El proceso selectivo se realizará para la convocatoria de promoción interna mediante el sistema de concurso oposición y para la convocatoria por el sistema general de acceso libre mediante el sistema de oposición, con las valoraciones, ejercicios y puntuaciones que se especifican en el Anexo 1.

Incluirá en ambas convocatorias la superación de un curso electivo. Para 1a realización de este curso electivo los aspirantes que han superado las fases de concurso y/oposición serán nombrados funcionarios en prácticas por la autoridad convocante (...)

Hasta que se dicte la resolución de nombramiento de funcionario de carrera, los funcionarios en prácticas completarán en su caso, su formación a través de un periodo de prácticas que se desarrollará en los Servicios Centrales o Delegaciones de la AEAT en que vayan a ser destinados los funcionarios de carrera..."

Y en el Anexo 1 se establece que "Los aspirantes que no pudieran realizar el curso selectivo por causa de fuerza mayor, debidamente justificada y apreciada por la Administración, podrán efectuarlo con posterioridad, debiendo realizarlo en la primera ocasión en que dicho curso tenga lugar y una vez desaparecidas las causas que impidieron su realización inicial, intercalándose en el lugar correspondiente a la puntuación obtenida"

Consta en las actuaciones que, con fecha 23 de noviembre de 2009, el actor presentó un escrito renunciando a la toma de posesión de la plaza de funcionario del Cuerpo Ejecutivo del SVA y a la realización del periodo de prácticas a desarrollar en las respectivas unidades marítimas del SVA, así como en los buques de operaciones especiales por circunstancias familiares y personales.

QUINTO: En estas circunstancias y a la vista del planteamiento de la demanda debe significarse que el periodo de prácticas constituye una fase más del procedimiento selectivo que debe superar el participante en las pruebas, lo que supone que el interesado no tiene la condición de funcionario de carrera sino en prácticas y que esta condición sólo dura mientras así se establezca en la convocatoria, que en este caso, según resulta de la base 2 de la convocatoria, venia referido al periodo desde el nombramiento en prácticas hasta el nombramiento como funcionario de carrera, "siempre que hayan acreditado cumplir los requisitos exigidos", lo que es tanto como decir, siempre que se supere tal periodo de prácticas ya que en otro caso no hay tal nombramiento de funcionario de carrera.

A la vista de lo expuesto, la pretensión esgrimida por el actor no puede prosperar ya que, por una parte, éste de forma voluntaria, es irrelevante a estos efectos si estaba o no bien asesorado, renuncia expresamente a la realización de dichas prácticas, renuncia que al tener un carácter abdicativo es unilateral y no exige aceptación por parte de la Administración y por otra, el motivo alegado de enfermedad de un familiar que ciertamente ha quedado acreditado, no puede calificarse de fuerza mayor, sí se entiende por tal, todo hecho o acontecimiento imprevisible e inevitable, ya que en su escrito de demanda hace referencia a la fragilidad del estado de salud de sus familiares, pudiendo ante ello haber adoptado medidas adecuadas, bien de internamiento en algún centro o de contratación de personal que pudiera atender a dicho familiar durante el periodo de prácticas, cuya falta de realización le impide acceder a la condición de funcionario de carrera.

La consecuencia de todo lo expuesto es que la resolución impugnada resulta ajustada al ordenamiento jurídico, por lo que procede su confirmación y la subsiguiente desestimación del recurso.

Son hechos relevantes para un adecuado entendimiento de la cuestión litigiosa, los siguientes:

1. - Por Resolución de 3 de julio de 2008, de la Presidencia de la AEAT, fueron convocadas pruebas selectivas para ingreso en el Cuerpo Ejecutivo del Servicio de Vigilancia Aduanera, Especialidad de Investigación, Navegación y Propulsión por el sistema general de acceso libre y por promoción interna.

2. - Por Resolución de 1 de septiembre de 2009, de la Presidencia de la AEAT, se nombran funcionarios en prácticas a los aspirantes que han superado las citadas pruebas. Entre dichos aspirantes se encuentra el hoy recurrente.

3. - Con fecha 23 de noviembre de 2009 el actor formula un escrito renunciando a la toma de posesión de la plaza de funcionario del Cuerpo Ejecutivo del SVA y a la realización del periodo de prácticas a desarrollar en las respectivas unidades marítimas del SVA, así como en los buques de operaciones especiales, manifestando que tal renuncia se debe a circunstancias familiares y personales.

4. - Con fecha 24 de marzo de 2010 el interesado formula un nuevo escrito, en el que expone que tras la realización en Madrid del curso selectivo se encontró muy presionado por circunstancias de carácter familiar, lo que le llevó a tomar la decisión de no terminar el periodo de prácticas referido, manifestando que, tras haber solventado en parte las referidas causas, solicita terminar el periodo de prácticas.

5. - Por resolución de 6 de abril de 2010 se desestima su petición y, disconforme con ello, formula recurso administrativo, que fue desestimado por resolución de 22 de julio de 2010, del Director General de la AEAT, contra la que el interesado interpuso recurso contencioso administrativo ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional.

6. - La Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, dictó sentencia en el recurso 574/2010 , desestimatoria del recurso, siendo esta sentencia la que ahora se recurre en casación.

En el primer motivo del recurso, al amparo del artículo 88.1.c) denuncia el recurrente que la sentencia de instancia ha incurrido en falta de motivación e incongruencia omisiva. Considera que la sentencia omite en la relación de hechos, sucesos esenciales y probados que resulta preciso relacionar de forma ordenada para acreditar el error de la sentencia, cuando considera que el periodo de prácticas constituye una fase más del proceso selectivo, que debe superar el participante en las pruebas, siendo así que la última fase del proceso de selección fue "el curso selectivo", que superó de forma notable. Expone que la fase de prácticas no es terminante ni decisiva para alcanzar la condición de funcionario de carrera, a diferencia del curso selectivo y esta circunstancia, confundida por la sentencia, es trascendente para valorar la actuación de la Administración.

Denuncia además que la sentencia no incluye ningún razonamiento para desechar la pretensión y no responde de forma explícita o implícita a los argumentos sustanciales de la demanda, como tampoco lo hace de la prueba.

El Abogado del Estado se opone a este primer motivo del recurso. Argumenta que la ubicación de las circunstancias fácticas está perfectamente situada en el Fundamento de Derecho, puesto que es ahí donde se somete a la crítica jurídica la actuación del demandante, siendo absolutamente innecesario repetir dos veces la misma relación de hechos en perjuicio de la economía procesal. Respecto de la falta de argumentos jurídicos que justifiquen el rechazo de la pretensión del recurrente, se remite al Fundamento de Derecho Quinto de la sentencia que contiene todo este razonamiento.

El motivo no puede prosperar, pues la reiterada jurisprudencia de esta Sala [por todas, sentencias de 8 de abril de 2011- casación 4757/2009 - ( fundamento de derecho tercero); 14 de enero de 2011 -casación 586/2006 - ( fundamento de derecho tercero); 24 de febrero de 2011 -casación 1639/2006- (fundamento cuarto ) y 25 de febrero de 2010 -casación 2089/2009 - (fundamento cuarto)], a propósito de la incongruencia omisiva señala que «(...). Aquella se produce cuando el órgano judicial deja sin contestar alguna de las pretensiones sometidas a su consideración por las partes, siempre que no quepa interpretar razonablemente el silencio judicial como una desestimación tácita cuya motivación pueda inducirse del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución, y sin que sea necesaria, para la satisfacción del derecho a la tutela judicial efectiva, una contestación explícita y pormenorizada a todas y cada una de las alegaciones que se aducen por las partes como fundamento de su pretensión, pudiendo bastar, en atención a las circunstancias particulares concurrentes, con una respuesta global o genérica, aunque se omita respecto de alegaciones concretas no sustanciales» ( STC 44/2008 , cit., FJ 2). En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional ha venido señalando que «es preciso ponderar las circunstancias concurrentes en cada caso para determinar si el silencio de la resolución judicial representa una auténtica lesión del art. 24.1 CE o, por el contrario, puede interpretarse razonablemente como una desestimación tácita que satisface las exigencias del derecho a la tutela judicial efectiva» ( SSTC 167/2007, cit., FJ 2 ; 176/2007, de 23 de julio, FJ 2 ; y 29/2008, de 20 de febrero , FJ 2).

En este caso la pretensión ejercida por el recurrente consistía en que se declarase la nulidad o se anulase, la resolución administrativa denegatoria de su petición de incorporarse a la realización de unas prácticas que eran parte del proceso selectivo, al no haberse podido realizar con anterioridad por causa de fuerza mayor, y se reconociera su derecho a finalizar el proceso selectivo correspondiente para incorporarse al Cuerpo Ejecutivo del Servicio de Vigilancia Aduanera.

A esa pretensión se da respuesta en la sentencia recurrida, con independencia de que, al hacerlo, no se responda específicamente a todas y cada una de las alegaciones o argumentos en los que aquella se funda, pues, como recuerda la sentencia de 24 de febrero de 2011 rec. 3692/06 «los argumentos, cuestiones y pretensiones son, por tanto, discernibles en el proceso administrativo, y la congruencia exige del Tribunal que éste no solamente se pronuncie sobre las pretensiones, sino que requiere un análisis de los diversos motivos de impugnación y de las correlativas excepciones u oposición que se han planteado ante el órgano jurisdiccional. No así sucede con los argumentos jurídicos, que no integran la pretensión ni constituyen en rigor cuestiones, sino el discurrir lógico-jurídico de las partes, que el Tribunal no viene imperativamente obligado a seguir en un iter paralelo a aquel discurso.

El requisito de la congruencia, en fin, no supone que la sentencia tenga que dar una respuesta explícita y pormenorizada a todos y cada uno de los argumentos de las partes, siempre que exteriorice, tomando en consideración las pretensiones y alegaciones de aquéllas, los razonamientos jurídicos que, en el sentir del Tribunal, justifican el fallo (Cfr. SSTS de 20 de diciembre de 1996 y 11 de julio de 1997 , entre otras muchas).»

La sentencia da respuesta a dicha pretensión, argumentando que el recurrente renunció a la realización del periodo de prácticas, renuncia, entiende la sentencia, que no requiere la aceptación de la Administración, y que, al hacerlo así, no culminó una parte del proceso selectivo, lo que impide ser nombrado funcionario de carrera. Además rechaza que las circunstancias familiares que invocó el interesado como causa justificativa de la renuncia constituyan fuerza mayor, por lo que puede afirmarse que la sentencia se encuentra suficientemente motivada y no incurre en incongruencia omisiva por no contener una relación de hechos como la que se pretende o por confundir el curso selectivo con la fase de prácticas, pues, en cualquier caso, era necesario realizar ésta para terminar con éxito el proceso selectivo.

El segundo motivo, al amparo del artículo 88.1º, letra d) de la Ley 29/1.998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , denuncia la infracción del artículo 91.2 de la Ley 30/92, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y del artículo 64.1 de la Ley 7/2007, de 12 de abril .

Considera el recurrente que la sentencia ignora el contenido de ambos preceptos cuando consiente que la Administración diese por buena la "renuncia" a continuar las prácticas en el buque de operaciones especiales sin aceptarla expresamente. Es más, a su juicio, la sentencia admite impropiamente un silencio administrativo de la Administración ante ese escrito de renuncia, lo que crea incertidumbre, cuando posteriormente se ve incluido en el listado de funcionarios que van a tomar posesión.

El Abogado del Estado se opone a este motivo, argumentando que no se infringen tales preceptos, porque el recurrente nunca adquirió la condición de funcionario, sin perjuicio que hubiese progresado en el "iter procedimental" para llegar a ostentar esta situación estatutaria.

La situación sería similar, dice el Abogado del Estado, a la de un opositor que, realizando diversos ejercicios de carácter teórico, dejase de presentarse a uno de ellos, siendo evidente que la Administración no tendría que dirigirse a él para solicitarle si renunciaba o no y, en caso positivo, aceptar expresamente esta renuncia, porque, al margen de la mayor o menor complejidad de las pruebas que le quedasen por superar, lo cierto es que el recurrente jamás alcanzó la condición de funcionario, y por lo tanto no pudo renunciar a ella, sino exclusivamente a participar en una de las pruebas selectivas.

El motivo no puede prosperar, porque los preceptos que cita el recurrente no le son aplicables. En concreto, el artículo 64.1 de la Ley 7/2007 , por la que se aprueba el Estatuto del Empleado Público no puede tomarse en consideración, porque, dentro del Capítulo II del Título IV de dicha Ley, "Adquisición y Pérdida de la Relación de Servicio" se contemplan en su artículo 63 las diversas causas por las que se pierde la condición de funcionario de carrera que el recurrente nunca llegó a ostentar y, específicamente, el artículo 64 se refiere a la renuncia de la condición de funcionario que el recurrente no ha llegado a adquirir y a la que, por tanto, nunca pudo renunciar.

Por otra parte, el artículo 91 de la Ley 30/1992 se encuadra dentro de las llamadas causas de finalización del procedimiento administrativo común (desistimiento, renuncia, resolución, terminación convencional y caducidad). La Norma Final de la convocatoria dispone la aplicación al proceso selectivo de la Ley 7/2007, la Ley 30/1984, de 2 de agosto y el Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, y solo se refiere a la Ley 30/1992 en su inciso final cuando prevé que la revisión de las resoluciones del Tribunal Calificador se llevarán a cabo conforme a lo previsto en dicha ley.

Pero, aún admitiendo la aplicación supletoria de dicha Ley 30/92, cuando esta se refiere a la posibilidad de renuncia como causa de finalización del procedimiento alude a la del derecho, y, en este caso, en el seno de un procedimiento de concurrencia competitiva, la realización del periodo de prácticas, al que el Sr. Teodulfo estaba convocado al igual que el resto de aspirantes, constituye una obligación y no un derecho. Se trata de un requisito más, que debe ser superado por el aspirante para adquirir la condición de funcionario de carrera, conforme a lo dispuesto en el artículo 62.1.a) de la Ley 7/2007, de 12 de abril , por la que se aprueba el Estatuto Básico del Empleado Público.

La renuncia a realizar el periodo de prácticas no obligaba a la Administración a contestar ni esa circunstancia genera un "silencio" determinante de efecto jurídico alguno, ni por lo tanto podía suscitar incertidumbre al interesado por el hecho de verse incluido en el listado de 15 de diciembre de 2009 de funcionarios que iban a elegir destino (doc.5), pues la resolución de 6 de noviembre de 2009 de la Dirección General de la AEAT que cita expresamente en su escrito de renuncia, deja bien claro que la realización de esas prácticas se hallaba contemplada en la Base 2 de la convocatoria, que el periodo de prácticas es obligatorio, que se iniciará el 30 de noviembre de 2009 y que finalizará en la fecha de publicación en el BOE de los correspondientes nombramientos como funcionarios de carrera, salvo que por la AEAT se disponga su finalización en fecha anterior.

Es cierto que en la propia resolución de 6 de noviembre de 2009 se afirma que "el periodo de prácticas no tendrá carácter selectivo, ni tendrá incidencia para la determinación de la calificación del Curso Selectivo organizado por la Escuela de Hacienda Pública y del orden de los aspirantes en el proceso selectivo", pero su realización es inexcusable (es obligatorio, en todo caso, dice la resolución de 6 de noviembre de 2009) y el responsable de la Unidad debe realizar un informe sobre las actividades realizadas y el aprovechamiento de los funcionarios en prácticas.

No ofrece duda que el período de prácticas forma parte del proceso selectivo, pues así se deduce del artículo 61.5 de la Ley 7/2007 y del artículo 24.1 del Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo , por el que se aprueba el Reglamento General de Ingreso del Personal al Servicio de la Administración General del Estado y de Provisión de puestos de trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración General del Estado. En consecuencia, la renuncia a realizarlo supone el incumplimiento de una fase del proceso de selección y, por lo tanto, debe rechazarse el motivo.

Finalmente, el tercer motivo, formulado al amparo del artículo 88.1º, letra d) de la Ley 29/1.998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , denuncia la infracción del artículo 1105 del Código Civil por considerar que la sentencia recurrida, erróneamente, no considera aplicable la fuerza mayor en este caso concreto, atendidos los hechos y las pruebas existentes, a fin de entender justificada la renuncia a la realización del periodo de prácticas.

El artículo 1105 del Código Civil dispone que "Fuera de los casos expresamente mencionados en la Ley y de los en que así lo declare la obligación, nadie responderá de aquellos sucesos que no hubieran podido preverse, o que, previstos, fueran inevitables."

Las notas características de la fuerza mayor son, pues, la existencia de un hecho ajeno a la voluntad del interesado, junto a la imprevisibilidad y la inevitabilidad del suceso, así las sentencias de 31 de octubre de 2006 rec. 3952 / 2002 y de 16 de septiembre de 2011 rec. 4836 / 2009, y no puede afirmarse que concurran en el presente caso.

Se encuentra acreditado que la madre del recurrente es de edad muy avanzada y que ostenta la patria potestad de la hija y hermana de aquel por padecer una enfermedad mental. A mediados de noviembre de 2009, se produjo un empeoramiento de la salud de la primera y de la novia del recurrente (docs. 1 a 4) que llevaron al sr. Teodulfo a presentar su escrito de renuncia.

Ahora bien, con independencia de que la situación descrita no integra el concepto de fuerza mayor, tal y como se configura legalmente, pues la enfermedad de la madre y hermana eran conocidas y las complicaciones de su salud, por tanto, previsibles, tampoco se ha demostrado que las consecuencias adversas de aquellas circunstancias no se pudieran evitar, hasta el punto de impedir la asistencia a las prácticas, que comenzaban una semana después de la presentación del escrito.

Además el escrito de renuncia de 23 de noviembre de 2009 no describe ninguna situación de fuerza mayor, pues alude genéricamente a circunstancias familiares y personales, y ni siquiera pide se le permita realizar las prácticas en otro momento, como contempla la Base Cuarta para el curso selectivo; y, cuando el sr. Teodulfo presenta su segundo escrito de 24 de marzo de 2010 (en el que solo refleja una complicada situación familiar) y ya solicita se le permita realizar las prácticas, en realidad, ello deviene imposible por haber finalizado estas el 26 de febrero de 2010.

No existe por tanto, como razona la sentencia de instancia, fuerza mayor que imposibilitara la realización del periodo de prácticas, lo que determina la desestimación del motivo y del recurso.

Procede la imposición de las costas procesales a la parte recurrente, según establece el artículo 139.2º de la Ley Jurisdiccional , si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía, por el concepto de honorarios de Abogado de la parte recurrida, a la cifra de 1.500 euros.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución.