STS, 8 de Noviembre de 2012

La Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó sentencia con fecha 23 de septiembre de 2010 (recurso nº 167/2007 ) por la que se desestima el recurso contencioso- administrativo interpuesto por la representación de Inmobiliaria Colonial S.A. (de la que trae causa Colren, S.L.) contra la desestimación por silencio administrativo del recurso de alzada dirigido contra el acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Barcelona de 30 de mayo de 2006, de aprobación definitiva del Texto Refundido del Plan de Ordenación Urbanística Municipal de Sitges, en cuanto a las determinaciones urbanísticas establecidas para el suelo urbanizable PPU 1, La Plana-Santa Bárbara-Vallpineda; y contra la resolución del Conseller de Política Territorial i Obres Públiques de 30 de enero de 2008, estimatoria de los recursos de alzada interpuestos por terceros contra los acuerdos de la Comisión Territorial de Urbanismo de Barcelona relativos a la aprobación definitiva de ese Plan en el sentido de suprimir la expresión " es conservaran els drets urbanístics en la proporció que figura en les Normes Subsidiàries " (se conservarán los derechos urbanísticos en la proporción que figura en las normas subsidiarias), respecto de la ordenación del ámbito PPU 1.

Dentro del fundamento jurídico primero de la sentencia se identifica la pretensión ejercitada en la demanda en los siguientes términos:

(...) El presente recurso contencioso administrativo tiene por objeto la pretensión actora de que se anule la delimitación y determinaciones urbanísticas que fija el Pla d'Ordenació Urbanística Municipal recurrido para el suelo urbanizable PPU1, La Plana-Santa Bárbara- Valipineda, y se acuerde la exclusión del sector denominado La Plana Oest, delimitado en las anteriores Normas Complementarias y Subsidiarias de Sitges de 1998, de superficie 23,99 hectáreas, y se reconozca el derecho a su desarrollo con un aprovechamiento urbanístico de 119.950 m2t residencial libre y 23.901 m2t para uso hotelero y una densidad de 30 vivíendas/hectárea (720 viviendas); subsidiariamente, que la expresión "es conservaran els drets urbanistics en la proporció que figura en les Normes Subsidiáries", que figuraba en el Anexo normativo 1 en relación con el PPU1, sea sustituida por otra que especifique y concrete las determinaciones urbanísticas que corresponden al ámbito del sector denominado La Plana Oest, delimitado en las anteriores Normas Complementarias y Subsidiarias

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En el fundamento jurídico segundo de la sentencia se aborda el examen de las cuestiones planteadas por los recurrentes, comenzando la Sala de instancia por mostrarse de acuerdo, por considerarla coherente, con la previsión consistente en configurar un único sector de suelo urbanizable comprensivo de lo que anteriormente, en las Normas Subsidiarias precedentes, constituían cuatro sectores independientes. Igualmente declara que el convenio urbanístico que invocan los recurrentes para sustentar sus pretensiones no puede vincular la potestad de planeamiento. Este fundamento tiene el siguiente contenido:

(...) SEGUNDO.- La actora aduce el carácter normativo del Convenio urbanístico que fue otorgado el 22.7.2004 por propietarios que representaban un 67 % de la propiedad del sector denominado La Plana Oest, delimitado como sector independiente de suelo urbanizable a desarrollar mediante plan parcial en las anteriores Normas Complementarías y Subsidiarias, y que fue aprobado por el Ayuntamiento el 13.9.2004, e incorporado al Pla d'Ordenació Urbanística Municipal de Sitges aquí recurrido, en el III Anexo Normativo; y alega la incongruencia entre su contenido y la regulación del ámbito de autos.

Queda probado, en méritos del dictamen forense, que, en el marco normativo del Pla d'Ordenació Urbanística Municipal, es imposible aplicar las determinaciones urbanísticas de las anteriores Normas Complementarias y Subsidiarias a que hace referencia el Convenio urbanístico de 2004.

Como bien dice la Administración demandada, en el presente proceso no se ha desvirtuado la coherencia urbanística y territorial de configurar un sector de suelo urbanizable - PP1 - el suelo correspondiente a los cuatro sectores independientes -La Plana Oest, Santa Bárbara Est, Santa Bárbara Oest y Valipineda Ranxo-, establecidos en el planeamiento urbanístico general inmediatamente anterior (Normas Complementarias y Subsidiarias de 1998); ni la racionalidad de las previsiones relativas a edificabilidad y ordenación establecidas en el Pla d'Ordenació Urbanística Municipal para el sector de suelo urbanizable PPl. Así se infiere del dictamen forense practicado.

Y, también como bien dice la Administración demandada, las determinaciones urbanísticas del Pla d'Ordenació Urbanística Municipal que afectan al antiguo sector La Plana Oest tienen cobertura en el ius variandi de la Administración en sede de planeamiento urbanístico, sin que la actora haya obtenido prueba que acreditara que la Administración planificadora hubiese vulnerado los límites de la discrecionalidad administrativa.

En cuanto al Convenio urbanístico de 2004, debe decirse que establece obligaciones exclusivamente entre las partes que lo otorgaron, entre las que no figura la Generalitat de Catalunya, Administración aquí demandada ( artículo 25.3 del Reglamento de la Ley de urbanismo), y que por su naturaleza de convenio urbanístico carece de virtualidad para comprometer la potestad de planeamiento urbanístico, ni los derechos impugnatorios de los interesados.

A continuación la sentencia examina las alegaciones sobre vulneración del principio de autonomía local e infracción del derecho de audiencia en la tramitación del recurso de alzada deducido por terceros contra el acuerdo de aprobación definitiva del Plan de Ordenación, a cuya resolución se amplió el recurso contencioso-administrativo. Estas alegaciones son desestimadas en el fundamento jurídico tercero con los siguientes razonamientos:

(...) TERCERO.- Además, la actora alega que el Pla d'Ordenació Urbanística Municipal impugnado vulnera el principio de autonomía municipal: La actora refiere esta alegación a la conservación de los derechos urbanísticos derivados del Convenio urbanístico de 2004. Aduce que el Ayuntamiento, en sus primeros escritos procesales, ha sostenido que el Pla d'Ordenació Urbanística Municipal respeta los aprovechamientos urbanísticos derivados de aquel Convenio.

La vulneración del principio de autonomía local consistiría en que, aunque el Ayuntamiento, en su condición de Administración redactora del Pla d'Ordenació Urbanística Municipal, reconoce aquellos aprovechamientos urbanísticos con la expresión "es conservaran els drets urbanístícs en la proporció que figura en les Normes Subsidiáríes", como contrapartida de la asunción anticipada de cargas urbanísticas por los propietarios de La Plana Oest, no obstante no ha diseñado una ordenación urbanística que los respete al establecer un sector único; por otra parte, la Generalitat de Catalunya no debió suprimir aquella expresión y, en definitiva, debió redactar una ordenación urbanística más consecuente con el Convenio urbanístico de 2004 y la voluntad municipal de respetarlo.

Como ya se ha dicho más arriba, ha quedado probada la inviabilidad de atribuir a la actora los aprovechamientos urbanísticos a que hace referencia el Convenio urbanístico de 2004, con la ordenación urbanística del Pla d'Ordenació Urbanística Municipal.

Pero cuando la actora afirma que el Ayuntamiento "no ha diseñado una ordenación del ámbito que haga efectiva" la voluntad municipal de respetar los aprovechamientos urbanísticos derivados del Convenio urbanístico de 2004, paladinamente reconoce que es el mismo Ayuntamiento el que aprueba la nueva ordenación urbanística que no los respeta, y si bien queda en el texto remitido por el Ayuntamiento a la Generalitat de Catalunya la expresión "es conservaran els drets urbanistics en la proporció que figura en les Normes Subsidiáries", posteriormente eliminada de la ficha del PPU1 por la Administración autonómica al estimar recursos de alzada de terceros, no se aprecia vulneración de la autonomía local, sino coherencia con la ordenación urbanística aprobada por el Ayuntamiento, en cuanto esta ordenación urbanística hacía inviables para la actora los aprovechamientos urbanísticos derivados del Convenio de 2004.

Por otra parte, la alegada falta de audiencia de la aquí actora en el trámite administrativo de los indicados recursos de alzada de terceros no se ha acreditado que le haya causado efectiva indefensión. Por ello no vicia de nulidad la Resolución del Conseller de Política Territorial i Obres Públiques aquí recurrida

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En el fundamento jurídico cuarto la Sala insiste en señalar la falta de naturaleza normativa de los convenios urbanísticos y, asimismo, a modo de recapitulación, reitera la inviabilidad de que con las determinaciones establecidas para el Sector PPU1 puedan atribuirse a la actora los aprovechamientos que contemplaba el convenio urbanístico. Ese fundamento jurídico cuarto de la sentencia tiene el siguiente contenido:

(...) CUARTO.- La actora alega repetidamente en sus escritos procesales que el Convenio urbanístico de 2004 "está vigente y tiene fuerza normativa": A lo que debe decirse que un convenio urbanístico no tiene la naturaleza de norma jurídica. Por ello, ni puede entrar en vigor ni puede tener fuerza de norma.

Tema distinto son los efectos de un convenio urbanístico. Pero el Convenio urbanístico de 2004 no es objeto del presente proceso, y por ello no procede examinarlo aquí.

Debe traerse a colación, la reiterada doctrina según la cual los convenios urbanísticos no pueden condicionar ni comprometerla discrecionalidad de la Administración en sede de planeamiento urbanístico, que es la sede en la que se ha planteado por la actora el presente recurso contencioso administrativo.

También es ajeno al presente proceso el Plan Parcial del ámbito del PPU1 aprobado por el Ayuntamiento de Sitges el 20.7.2009; así como el expediente administrativo de ocupación directa tramitado por el Ayuntamiento de acuerdo con el artículo 150 del Decreto Legislativo 1/2005, del Texto Refundido de la Ley de Urbanismo .

En suma, queda probada la inviabilidad o imposibilidad, con las determinaciones del PPU1 del Pla d'Ordenació Urbanística Municipal, de atribuir a la actora los aprovechamientos urbanísticos derivados del Convenio urbanístico de 2004. Pero no puede prosperar la alegación actora de que, al haber sido incorporado el indicado Convenio urbanístico al Pla d'Ordenació Urbanística Municipal en un Anexo "normativo", se haya producido una contradicción o incongruencia interna entre "normas urbanísticas" del Pla d'Ordenació Urbanística Municipal, ya que, como queda dicho, un convenio urbanístico no tiene el carácter de norma jurídica y, además, no puede condicionar ni comprometer el ejercicio de la potestad de planeamiento

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Por las razones expuestas, la Sala de instancia desestima el recurso contencioso- administrativo.

Notificada la sentencia a las partes, la representación procesal de Colren, S.L. preparó recurso de casación y luego formalizó la interposición de su recurso mediante escrito presentado el 21 de diciembre de 2010 en el que, después de exponer los antecedentes del caso, aduce tres motivos de casación, todos ellos al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción . Estos motivos tienen, en síntesis, el siguiente enunciado y contenido:

1. ) Infracción del artículo 9 .3 de la Constitución en lo relativo al principio de legalidad; principio que la recurrente considera vulnerado por la sentencia recurrida al negar ésta la naturaleza de norma jurídica al convenio urbanístico suscrito por un gran mayoría de los propietarios del antiguo sector La Plana Oest y el Ayuntamiento, ya que se trata de un documento aprobado conjuntamente con los demás documentos del Plan, por lo que -según la recurrente- desde el momento de la aprobación definitiva del instrumento se integra en el conjunto de normas sobre ordenación urbana del ámbito correspondiente. En este motivo se reprocha también a la sentencia la vulneración de principio de seguridad jurídica, entendido como certeza en la legalidad normativa de aplicación, ya que al haberse suprimido la determinación contenida en el apartado 9 de la ficha normativa del sector, sobre la conservación de los derechos de los propietarios, y dejar subsistente el convenio, se ocasiona confusión a la hora de establecer "el criterio normativo de aplicación para el desarrollo del Plan Parcial".

2. ) Infracción del artículo 112.2 de la Ley 30/1992 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y de los artículos concordantes relativos a la elaboración y modificación de los planes de ordenación, sobre el traslado de los recursos administrativos para audiencia de los interesados, con resultado de indefensión, lo cual, en contra del criterio de la sentencia, vicia la resolución del Conseller de Política Territorial que estimó el recurso de alzada interpuesto por terceros contra la resolución de aprobación definitiva del Plan, sin haber dado traslado del recurso para alegaciones a los firmantes del Convenio.

3. ) Infracción de los artículos 137 y 140 de la Constitución y la jurisprudencia que interpreta el principio de autonómica local. Se sostiene en este motivo, frente al criterio de la sentencia, que la resolución del recurso de alzada por el Conseller de Política Territorial, al eliminar de la ficha del Sector PPU1 la previsión relativa a la conservación de los derechos urbanísticos contemplados en el planeamiento anterior está invadiendo las competencias municipales y atenta contra la autonomía constitucional, porque altera la voluntad municipal respecto a la potestad de planeamiento en la ordenación del sector.

Termina solicitando que se dicte sentencia que case y anule la sentencia recurrida y, en su lugar, se resuelva la estimación de las pretensiones formuladas por la recurrente ante el Tribunal de instancia.

Mediante providencia de la Sección Primera de esta Sala del Tribunal Supremo de 11 de febrero de 2011 se acordó admitir a trámite el recurso de casación, así como la remisión de las actuaciones a esta Sección Quinta, de conformidad con lo dispuesto en las normas sobre reparto de asuntos.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, por diligencia de ordenación de 11 de febrero de 2011 se acordó dar traslado del escrito de interposición a las partes recurridas para que en el plazo de treinta días formalizasen sus escritos de oposición, poniéndolos de manifiesto las actuaciones en Secretaría.

La Letrada de la Generalitat de Cataluña mediante escrito presentado el 12 de septiembre de 2011 en el que, tras exponer los fundamentos de su oposición, solicita que se desestime íntegramente el recurso planteado, con expresa imposición de costas al recurrente.

Por su parte, la representación del Ayuntamiento de Sitges presentó su escrito con fecha 20 de septiembre 2011, oponiéndose igualmente al recurso y solicitando que se dicte sentencia por la que, declarando no haber lugar al recurso de casación, se confirmen todos los extremos de la sentencia de instancia, con imposición a la recurrente de las costas procesales.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 6 de noviembre de 2012, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

El presente recurso de casación nº 6469/2010 lo dirige la representación de Colren, S.L. contra la sentencia de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 23 de septiembre de 2010 (recurso 167/2007 ) en la que se desestima el contencioso-administrativo interpuesto, inicialmente, contra acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Barcelona de 30 de mayo de 2006, de aprobación definitiva del Texto Refundido del Plan de Ordenación Urbanística Municipal de Sitges, en cuanto a las determinaciones establecidas para el sector de suelo urbanizable PPU 1, La Plana-Santa Bárbara-Vallpineda; y también, en virtud de ampliación del recurso, contra la resolución del Conseller de Política Territorial y Obras Públicas de 30 de enero de 2008 que, estimando parcialmente los recursos de alzada acumulados interpuestos por D. Carlos Ramón y otros contra acuerdos de aprobación definitiva del indicado Plan, suprimió de la ficha de ordenación del sector la previsión nº 9 concerniente a la conservación de los derechos urbanísticos en la proporción que figura en las normas subsidiarias respecto de la ordenación del ámbito PPU 1.

Han quedado reseñadas en el antecedente segundo las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la desestimación del recurso contencioso-administrativo. Procede entonces que pasemos a examinar los motivos de casación aducidos por la representación de Colren, S.L., cuyo enunciado y contenido hemos resumido en el antecedente tercero.

Antes de abordar el examen de los motivos de casación es oportuno recordar, aun de forma resumida, el núcleo de la controversia suscitada en el proceso de instancia.

El 22 de julio de 2004 el Ayuntamiento de Sitges y los propietarios que representaban el 67,37503% de los terrenos del Sector denominado "La Plana Oest" previsto en las Normas Subsidiarias y Complementarias de Planeamiento municipal suscribieron un convenio urbanístico en el que los propietarios asumían el compromiso de financiar anticipadamente con la cantidad de 2.150.950 euros las obras de urbanización contempladas en el "Pla Especial d'Infraestructures viàries per a la concreció de la prolongació de les Avingudes Sofia i del Camí dels Capellans en els sectors de sòl urbanizable delimitat per les Planes Est i Oest i Santa Bárbara Est i Oest" y la cesión anticipada de los suelos necesarios para su ejecución.

En contraprestación, el Ayuntamiento de Sitges, además de comprometerse a incluir las cantidades anticipadas, aumentadas con el IPC, como gastos de urbanización del sector en la revisión del Plan y en el Plan Parcial, reconocía el derecho de los propietarios firmantes al aprovechamiento urbanístico resultante de aplicar a los terrenos de su titularidad las edificabilidades atribuidas al sector en las Normas Subsidiarias y Complementarias vigentes en el momento de la firma. Estas normas establecían una edificabilidad bruta de 0,5 m2t/m2s, de uso residencial libre y de 0,1 m2t/m2s, para uso hotelero, con una densidad de 30 viviendas hectárea. Entre los compromisos, del Ayuntamiento se incluía la obligación de mantener los aprovechamientos en el planeamiento general, entonces en trámite de revisión.

En el planeamiento general los terrenos que conformaban el Sector La Plana Oest pasaron a incluirse en un nuevo sector, identificado como PPU1 "La Plana - Santa Bárbara - ValIpineda", junto con otros terrenos que en las anteriores Normas Subsidiarias constituían sectores independientes. Se trata de los terrenos de los sectores la Plana Oest, Santa Bárbara Est, Santa Bárbara Oest y Valipineda Ranxo, establecidos en las Normas Complementarias y Subsidiarias de Planeamiento Municipal. En la ficha de ordenación del Sector PPU1 contenida en el documento aprobado definitivamente se contemplaba, en correspondencia con las obligaciones derivadas del convenio, la conservación de los derechos urbanísticos previstos en las Normas Subsidiarias. No obstante, según se aducía en la demanda, y así lo corrobora la sentencia de instancia, las nuevas determinaciones sobre intensidad de uso previstas para el sector (280.791 m2 de techo edificable, número máximo de viviendas 1307, etc. ) impedían cumplir el convenio en el punto relativo a la conservación de los aprovechamientos que establecían las Normas Subsidiarias, porque al englobarse los cuatro sectores, que tenían aprovechamientos muy dispares, las determinaciones de edificabilidad no permitían a los propietarios cuyos terrenos conformaron el sector La Plana Oest alcanzar los aprovechamientos reconocidos en el convenio.

Por ello, poniendo de relieve las contradicciones existentes entre las nuevas previsiones de ordenación y el convenio, la representación de Inmobiliaria Colonial, S.A. -de quien trae causa Colrem, S.A. recurrente en casación- acudió a la jurisdicción contencioso-administrativa reclamando que los terrenos de lo que fue el sector La Plana Oest quedasen excluidos del Sector PPU1 y el reconocimiento del derecho al desarrollo de aquél con los aprovechamientos que se señalaban, que eran los contenidos en las Normas Subsidiarias. Subsidiariamente, interesaban que se dispusiese una fórmula que especificase y concretarse todos y cada uno de los parámetros que corresponden a los suelos provenientes del subsector La Plana Oest para que se respetasen los derechos de los propietarios firmantes del convenio.

Estando en curso el proceso de instancia, la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas dictó resolución con fecha de 30 de enero de 2008 -a la que fue ampliado el recurso contencioso-administrativo- en la que, estimando el recurso de alzada interpuesto por otros interesados contra el acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Barcelona de 30 de mayo de 2006, de aprobación definitiva del Texto Refundido del Plan de Ordenación Urbanística Municipal de Sitges, se acordó suprimir de la ficha del sector la expresión relativa la conservación de los derechos urbanísticos, al considerar que esa previsión de la ficha vulneraba el art. 120.1.a) de la Ley de Urbanismo de Cataluña porque establecía un criterio a tener en cuenta en el proyecto de reparcelación que no se adecuaba a la exigencia de proporcionalidad de los derechos con respecto a la superficie aportada.

Y, como hemos visto en los antecedentes, la Sala de instancia desestima íntegramente el recurso contencioso-administrativo.

En el primer motivo de casación, invocando los principios de legalidad y seguridad jurídica reconocidos en el artículo 9.3 de la Constitución , la recurrente sostiene, en contra del criterio de la sentencia, que el convenio urbanístico suscrito por el Ayuntamiento de Sitges con determinados propietarios de terrenos ubicados en el sector a que se circunscribe la controversia tiene el carácter de norma del Plan y, por tanto, de disposición general que obliga tanto a los particulares como a la Administración. A lo anterior añade que la sentencia recurrida no ha tenido en cuenta que con la anulación -por la resolución del recurso de alzada interpuesto por otros interesados- de la expresión relativa a la conservación de los derechos urbanísticos, dejando subsistente el convenio en todo su contenido, se provoca confusión a la hora de establecer el criterio normativo de aplicación para el desarrollo del Plan Parcial, por lo que queda vulnerado igualmente el principio de seguridad jurídica. Por último, y a fin de refrendar su carácter normativo, se hace notar que el convenio urbanístico se encuentra incluido entre los documentos de Plan, como anexo, y que el artículo 4 de las Normas Urbanísticas del Plan de Ordenación establece que los convenios se incorporan como documentos vinculantes "de las partes firmantes".

Pues bien, en contra del criterio que viene sosteniendo la recurrente, lo cierto es que los convenios urbanísticos, incluso en los casos en que se incorporen y tramiten junto con los planes con los que guarden relación, carecen de carácter normativo. Y en realidad deben ser considerados como actos sustantivos independientes de los procedimientos de elaboración y aprobación de los instrumentos de ordenación urbanística.

La cuestión ha sido contestada de forma unívoca por la jurisprudencia, que con reiteración viene declarando que no resulta admisible una disposición de la potestad de planeamiento por vía contractual, cualquiera que sea el contenido de los acuerdos a que el Ayuntamiento haya llegado con los administrados, pues la potestad de planeamiento ha de actuarse para lograr la mejor ordenación posible, sin perjuicio de las consecuencias jurídicas que ya en otro terreno pueda desencadenar el apartamiento de convenios anteriores. Así, en sentencia de esta Sala de 30 de junio de 2008 (casación 4178/04 ) puede verse una reseña de la jurisprudencia referida al principio de la indisponibilidad de las potestades de planeamiento por vía convencional , en la que reiteradamente se afirma que las exigencias del interés público que justifican tales potestades implican que su ejercicio no pueda encontrar límite en los convenios que la Administración concierte con los administrados; que las competencias jurídico- públicas son irrenunciables y se ejercen por los órganos que las tienen atribuidas como propias, por lo que no resulta admisible una "disposición" de la potestad de planeamiento por vía contractual; o que, cualquiera que sea el contenido de los acuerdos a que el Ayuntamiento haya llegado con los administrados, la potestad de planeamiento ha de actuarse siempre en aras del interés general y según principios de buena administración para lograr la mejor ordenación urbanística posible, sin perjuicio de las consecuencias indemnizatorias que, ya en otro terreno, pueda desencadenar, en su caso, el apartamiento por parte de la Administración de lo convenido ( sentencias, entre otras muchas, de 7 de febrero , 30 de abril y 13 de julio de 1990 , 21 de septiembre y 20 de diciembre de 1991 , 13 de febrero , 18 de marzo , 15 de abril y 27 de octubre de 1992 , 23 de junio , 19 de julio y 5 de diciembre de 1994 , 15 de marzo de 1997 , 29 de febrero de 2000 o 7 de octubre de 2002 ).

En sintonía con esa jurisprudencia, la sentencia recurrida niega categóricamente que el convenio urbanístico tenga fuerza de norma jurídica y pueda condicionar o comprometer el ejercicio de la potestad de planeamiento, sin perjuicio, como la propia sentencia admite, de las consecuencias que el incumplimiento pueda originar. No constituye ningún obstáculo a lo anterior la previsión contenida en el artículo 4 de las Normas del Plan, al prever que los convenios que acompañan o desarrollan el Plan se incorporan como documentos de carácter vinculante para los firmantes. Por el contario, esa previsión limitativa de su alcance es coherente con la falta de efectos generales de los convenios, frente a la eficacia erga onmes que es propia de las disposiciones generales.

En suma, el administrado no puede pretender que los tribunales declaren la obligación de la Administración de cumplir con lo estipulado en el convenio, como si se tratase de una norma jurídica, sino, en su caso, y a través de los cauces adecuados, instar la resolución del contrato por incumplimiento de la Administración y con los efectos propios de tal resolución.

Al negarse al convenio naturaleza de disposición general carece de sentido examinar si las contradicciones entre las determinaciones del Plan y del convenio afectan a la seguridad jurídica.

Procede ahora el examen de los motivos de casación segundo y tercero, en los que se combate la desestimación del recurso contencioso-administrativo en lo que se refiere a la resolución de la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas -a la que fue ampliado el recurso contencioso-administrativo- en la que, estimando el recurso de alzada interpuesto por otros interesados, se acordó suprimir de la ficha del sector la expresión relativa la conservación de los derechos urbanísticos. Ahora bien, antes de abordar esa tarea se impone que hagamos una precisión.

Partiendo de que el artículo 107.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , dispone que " contra las disposiciones de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa ", en repetidas ocasiones nos hemos pronunciado sobre la difícil armonización de esa previsión legal -norma básica del procedimiento administrativo común- con la legislación urbanística de Cataluña, que prevé el recurso de alzada contra los acuerdos de aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento, siendo muestra de ello, entre otras, las sentencias de 19 de diciembre de 2007 (casación 4508/2005 ), 19 de marzo de 2008 (casación 3187/2006 ), 21 de julio de 2010 (casación 1793/06 ), 12 de noviembre de 2010 (casación 1879/06 ) y 18 de octubre de 2011 (casación 3555/08 ), en las que se citan, a su vez, otros pronunciamientos.

Sin embargo, en el curso del proceso de instancia no se invocó el citado artículo 107.3 de la Ley 30/1992 ni se alegó la inviabilidad del recurso de alzada. Tampoco la Sala de instancia sometió la cuestión a la consideración de los litigantes, al amparo de las facultades que le otorgan los artículos 33 y 65.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , ni es abordada en la sentencia.

Así las cosas, dados los términos en que vienen formulados los motivos de casación -en los que no se cuestiona la viabilidad del recurso de alzada ni se invoca el artículo 107.3 de la Ley 30/1992 - y por exigencia del deber de congruencia, el análisis de esa cuestión queda fuera de este recurso de casación.

Nos ceñiremos, por tanto, al examen de los motivos de casación tal y como vienen planteados.

En el segundo motivo de casación se denuncia la infracción del artículo 112.2 de la Ley 30/1992 , que al regular el derecho de audiencia en el recurso de alzada dispone que "...si hubiera otros interesados se les dará, en todo caso, traslado del recurso para que en el plazo antes citado, aleguen cuanto estimen procedente". Como dicho trámite fue omitido en la sustanciación de los recursos de alzada (acumulados) interpuestos por D. Carlos Ramón y otros interesados contra los acuerdos de aprobación definitiva del Plan de Sitges, la recurrente entiende, en contra del criterio de la sentencia, que debe ser anulada la resolución del Conseller de Política Territorial y Obras Públicas de 30 de enero de 2008 que resolvió tales recursos de alzada.

El motivo así planteado no puede ser acogido.

En sentencia de esta Sala de 12 de diciembre del 2008 (casación 2076/2005 ) tuvimos ocasión de recordar que «...la omisión del trámite de audiencia en procedimientos no sancionadores no constituye en sí misma o por sí sola ninguna de las dos causas de nulidad de pleno derecho previstas en las letras a ) y e) del número 1 del artículo 62 de la Ley 30/1992 , sino que queda regida por la previsión del número 2 del artículo 63 de la misma Ley , de suerte que sólo determinará la anulabilidad del acto dictado en el procedimiento en que se omitió si dio lugar a una indefensión real y efectiva del interesado. En este sentido, y por todas, puede verse la sentencia de 16 de noviembre de 2006 (casación 1860/ 2004 ), en la que, con cita de otras, se recuerda también que para afirmar si se produjo o no esa situación de indefensión real y efectiva han de valorarse las circunstancias singulares de cada caso en concreto, incluidas las posibilidades de defensa que haya podido proporcionar el propio procedimiento administrativo en que se omitió aquel trámite, el recurso administrativo, si lo hubiere, y el mismo recurso jurisdiccional» .

A lo anterior debe añadirse que, según doctrina consolidada del Tribunal Constitucional, las situaciones de indefensión han de valorarse según las circunstancias de cada caso, y no nacen de la sola y simple infracción de las normas procedimentales sino cuando la vulneración de las normas procesales lleva consigo la privación del derecho a la defensa, con perjuicio real y efectivo para los intereses afectados, no protegiéndose situaciones de simple indefensión formal, sino aquellos supuestos de indefensión material en los que se haya podido razonablemente causar un perjuicio al recurrente, lo que difícilmente se produce por la propia existencia de este proceso contencioso administrativo en el que la parte ha podido esgrimir cuantas razones de fondo ha tenido por convenientes para combatir el acto impugnado (véase, por todas, la STC 35/1989 ).

En el caso que nos ocupa, la Sala de instancia, aunque a decir verdad sin muchas explicaciones, negó que se hubiese causado indefensión a la recurrente, circunstancia que ha de concurrir para que la omisión del trámite de audiencia pueda proyectar consecuencias anulatorias en la resolución combatida. Y es que en el recurso de alzada que la propia recurrente dirigió contra la aprobación definitiva del Plan de Ordenación y de su Texto Refundido aducía que los aprovechamientos que tenía derecho a conservar (según el convenio suscrito y la previsión de la ficha del sector PP-1) resultaban inviables con la ordenación prevista en el Plan aprobado para ese sector. Por tanto, aunque no se le dio intervención en el recurso de alzada interpuesto por terceros, en su propio recurso de alzada la recurrente tuvo ocasión de manifestar su posición, y efectivamente lo hizo, por lo que no resultó menoscabado materialmente su derecho de defensa.

Por último, en el motivo de casación tercero se alega la infracción de los artículos 137 y 140 de la Constitución y la jurisprudencia que interpreta el principio de autonómica local.

Se sostiene en este motivo que la resolución del Conseller de Política Territorial y Obras Públicas de 30 de enero de 2008, que estimó parcialmente los recursos de alzada acumulados interpuestos por otros interesados, vulnera el principio de autonomía local en cuanto la mencionada resolución dispone suprimir de la ficha de ordenación del sector PPU1 la previsión relativa a la conservación de los derechos urbanísticos en la proporción que figuraba en las Normas Subsidiarias precedentes. Para la recurrente, como a lo largo de la tramitación del Plan de Ordenación el Ayuntamiento de Sitges había manifestado, en ejercicio legitimo de sus competencias, que respecto al sector PP-1 quería respetar los aprovechamientos de las Normas Subsidiarias para uno de los sectores integrantes en dicho ámbito, voluntad que quedó plasmada en el convenio suscrito y en la ficha del PP- 1 aprobada inicial y provisionalmente por el Ayuntamiento y definitivamente por la Comisión Territorial de Urbanismo de Barcelona, con la supresión de esa previsión de la ficha del sector han sido menoscabadas las competencias locales por la Administración autonómica.

El motivo debe ser desestimado.

Ya hemos señalado, y ahora lo recordamos, que la conservación de los aprovechamientos urbanísticos previstos en las anteriores Normas Susbsidiarias -para lo que constituyó el sector de urbanizable La Plana Oest- era inviable por discordante con la nueva ordenación que agrupaba en uno solo lo que en las Normas precedentes constituían cuatro sectores. Esto es, no era posible compatibilizar las nuevas previsiones de ordenación, que definen la intensidad y tipología de uso, con el mantenimiento para los propietarios del antiguo sector La Plana Oest firmantes del convenio de los aprovechamientos contemplados en el anterior planeamiento. Así lo admite expresamente la sentencia de instancia cuando en su fundamento tercero declara que "...ha quedado probada la inviabilidad de atribuir a la actora los aprovechamientos urbanísticos a que hace referencia el Convenio urbanístico de 2004, con la ordenación urbanística del Pla d'Ordenació Urbanística Municipal".

De modo que, de haberse mantenido aquel inciso de la ficha del PP-1 que la resolución del recurso de alzada dejó sin efecto, cuando se alcanzase la fase de gestión, en las operaciones de equidistribución, podría quedar comprometida la regla básica que rige en la materia, según la cual el derecho de los propietarios afectados, si no hay acuerdo unánime, ha de ser proporcional a la superficie de las fincas originarias aportadas -así se establece, para el caso de Cataluña en el art. 120.1.a) de Texto Refundido de la Ley de Urbanismo aprobado por Decreto Legislativo 1/2005-, lo cual, al propio tiempo, impide que, en lo tocante a derechos, se trate diferenciadamente a unos propietarios afectados por la actuación respecto de los demás.

La Administración autonómica no hizo sino constatar que la previsión de la ficha del PP-1 relativa a que determinados propietarios conservasen los aprovechamientos urbanísticos del anterior planeamiento resultaba inviable por ser incompatible con la normativa de ordenación contenida en el propio Plan de Ordenación; ordenación ésta que, no se olvide, había sido formulada, como también la ficha, por el Ayuntamiento de Sitges. Por tanto, la decisión de suprimir el inciso de la ficha es el resultado de constatar su disconformidad a derecho, por resultar incompatible con la ordenación prevista en el propio instrumento; y con esta decisión no se menoscaba la autonomía local, ya que no incide en aspectos discrecionales de definición e interés local sino que supone un control de legalidad con el que se viene a corregir una contradicción entre la normativa urbanística aprobada y la mencionada previsión de la ficha.

Desde la sentencia de 13 de julio de 1990 esta Sala viene declarando sostenidamente que el control sobre la potestad de planeamiento de los ayuntamientos que puede realizar la Administración autonómica con ocasión de los acuerdo de aprobación definitiva debe respetar la autonomía municipal ( artículo 140 de la Constitución y artículo 25.2.d/ de la Ley 7/1985, de 2 de abril , de Bases de Régimen Local), sin inmiscuirse, en principio, en los elementos discrecionales de interés local. Por el contrario, esa fiscalización por parte de la Administración autonómica ha de recaer sobre los elementos reglados del Plan (documentos preceptivos, procedimiento establecido, estándares de dotaciones, límites de edificabilidad, etc.) y también sobre los aspectos discrecionales que tengan incidencia supramunicipal.

En sentencia de esta Sala de 4 de abril de 2003 (casación 8798/1999 ), cuya doctrina ha sido luego reiterada en sentencia de 17 de febrero de 2009 (casación 10410/2004 ), tuvimos ocasión de señalar que « ...entre aquellos elementos reglados, susceptibles de ser revisados por la Comunidad Autónoma en el acuerdo de aprobación definitiva se encuentran todos aquéllos que, aunque no se resuelvan con la simple aplicación de una norma a la situación de hecho contemplada, sirven para dotar de lógica y coherencia interna al plan, pues respecto de ellos no cabe hablar de que el Ayuntamiento disponga de potestades discrecionales».

Y esto es precisamente lo que se aprecia en el caso que nos ocupa. En efecto, si se admite -y esto ya no puede ser objeto de controversia- la coherencia de configurar un sector de suelo urbanizable (PPU1) comprensivo de los terrenos que las anteriores Normas integraban en cuatro sectores independientes -La Plana Oest, Santa Bárbara Est, Santa Bárbara Oest y Valipineda Ranxo-, y dado que, al propio tiempo, tampoco pueden ser cuestionadas ahora las determinaciones que configuran la nueva ordenación aprobada para el sector, singularmente las relativas a la edificabilidad e intensidad de los usos, entonces la previsión de una regla que ha de operar en la fase de distribución y que no se ajusta a aquellas determinaciones de ordenación no es conforme a derecho, por su falta de coherencia; por lo que puede y debe ser alcanzada por el control de legalidad que ejerce la Administración autonómica.

En fin, el propio Ayuntamiento de Sitges, en coherencia con lo que mantuvo en su posición procesal de parte codemandada en el proceso de instancia, en su escrito oposición al recurso de casación afirma de forma clara e inequívoca que en este caso no se ha vulnerado la autonomía municipal.

Por las razones expuestas el recurso de casación debe ser desestimado, lo que comporta la imposición de las costas a la recurrente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción . Ahora bien, atendiendo a la índole del asunto y a la actividad desplegada por Generalitat de Cataluña y el Ayuntamiento de Sitges en sus respectivos escritos de oposición al recurso, procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cifra de dos mil euros (2.000 €) por el concepto de honorarios de defensa de cada una de las administraciones recurridas.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción ,