STS, 18 de Enero de 2013

PRIMERO.- La Sala de lo Contencioso administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana ha conocido del recurso contencioso administrativo promovido por la representación de la mercantil "Hermanas López Corell, S.L" y de su acumulado nº 1067/2007 promovido por la representación de Doña Tomasa y Doña Dulce , contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Benidorm, celebrado el día 30 de noviembre de 2006, por el que se desestiman las alegaciones presentadas por las recurrentes y se aprueba el Plan de Reforma Interior del Mercado Municipal (PL-1/2006).

SEGUNDO.- Dicho Tribunal dictó sentencia el 12 de marzo de 2010 , cuyo fallo es el siguiente:

" DESESTIMAR el recurso planteado por la mercantil Hermanas López Corells, S.L. y por las hermanas doña Tomasa y doña Dulce , contra el acuerdo del pleno del Ayuntamiento de Benidorm celebrada el día 30 de noviembre de 2006, por el que se desestiman las alegaciones presentadas por las recurrentes y se aprueba el Plan de Reforma Interior (P.R.I.) del Mercado Municipal. Todo ello sin expresa condena en costas. "

TERCERO .- La parte demandante preparó recurso de casación, que fue tenido por preparado, remitiéndose los autos originales a este Tribunal Supremo Se emplazó a las partes para su comparecencia ante la Sala Tercera y hacer uso de su derecho, por término de treinta días.

CUARTO .- Dentro del término del emplazamiento compareció ante esta Sala el Procurador de los Tribunales don Jorge Deleito García, en nombre y representación de la mercantil "Hermanas López Corell, S.L" y de Doña Tomasa y Doña Dulce , presentando escrito de interposición del recurso de casación, que fue admitido a trámite en providencia de la Sección Primera de esta Sala de 4 de Febrero de 2011, que ordenó remitir las actuaciones a esta Sección Quinta.

QUINTO .- La parte recurrida ha presentado escrito de oposición al recurso solicitando que se declare no haber lugar a la casación.

SEXTO .- Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para deliberación y fallo y se acordó designar para dicho trámite la audiencia del día 15 de enero de 2013, en cuya fecha ha tenido lugar.

VISTO , y en atención a los fundamentos de Derecho que se expresan.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala

PRIMERO .- El presente recurso de casación se interpone contra la sentencia que desestimó el recurso contencioso- administrativo, interpuesto por las partes entonces y ahora recurridas, contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Benidorm, celebrado el día 30 de noviembre de 2006, por el que se desestimaron las alegaciones presentadas por las recurrentes y se aprueba el Plan de Reforma Interior del Mercado Municipal (PL-1/2006) .

La sentencia recurrida delimita el objeto del recurso, resume la posición procesal de las partes y relaciona los hechos que tienen relieve para su resolución, en los fundamentos de derecho primero a cuarto.

En cuanto al fondo del asunto, por lo que interesa al presente recurso de casación, la sentencia rechaza, en primer lugar, la pretensión de los demandantes de que se declare la nulidad del Plan de Reforma Interior por falta de sometimiento a información pública de determinada documentación que, a juicio de los recurrentes, debería haber sido expuesta en ese momento, en el fundamente tercero, al señalar que:

"Los recurrentes sostienen la nulidad del acuerdo sobre la base de una supuesta ausencia documentación necesaria. Sin embargo este motivo que es reproducción de información publica, no pude progresar, toda vez que consta aportado por la promotora del PRI la documentación el día 11/10/2006, por lo que su pretensión fue acogida, sin que se razone la causa de indefensión a los actores en este estadio del proceso, cuando aportada la documentación ello le fue comunicada en la resolución adoptada."

Y tras una serie de consideraciones generales sobre la funcionalidad propia de los Planes Especiales de Reforma Interior, la sentencia rechaza también que el Plan impugnado haya desconocido el carácter estructural de las determinaciones alteradas incidiendo sobre el contenido propio del Plan General de Ordenación:

[...] Por lo que respecta a la regulación de los planes de reforma interior en la Comunidad Valenciana, los artículos 69 , 70 y 71 de Ley 16/2005, de 30 de diciembre , de la Generalitat, Urbanística Valenciana, regulan la figura señalando que el Plan de reforma interior establecerá la ordenación pormenorizada en aquellas zonas del suelo urbano en las que el Plan general no lo haya hecho

El ámbito de ordenación del Plan de reforma interior será el sector, que se delimitará según lo establecido en el artículo 54 de la Ley 16/2005 de 30 diciembre 2005 , pudiendo ajustarse los límites del sector a varios de la red secundaria.

De los artículos 72 a 74 Ley 16/2005, de 30 de diciembre , de la Generalitat, Urbanística Valenciana, se desprende que pueden formularse Planes parciales y planes de reforma interior a fin de modificar la ordenación establecida en los planes generales para el suelo urbanizable y para el suelo urbano, buscando soluciones que mejoren la calidad ambiental de los futuros espacios urbanos de uso colectivo, o la capacidad de servicio de las dotaciones públicas, o actualicen ordenadamente la estructura territorial a nuevas demandas sociales. Si bien, sus determinaciones deberán ser coherentes con las directrices establecidas por el planeamiento general para su desarrollo, incluso en el supuesto de que las modifiquen. De lo que se concluye que el PRI no sólo debe desarrollar las previsiones del Plan General en los sectores que este no haya previsto, en cuanto a la ordenación pormenorizada, sino también puede en su caso actuar sobre el propio plan general promoviendo modificaciones del planeamiento, siendo en este último supuesto el procedimiento a seguir para su aprobación otro distinto.

Ahora bien, la actuación promovida por el PRI esta sujeta a ciertas limitaciones, dada su posición jerárquica respecto del PGOM. Limites que contiene la propia norma ( LUV) en su artículo 70.2 y que remite a las previsiones del articulo 63.2 (b; ,,Cuando en un barrio o núcleo de población la edificabilidad bruta ya sea superior a un metro cuadrado de techo por metro cuadrado de suelo, nunca la aumentará respecto a las previsiones del planeamiento anterior, y procurará que disminuya o, a lo sumo, se mantenga, en su intensidad.", y a la regulación de los estándares urbanísticos del artículo 67, que deberán respectarse.

Contiene, no obstante, la sentencia un voto particular discrepante en el que se sostiene que el recurso contencioso- administrativo debió haber sido estimado porque el resultado de la operación urbanística examinada es discordante con el entorno, desde el punto de vista estético, en alturas y en edificabilidad. Y añade que el PERI no es un instrumento hábil para ordenar dos mil metros cuadrados de solar, dado que el ámbito de ordenación de un PERI es el sector, y el solar concernido no es un sector. Además, el artículo 70 de la Ley Urbanística Valenciana no permite aumentar la edificabilidad bruta en casos como este.

SEGUNDO .- En el primer motivo de casación, formulado al amparo del artículo 88.1 d) de la LJCA , se denuncian como infringidos los artículos 54 y 41 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 , aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril. Sostiene la parte recurrente que, en el trámite de información pública del plan impugnado, no se incluyó determinada documentación gráfica, derivándose de tal omisión la invalidez del trámite de información pública, y, por tanto, la nulidad del plan especial impugnado.

El ayuntamiento recurrido afirma en su contrarrecurso que el Derecho estatal invocado no es aplicable al caso, al estar la cuestión debatida regida en su integridad por normas propias de la Comunidad Autónoma.

La objeción procesal opuesta por el Ayuntamiento citado no puede ser estimada con el carácter general que se postula, pues venimos declarando de forma reiterada que la obligación de garantizar la participación de los ciudadanos en la tramitación de los planes urbanísticos, a través de cauces procedimentales como la fase de información pública, se deriva esencialmente ante todo de normas de Derecho estatal como es el caso de los artículos 41 y 54 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 , expresamente citados por la parte recurrente, configurando un trámite que, por su relevancia desde la perspectiva de la salvaguardia de los derechos de los ciudadanos, está plenamente incorporado a los preceptos que configuran el Derecho vigente y aplicable al caso ratione temporis , como son el artículo 105.a) de la Constitución y el artículo 6.1 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones , en los que se consagra, respectivamente, el derecho de participación de los ciudadanos en los asuntos públicos en general y en los procedimientos de planeamiento y gestión urbanística en particular. Este principio, por cierto, se reproduce actualmente en los artículos 11.1 y 4.e] del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio , aprobatorio del Texto Refundido de la Ley del Suelo. De manera que es esta una cuestión que tiene un sólido anclaje en el ordenamiento jurídico estatal, y como tal resulta susceptible de ser examinada y resuelta en el marco de este recurso de casación. En este sentido, nos hemos pronunciado en Sentencias de 28 de junio de 2012, (recurso de casación nº 3013/2010 ), y 20 de septiembre de 23012, (recurso de casación nº 4622/2010 ), entre otras.

TERCERO .- Despejado el citado obstáculo procesal y entrando en el examen del motivo, la respuesta a las cuestiones que en él se plantean precisa de un repaso sobre lo acaecido en la tramitación del procedimiento de elaboración y aprobación del plan impugnado.

Consta en el expediente que con fecha 9 de febrero de 2006 el arquitecto municipal emitió un informe técnico (folios 1 y ss. del expediente administrativo) en cuyo apartado 5º se indica lo siguiente: "Deberá completarse la documentación gráfica con las precisiones análogas a un Estudio de Detalle, justificando el tratamiento de las posibles fachadas medianeras vistas, afección a los inmuebles colindantes o a las condiciones de ventilación o iluminación de predios medianeros, entre otros aspectos" . La entidad promotora del plan presentó un nuevo ejemplar del mismo que no satisfacía lo observado por el técnico municipal, por lo que este reiteró su reparo en idénticos términos en sucesivos informes de 23 de febrero de 2006 (folios 15 y ss.) y 21 de abril del mismo año (folios 31 y ss.).

No constando que la promotora hubiera dado debido cumplimiento a lo requerido, la Comisión informativa de urbanismo del Ayuntamiento celebró sesión el día 25 de abril de 2006, en la que acordó dictaminar favorablemente el sometimiento a información pública del PERI concernida, de conformidad con lo establecido en el artículo 83 de la Ley Urbanística Valenciana 16/2005. Añadiendo, no obstante, en sintonía con los informes del arquitecto municipal, que " deberá completarse la documentación gráfica con las previsiones análogas a un Estudio de Detalle, justificando el tratamiento de las posibles fachadas medianeras vistas, afección a los inmuebles colindantes o a las condiciones de ventilación o iluminación de predios medianeros, entre otros aspectos " (folio 38).

Ahora bien, tan solo tres días después, el 28 de abril de 2006, y no constando que se hubiese dado trámite a esta observación, el Pleno municipal acordó someter el Plan impugnado en la instancia a información pública (folio 39), publicándose el correspondiente anuncio en el diario "Información" de Alicante el día 24 de mayo de 2006 (folio 59) y en el Diario Oficial de la Generalidad Valenciana el 5 de junio de 2006 (folio 60). Y con fecha 4 de julio de 2006, las ahora recurrentes presentaron un escrito de alegaciones en este trámite de información pública (folios 62 y ss.), invocando su condición de propietarias directamente afectadas por el plan, y aduciendo, entre otros extremos, que este plan adolecía de falta de documentación, tal y como había apuntado el arquitecto municipal, por lo que -decían las elegantes- no podía abrirse el trámite de información pública mientras no se uniera al expediente al documentación echada en falta, al no ser posible, sin ella, formar criterio sobre el contenido específico del plan y sobre el alcance y la incidencia del mismo sobre sus derechos e intereses.

Así las cosas, con fecha 2 de agosto de 2006 se notificó a la mercantil promotora del plan lo acordado por la Comisión informativa de urbanismo el día 25 de abril anterior sobre la necesidad de completar la documentación gráfica del mismo (folio 78), y esta presentó documentación en respuesta a ese requerimiento el día 18 de agosto siguiente (folio 79), de la que no consta que se diera traslado alguno a los demás personados en el procedimiento, y concretamente a los ahora recurrentes. A la vista de esta documentación aportada, el técnico municipal emitió nuevo informe el día 30 de agosto de 2006, señalando que " se ha incorporado la documentación gráfica con las previsiones análogas a un estudio de detalle, justificando el tratamiento de las posibles fachadas medianeras vistas, afección a los inmuebles colindantes o a las condiciones de ventilación o iluminación de predios medianeros, debiendo aportarse documentación del PRI refundida y visada ". Dado traslado de este informe a la promotora el día 6 de septiembre de 2006 (folio 90), esta dio cumplimiento a lo solicitado el día 11 de octubre siguiente (folios 94 y ss.). El mismo día 11 de octubre el técnico municipal emitió informe (folio 110), en el que, por fin, consideraba debidamente aportada la documentación necesaria, añadiendo el informante, en relación a las alegaciones de las ahora recurrentes en el trámite de información pública, que estas eran fundamentalmente de índole jurídica. A continuación, sin más trámites, el 24 de noviembre de 2006 se emitió informe jurídico favorable (folio 113), que comienza constatando sucintamente que el defecto apreciado en cuanto a la insuficiencia de la documentación ha quedado subsanado al incorporarse al plan la documentación reclamada, sin más consideraciones acerca de este punto.

Por último el día 28 de noviembre la Comisión informativa de urbanismo emitió dictamen favorable a la aprobación del Plan (folio 117), y con fecha 30 de noviembre siguiente, el Pleno de la Corporación acordó la aprobación del plan, añadiendo que a fin de contestar a las alegaciones formuladas por las ahora recurrentes se remitía al informe jurídico previo (folio 118); siendo notificado este Acuerdo a las ahora recurrentes, en los términos expresados, los días 14 y 15 de diciembre de 2006 (folios 123 y 126).

CUARTO .- La secuencia de acontecimientos que acabamos de reseñar pone de manifiesto que los propios servicios técnicos municipales de la corporación llamaron la atención, de forma reiterada, sobre la insuficiencia de la documentación incorporada al Plan y sobre la necesidad de completar contenido. Del mismo modo que la Comisión Informativa de Urbanismo de la Corporación acogió estos reparos al acordar dirigirse a la promotora del plan para su aportación. A pesar de ello, se dispuso la apertura del trámite de información pública antes de requerir efectivamente esa aportación, y cuando el requerimiento se produjo fue de forma tardía, de modo que la documentación finalmente aportada ni pudo ser examinada por las ahora recurrentes en el curso de dicho trámite de información pública (pese a que llamaron la atención de forma expresa sobre su ausencia y la necesidad de examinarla), ni se les dio traslado de ella con posterioridad en el curso del procedimiento, ni tampoco consta que se les entregara con motivo de la aprobación del Plan. Ha sido, pues, durante la sustanciación del proceso cuando los actores tuvieron conocimiento de tal documentación, concretamente al tiempo de formalizar la demanda.

Pues bien, la desestimación del recurso contencioso-administrativo en este punto no puede ser compartida. Así es, la sentencia no estima dicho motivo impugnatorio porque, a tenor del fundamento tercero de la sentencia recurrida, la documentación en cuestión fue finalmente aportada por la promotora del plan y este dato fue puesto en conocimiento de los recurrentes con ocasión de la notificación del Acuerdo Plenario de 30 de Noviembre de 2006, por el que se contestaban las alegaciones formuladas en el trámite de información pública y se aprobaba definitivamente el Plan de Reforma Interior impugnado. De manera que no podemos compartir que el alegado vicio procedimental fuera subsanado " sin que se razone la causa de indefensión a los actores en este estadio del proceso" (sic), como indica la sentencia que se impugna.

QUINTO .- Frente a este razonamiento de la Sala de instancia hemos de insistir que la información pública, en el procedimiento de elaboración del planeamiento urbanístico, no es un simple formalismo sino un trámite esencial por la especial incidencia que tienen estos planes sobre los ciudadanos ( Sentencia de 28 de junio de 2012, dictada en el recurso de casación nº 3013/2010 ). Por tanto, la omisión o la indebida cumplimentación de tan relevante trámite, en la medida que da lugar a un conocimiento insuficiente del documento finalmente aprobado, conlleva la nulidad de pleno derecho del plan urbanístico en cuestión, que no olvidemos que son normas de rengo reglamentario, por lo que únicamente admiten una forma de invalidez: la nulidad plena, ex artículo 62.2 de la Ley 30/1992 .

Es verdad que a la hora de valorar la trascendencia de los defectos en la cumplimentación de este tramite ha de atenderse, al fin y a la postre, a las concretas circunstancias del caso conforme a la valoración casuística propia en estos casos, pues a tal efecto resulta determinante verificar la incidencia específica que esas irregularidades en el trámite hayan podido tener sobre los derechos e intereses de quien los alega. Ahora bien, la regla general sigue siendo que una omisión de la información pública o una relevante deficiencia en la cumplimentación de este trámite, en tanto en cuanto derive en un desconocimiento o un conocimiento insuficiente y sesgado del contenido esencial del plan, constituye un vicio de nulidad radical que, como tal, no es susceptible de convalidación ni subsanación posterior, por la mera interposición del recurso contencioso-administrativo.

Téngase en cuenta que, en este caso, el carácter esencial del defecto procedimental denunciado resulta evidente desde el momento en que el propio arquitecto municipal advirtió de forma insistente sobre la necesidad de que la documentación gráfica integrante del Plan de Reforma Interior fuera complementada a los efectos de establecer la afección que, para los inmuebles colindantes, podía comportar la construcción de un edificio de aparcamientos con dos alturas más de las autorizadas hasta entonces por el Plan General. Además, estas advertencias fueron acogidas por la Corporación, que reclamó dicha documentación a la entidad promotora del Plan, siendo así que, sin embargo, esta reclamación y su consiguiente aportación tuvieron lugar aunque de forma tardía, por lo que la documentación echada en falta por la misma corporación y también por los ahora recurrentes no pudo ser examinada ni tomada en consideración por estos últimos en el trámite de información pública y tampoco después a lo largo de los trámites subsiguientes del curso del procedimiento.

En tales circunstancias el motivo debe prosperar, dada la trascendencia que la actuación municipal examinada tuvo sobre los derechos e intereses de los recurrentes y la consiguiente lesión del derecho reconocido por las normas precitadas, que no fue debidamente acogido por la sentencia recurrida.

SEXTO .- Situados, pues, en la posición procesal del Tribunal de instancia, ex art. 95.2.d) de la Ley Jurisdiccional , la estimación de este primer motivo de casación por la razón señalada nos obliga a estimar el recurso contencioso-administrativo y declarar la nulidad del Plan de Reforma Interior impugnado, a fin de retrotraer su tramitación al momento de sometimiento a información pública del mismo.

Ahora bien, la estimación del primer motivo hace innecesario el análisis del segundo motivo de casación, porque, además, las cuestiones planteadas en el mismo, referidas al tema de fondo debatido en el proceso (alega el recurrente que la Sala de instancia no ha apreciado debidamente el carácter estructural de las determinaciones alteradas por el Plan de Reforma y la consiguiente nulidad del mismo por incidir sobre el contenido propio e indisponible del Plan General, cuyas previsiones resultan modificadas) giran --ahora sí-- en torno a la interpretación de normas de Derecho autonómico, como lo son los artículos 36 y siguientes de la Ley 16/2005, de 30 de diciembre , Urbanística Valenciana, por lo que no podrían ser examinadas en el marco de este recurso de casación, conforme al artículo 86.4 de la Ley de nuestra Jurisdicción y de nuestra la consolidada doctrina jurisprudencial que impide fundar el recurso de casación sobre la infracción de normas propias de la Comunidad Autónoma y sobre normas estatales, cuando su invocación es meramente instrumental para sortear o burlar el contenido del citado artículo 86.4.

SÉPTIMO .- Al estimarse el primero de los motivos alegados con la consiguiente declaración de haber lugar al recurso de casación interpuesto, no procede hacer expresa condena al pago de las costas procesales causadas, como establece el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción .

En virtud de lo expuesto:

Que, ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Procurador Don Jorge Deleito García, en nombre y representación de la entidad "Hermanas López Corell, S.L" y de Doña Tomasa y Doña Dulce , contra la Sentencia de fecha 10 de marzo de 2010, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en el recurso Contencioso-Administrativo número 346 de 2007 , que se casa y anula.

Que debemos estimar el recurso contencioso-administrativo sostenido por la misma representación procesal contra el Acuerdo Pleno del Ayuntamiento de Benidorm, celebrado el día 30 de noviembre de 2006, que desestimó las alegaciones presentadas por las recurrentes y aprobó el Plan de Reforma Interior del Mercado Municipal (PL-1/2006), que, declaramos nulo, y ordenamos reponer el procedimiento de aprobación de dicho Plan de Reforma para que se realice el trámite de información pública con la documentación completa antes de su aprobación definitiva.

Sin hacer expresa condena al pago de las costas procesales causadas en la instancia y en este recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Maria del Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.