STS, 6 de Julio de 2012

PRIMERO. - La Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma de Canarias con sede en Santa Cruz de Tenerife, ha conocido del recurso número 193/2006 , promovido por la representación de la Compañía Española de Petróleos S.A. (CEPSA); han sido partes demandadas la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias y la Gerencia de Urbanismo del Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife; fue interpuesto contra Acuerdo de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias de 30 de noviembre de 2005, por el que se aprueba definitivamente y de forma parcial la adaptación del Plan General de Santa Cruz de Tenerife al Texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y Espacios Naturales de Canarias aprobado por Decreto legislativo 1/2000, de 8 de mayo (Boletín Oficial de Canarias de 10 de febrero de 2006).

Se cuestionaba en el recurso la legalidad del acuerdo, las determinaciones contempladas sobre el ámbito denominado Costa Sur, ficha CS-8, que se corresponde con la refinería en la que CEPSA desarrolla su actividad y el carácter de suelo urbano no consolidado previsto en la adaptación para la parcela en que se ubica la refinería.

SEGUNDO .- Dicho Tribunal dictó sentencia el 28 de noviembre de 2008 , con la siguiente parte dispositiva:

" FALLAMOS : Estimar parcialmente el recurso contra la resolución mencionada en el encabezamiento de la sentencia, declarando el suelo de la parcela que ubica la refinería como suelo urbano consolidado, y desestimando el resto de las pretensiones de la demanda; sin costas".

TERCERO .- La sentencia apoya la estimación parcial de la demanda de CEPSA en los siguientes argumentos:

SÉPTIMO: Como quiera que tratamos de una adaptación a una situación idéntica en cuanto a previsiones respecto de la ficha anterior; y tratándose la refinería de una parcela cerrada insertada de malla urbana totalmente urbanizada, en funcionamiento, en suelo declarado urbano e industrial, para lo que ya fue preciso en su día reconocer la existencia de servicios suficientes a tal fin; El concepto de adaptación pasa por determinar en qué medida el suelo existente que se ha declarado como " no consolidado " le han sido correctamente aplicados los criterios contenidos en los artículos 50 y 51 del" [...] "Decreto legislativo 1/2000, de 8 de mayo " ( por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias ).

"El artículo 50 establece, integrarán el suelo urbano:

a) Los terrenos que, por estar integrados o ser susceptibles de integrarse en la trama urbana, el planeamiento general incluya en esta clase legal de suelo, mediante su clasificación, por concurrir en él alguna de las condiciones siguientes:

1.- Estar ya transformados por la urbanización por contar con acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas residuales y suministro de energía eléctrica, en condiciones de pleno servicio tanto a las edificaciones preexistentes como a las que se hayan de construir.

2.- Estar ya consolidados por la edificación por ocupar la misma al menos dos terceras partes de los espacios aptos para la misma, de acuerdo con la ordenación que con el planeamiento general se establezca.

b) Los terrenos que en ejecución del planeamiento urbanístico hayan sido efectivamente urbanizados de conformidad con sus determinaciones.

Como podemos observar la ficha CS 8 en 1992 ya preveía la futura evolución de la industria petrolífera hacia otras actividades con modificación de objetivos viarios, para las que consideraba no obstante la urbanización suficiente respecto del planeamiento previsto, lo que derivó en calificación de suelo urbano industrial.

La actual modificación; amparándose en una " adaptación " no puede desconocer esta afirmación, pues de otra manera si el grado de urbanización no fuera suficiente respecto a las previsiones del plan, siendo las mismas antes que ahora, tampoco podría haber considerado el suelo como urbano, por contravenir el artículo 50. a) 1 del Texto 1/2000; por lo que no cabe otra consideración que convenir, que si el suelo ya entonces fue declarado urbano industrial, y ninguna previsión se ha alterado en la ficha, es porque el grado de urbanización era el exigible, cuestión por lo demás firme e indiscutida.

OCTAVO: Que partiendo de la anterior premisa, la cuestión se centra en la categorización referida en el artículo 51.2 b) de suelo " no consolidado ", pero este es, según el artículo " residual " al suelo urbano consolidado recogido en el art. 51.1. a); Así el suelo urbano consolidado, estará integrado por aquellos terrenos que, además de los servicios previstos en el apartado a.1 del artículo anterior, cuenten con los de pavimentación de calzada, encintado de aceras y alumbrado público, en los términos precisados por las Normas Técnicas del Planeamiento Urbanístico y el Plan General.

A la vista del artículo señalado la refinería constituye una parcela de propiedad única, que a pesar de sus distintas instalaciones, todas ellas son elementos integrantes de una factoría común que tiene por objeto la transformación de hidrocarburos. Tratándose de una instalación cerrada, cuenta con todos sus viales perimetrales definidos y completamente urbanizados y con el equipamiento dotacional de acceso rodado, abastecimiento y evacuación de agua, suministro de energía eléctrica, pavimentación de calzada encintado de aceras y alumbrado público; es decir en los términos precisos por los normas técnicas del planeamiento para su funcionamiento como industria de acuerdo con las normas técnicas de planeamiento en vigor; ya que en caso contrario estaría en situación ilegal susceptible de ser sujeto pasivo infracción urbanística, y entre otras cosas no hubiera podido ser declarada como en suelo urbano.

En este sentido la refinería constituye un terreno urbano consolidado a los efectos de su adaptación al Decreto 1/2000. El grado de urbanización de las dotaciones interiores, según los informes son los necesarios para servir al funcionamiento de la factoría y no deben ser confundidos con los que tendrían que tener las calles en caso de un hipotético cierre de la factoría, ya que esto no es lo exigible según las normas del planeamiento a la instalación existente.

NOVENO: Este tribunal no discute aquí, porque se trata de una cuestión no alterada en la adaptación, que por su proximidad a la ciudad o próximas determinaciones de resoluciones medioambientales de las administraciones competentes, en vez de mantenerse como en la actualidad, evolucione a otro uso industrial no contaminante; para ello será necesario previamente resolver el problema del cierre de la instalación, para posteriormente desarrollar un plan especial y los nuevos viales previstos en la ficha. Pero en tanto esto no se produzca, la instalación es una fábrica de hidrocarburos en activo, ubicada en una parcela con todos los servicios previstos para su funcionamiento según el Plan, pues de otra manera no podría hacerlo, por lo que no puede tener la consideración actual de suelo de rehabilitación urbana, sin perjuicio de las futuribles aspiraciones de la ficha CS 8 que poco más pueden detallar.

Así las cosas, la demanda debe ser desestimada en sus dos primeras pretensiones, admitiendo exclusivamente el último punto del suplico en cuanto a que se rectifique la ficha CS 8 en el sentido de declarar el suelo de la parcela que ubica la refinería como suelo urbano consolidado

CUARTO .- Las partes demandadas, Comunidad Autónoma de Canarias y Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife, prepararon sendos recursos de casación; fueron tenidos por preparados y se remitieron los autos originales a esta Superioridad, emplazándose a las partes para su comparecencia ante la Sala Tercera de este Tribunal Supremo para hacer uso de su derecho, por término de treinta días.

QUINTO .- Dentro del término del emplazamiento comparecieron ante la Sala el Letrado de la Comunidad Autónoma de Canarias y el Letrado de los Servicios Jurídicos de la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife y presentaron sendos escritos de interposición del recurso de casación.

SEXTO. - Por providencia de 4 de diciembre de 2009 se acordó dar traslado a las partes recurrentes, para alegaciones, del escrito de personación de la recurrida CEPSA, en el que se oponía a la admisión del recurso por no fundarse en la infracción de normas de Derecho de la Unión europea o estatal que sean relevantes y determinantes del fallo recurrido y que hayan sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora [ art. 86.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de este orden contencioso-administrativo (en adelante LRJCA)]; trámite que ha sido evacuado en tiempo y forma por las partes recurrentes.

Por Auto de 18 de febrero de 2010 se acordó admitir a trámite los recursos de casación interpuestos por la representación de la Comunidad Autónoma de Canarias y de la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife; asimismo se ordena remitir las actuaciones a la Sección Quinta de esta Sala Tercera.

El 1 de junio de 2010 doña María Teresa de las Alas-Pumariño Larrañaga, en nombre de la CEPSA. formalizó su oposición a los recursos de casación interpuestos por ambas partes recurrentes.

SÉPTIMO .- Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para deliberación y fallo y se acordó designar para dicho trámite la audiencia del día 27 de junio de 2012, en cuya fecha ha tenido lugar.

VISTO , y en atención a los fundamentos de Derecho que se expresan

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez, Magistrado de la Sala

PRIMERO .- Se impugna en casación la sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo contencioso-administrativo con sede en Santa Cruz de Tenerife, del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, de 28 de noviembre de 2008 . Estima parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Compañía Española de Petróleos, S.A. (CEPSA) contra el Acuerdo de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente (en adelante COTMAC) de Canarias de 30 de noviembre de 2005 por el que, al amparo del artículo 43.2 c) del Texto Refundido de las Leyes de ordenación del territorio de Canarias y de espacios naturales de Canarias (Decreto legislativo 1/2000, de 8 de mayo) se aprueba definitivamente de forma parcial el texto refundido de la adaptación básica del Plan General de Santa Cruz de Tenerife al citado Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y Espacios Naturales de Canarias, en los términos que hemos recogido en el extracto de antecedentes.

Frente a dicha sentencia se formulan dos recursos de casación, por la Comunidad Autónoma de Canarias y por la Gerencia Municipal de Urbanismo de Santa Cruz de Tenerife.

SEGUNDO .- El recurso de casación del Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife (Gerencia municipal de urbanismo) será examinado en primer término, por claridad en la exposición. Formula dos motivos de casación, ambos al amparo del supuesto d) del artículo 88.1 de la LRJCA , que pueden ser examinados en forma conjunta.

En el primero denuncia infracción de los artículos 8 y 14 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del suelo y valoraciones (en adelante LRSV), en relación con el artículo 47 de la Constitución y en el segundo infracción de la jurisprudencia de esta Sala en materia de las obligaciones que recaen sobre los propietarios de suelo urbano no consolidado.

Se alega en el primer motivo que para poder acometer los objetivos de renovación urbana marcados por el Plan General para el suelo ocupado por la refinería de CEPSA, cuya extensión supera los 500.000 metros cuadrados -587.000 m2 (según el informe pericial del Arquitecto don Iván )- se consideró necesario adscribir dicho ámbito de suelo urbano a la categoría de suelo urbano no consolidado por la urbanización , al objeto de poder instrumentalizar el correspondiente proceso de equidistribución de los beneficios y cargas derivados del planeamiento, la cesión gratuita a la Administración de los terrenos destinados a dotaciones públicas y la cesión del suelo en que por ministerio de la Ley deba localizarse el 10% de aprovechamiento urbanístico del ámbito.

La sentencia de instancia ha entendido, sin embargo, que se trata de suelo urbano consolidado por tratarse de una instalación cerrada que cuenta con todos sus viales perimetrales definidos y completamente urbanizados y con el equipamiento dotacional de acceso rodado, abastecimiento y evacuación de agua, suministro de energía eléctrica, pavimentación de calzada encintado de aceras y alumbrado público; es decir en los términos precisos por los normas técnicas del planeamiento para su funcionamiento como industria de acuerdo con las normas técnicas de planeamiento en vigor; ya que en caso contrario estaría en situación ilegal susceptible de ser sujeto pasivo de infracción urbanística.

La sentencia de instancia considera que, en este sentido, la refinería constituye un terreno urbano consolidado a los efectos de su adaptación al Decreto legislativo autonómico 1/2000. El grado de urbanización de las dotaciones interiores son los necesarios para servir al funcionamiento de la refinería y no deben ser confundidos con los que tendrían que tener las calles en caso de un hipotético cierre de la factoría, ya que ésto no es lo exigible, según las normas del planeamiento, a la instalación existente.

Sostiene el Ayuntamiento recurrente que este criterio es contrario al espíritu del artículo 8 b) de la LRSV , que no prohibe que con ocasión de la aprobación de un nuevo planeamiento se puedan categorizar como suelo urbano no consolidado aquellos suelos en los que las infraestructuras urbanísticas sean insuficientes para servir de soporte a los aprovechamientos urbanísticos asignados por el Plan, como ocurre en este caso.

La interpretación acogida por la sentencia recurrida supondría aceptar que los propietarios de terrenos sometidos a actuaciones de renovación urbana están exentos del deber constitucional de hacer partícipe a la comunidad de las plusvalías generadas por la acción urbanística de los entes públicos ( Artículo 47 CE ), de conformidad con el artículo 14.2 de la Ley 6/1998 .

En el segundo motivo se invoca infracción de la doctrina establecida en diversas sentencias de esta Sala.

TERCERO .- Opone el contrarrecurso de CEPSA que no puede aceptarse el alegato del Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife en el que afirma que el Acuerdo de la COTMAC impugnado se dictó para adaptar el Plan General de Ordenación Urbana no sólo al citado Decreto Legislativo autonómico 1/2000 sino también a la LRSV, de conformidad con lo dispuesto en la Disposición transitoria 2ª de esta norma estatal. Califica de maniobra procesal esta alegación y sostiene que la cuestión planteada no trasciende el Derecho autonómico canario.

La objeción no puede prosperar pues, haya sido invocada o no la LRSV, es indiscutible que resultaba temporalmente aplicable al caso, dada la fecha del Acuerdo impugnado. La sentencia de esta Sala de 23 de septiembre de 2008 (Casación 4731/2004 ), con cita de otras anteriores, sienta nuestra doctrina de que la diferenciación entre ambas categorías de suelo urbano, consolidado y no consolidado , está prevista en la legislación estatal, que además impone a los propietarios de una y otra un distinto régimen de deberes y que la efectividad de las previsiones contenidas en esta normativa estatal básica no puede quedar obstaculizada ni impedida por el hecho de que la legislación autonómica no haya fijado los criterios de diferenciación entre ambas categorías. En esta misma línea de razonamiento los criterios de diferenciación que en el ejercicio de sus competencias establezca, como ocurre ahora, el legislador autonómico, deben ser interpretados en todo caso en términos compatibles con la normativa básica estatal y teniendo en todo momento presente que la delimitación entre una y otra categoría de suelo urbano, con el correspondiente régimen de deberes, habrá de hacerse siempre en los límites de la realidad .

CUARTO .- Por ello no puede aceptarse que la categorización efectuada por la Sala de Santa Cruz de Tenerife de la parcela CS- 8, en la que se ubica la refinería, como suelo consolidado sea una cuestión que no trasciende del ámbito del Derecho autonómico, como defiende CEPSA, parte recurrida en esta casación.

En la reciente sentencia de 29 de mayo de 2012 (Casación 4916/2008 ) hemos traído a colación la diferencia entre las categorías de suelo urbano consolidado y no consolidado y se ha declarado que la distinción entre suelo urbano consolidado y suelo urbano no consolidado fue introducida por la LRSV en ejercicio de las competencias exclusivas del Estado para definir los deberes que pesan sobre los propietarios del suelo en sus últimos estadios de transformación urbanística, sin desatender por ello la visión global del urbanismo, entendido como el conjunto de las " políticas de ordenación de la ciudad " [Sentencia del Tribunal Constitucional (en adelante STC) 61/1997, de 20 de marzo , FJ 6 a)].

En el FJ 5º de la STC 365/2006, de 21 de diciembre , se resume con claridad la doctrina constitucional en esta materia, al señalar que en la legislación estatal dictada al amparo del art. 149.1.1ª de la Constitución (CE ) los propietarios de suelo urbano consolidado quedan dispensados según la LRSV de los deberes de cesión .

Esa dispensa se afirma en el art. 14.1 de la LRSV , que se invoca como infringido en el motivo de casación, conforme al cual "los propietarios de terrenos en suelo urbano consolidado por la urbanización deberán completar a su costa la urbanización necesaria para que los mismos alcancen -si aún no la tuvieran- la condición de solar , y edificarlos en plazo, si se encontraran en ámbitos para los que así se haya establecido por el planeamiento y de conformidad con el mismo". Por el contrario, en el art. 14.2, apartados a), b ) y c), del mismo texto legal se enumeran diversos deberes de cesión, así como de equidistribución [apartado d)] para los " propietarios de terrenos de suelo urbano que carezcan de urbanización consolidada ".

La constitucionalidad del artículo 14 LRSV se ha afirmado en la STC 164/2001, de 11 de julio . Dicha sentencia resolvió diversos recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra la propia Ley 6/1998. En dichos recursos se achacaba al artículo 14 LRSV que contuviera " una opción urbanística y territorial " al diferenciar entre suelo urbano consolidado y suelo urbano no consolidado . Reproche que el Tribunal Constitucional no acogió recordando que "ya dijimos en la STC 61/1997 [ FFJJ 14 b) y 15 a)] que la clasificación del suelo puede tenerse por instrumento técnico idóneo para la igualación esencial entre los propietarios urbanos, por lo que en principio no excede del art. 149.1.1 CE [...] Pues bien, la distinción del art. 14 LRSV entre suelo urbano consolidado y no consolidado sirve, exclusivamente, para definir las facultades y deberes urbanísticos de los propietarios. Del artículo. 14 LRSV no resulta un deber de distinguir e incluir en el planeamiento esas dos categorías. Menos aún contiene el artículo 14 LRSV criterios concretos sobre cuándo el suelo urbano debe considerarse consolidado por la urbanización y cuándo no. En estos términos es claro que la regulación estrictamente patrimonial del art. 14 LRSV en nada limita ni condiciona las competencias urbanísticas de las Comunidades Autónomas" ( STC 164/2001 , FJ 19).

[...] Finalmente, el Tribunal Constitucional declaró que lo dispuesto en el artículo 14 LRSV se incardina dentro de la competencia atribuida al Estado por el art. 149.1.1ª CE para el establecimiento de las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales [...] No existe extralimitación competencial, dijo, desde el momento en que "los criterios de distinción entre suelo urbano consolidado y no consolidado los establece - en los límites de la realidad - cada Comunidad Autónoma" ( STC 164/2001 , FJ 20). [...]. El Estado, al fijar las condiciones mínimas para la igualación de los propietarios ( artículo 149.1.1ª CE ), debe tomar en consideración qué propiedades se benefician con más intensidad de las plusvalías urbanísticas. Esa identificación y valoración de las plusvalías es, en todo caso, instrumental para el ejercicio de la competencia estatal ex art. 149.1.1ª CE y no impide una identificación y valoración distinta de cada Comunidad Autónoma en el ejercicio de sus competencias.

Posteriormente, en la STC 54/2002, de 27 de febrero , el Tribunal Constitucional declaró que "el art. 14.2 c) LRSV [...] únicamente prevé deberes de cesión de aprovechamiento urbanístico en suelo urbano 'no consolidado por la urbanización'. En cambio, el art. 14.1 LRSV se limita a establecer, como deberes específicos de los propietarios de terrenos en suelo urbano ' consolidado ', el de completar a su costa la urbanización hasta que alcancen la condición de solar y el de edificarlos en los plazos establecidos por el planeamiento. Ello implica, como se razonó en el FJ 20 de la STC 164/2001 , que, conforme a dicha norma, los propietarios de suelo urbano ' consolidado ' no soportan (a diferencia de los propietarios de suelo urbano 'no consolidado' ) deberes de cesión de aprovechamiento urbanístico, ni siquiera en solares o terrenos ya edificados pero sujetos a obras de rehabilitación. [...] La norma de ' condiciones básicas ' del art. 14.1 LRSV , dentro del amplio margen de configuración de que dispone el Estado y en línea con las determinaciones expresas de sus antecedentes normativos, determina que todos los propietarios de suelo urbano ' consolidado' de España patrimonializan el 100 por 100 del aprovechamiento urbanístico correspondiente a cada parcela o solar" ( STC 54/2002 , FJ 5). Y añadió que "la exclusión de toda cesión obligatoria de aprovechamiento urbanístico en el suelo urbano ' consolidado ' no admite modalización alguna de origen autonómico. Pues si la igualación de todos los propietarios de suelo urbano ' consolidado ' reside tanto en los deberes positivos a que se ha hecho referencia como en la inexistencia de deberes de cesión de aprovechamiento urbanístico -y sentado que aquélla es una opción estatal válida (FJ 4), la imposición de deberes de cesión de aprovechamiento urbanístico por las Comunidades Autónomas frustraría el fin igualador buscado por los arts. 149.1.1ª CE y 14.1 LRSV . Con lo expuesto en nada se cuestionan ni limitan, claro es, las competencias de cada Comunidad Autónoma para precisar, en su ámbito territorial y 'en los límites de la realidad' qué debe entenderse por suelo urbano 'consolidado' ( STC 164/2001 , FFJJ 19 y 20), ni cuál sea la fórmula de determinación del aprovechamiento urbanístico que rija en su territorio ( STC 164/2001 , FJ 22)" (ibídem).

Esta doctrina condujo, en la STC 54/2002 , a la declaración de inconstitucionalidad y nulidad del artículo único, apartado 1 de la Ley del Parlamento Vasco 11/1998, de 20 de abril, por la que se modificaba la Ley 3/1997, de 25 de abril, de determinación de la participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción urbanística, en la medida en que dicho precepto legal imponía a los propietarios de suelo urbano consolidado un deber de cesión del 10 por 100 del aprovechamiento urbanístico lucrativo o, en el supuesto de obras de rehabilitación, del incremento del aprovechamiento urbanístico.

QUINTO .- La jurisprudencia de que se acaba de hacer mérito sirve de sustento a la regularidad constitucional de la distinción estatal entre el suelo urbano consolidado y el que no lo es, ya que se conecta con las competencias del Estado que dimanan del artículo 149.1.1ª CE y con el principio de igualdad esencial en las facultades de uso y disfrute del derecho de propiedad urbana en todo el territorio del Estado.

No puede aceptarse por ello el alegato de CEPSA de que la cuestión resuelta por la sentencia de instancia esté fundada exclusivamente en el Decreto Legislativo autonómico 1/2000 sin que dicho alegato fuese tampoco necesariamente favorable a su tesis -como se sostiene en el contrarrecurso- si se atiende a que según el artículo 32.2.A.4 del citado Decreto Legislativo corresponde a suelo urbano no consolidado el desarrollo mediante Planes Especiales de Ordenación, como el que se prevé en la ficha CS-8, al igual que acontecía en el Plan General anterior, de 1992, donde se contemplaba el suelo litigioso como urbano de planeamiento remitido (SUPR), a ordenar mediante un Plan Especial de Reforma interior. Y es que en realidad para el caso de una evolución a la que se alude en el motivo la adaptación al Decreto Legislativo 1/2000 impugnada no ha cambiado nada respecto de la situación del planeamiento anterior.

SEXTO .- No comparte esta Sala el criterio de la sentencia recurrida de que el suelo de la refinería de CEPSA sea consolidado , a los efectos de la distinción basada en el artículo 149.1.1ª, que nos ocupa en esta casación, sin que proceda por ello confirmar el criterio de la Sala de instancia a los efectos que acabamos de indicar de igualdad esencial de los deberes de todos los propietarios de suelo urbano en cuanto a las obligaciones de cesión . Vamos a dar lugar, por ello, a los dos motivos de casación que se formulan por el Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife, adoptando la posición defendida por dicha parte recurrente.

Para determinar la consolidación del suelo, que es reglada, como lo es en general el suelo urbano, se hace necesario acudir, en el mismo sentido que defiende el Ayuntamiento recurrente en su motivo, a las sentencias de esta Sala más recientes de 28 de octubre de 2011 ( Casación 4984/2007), de 27 de octubre de 2011 ( Casación 5500/2008), de 18 de octubre de 2011 ( Casación 5082/2007), de 25 de marzo de 2011 ( Casación 2827/2007), de 17 de diciembre de 2009 ( Casación 3992/2005 ) ó a la de 23 de septiembre de 2008 ( Casación 4731/2004 ). En ellas este Tribunal se ha hecho eco de la jurisprudencia constitucional que se acaba de exponer, pero también ha subrayado la necesidad de que la distinción entre ambas clases de suelo, que hemos efectuado, se ejerza siempre " en los límites de la realidad " a la hora de establecer la diferencia entre suelo urbano consolidado y no consolidado, y, por tanto, sin que pueda ignorarse la realidad existente con una vocación de fijeza y estabilidad , armonizando en forma necesaria lo dispuesto en la legislación autonómica con lo que se dispone con carácter básico en la LRSV aplicable a este caso. Es en todo caso claro que el suelo urbano consolidado, una vez adquirida esa condición, no puede descategorizarse para someterlo al régimen del suelo urbano no consolidado y aplicar el régimen de cargas y cesiones propias de este suelo, sometiendo los mismos terrenos a procesos sucesivos de cesión y costeamiento de las obras de urbanización que lesionan el derecho a la equidistribución [por todas, sentencia de 30 de noviembre de 2011 (casación 5935/2008 )].

Y es esa interpretación " en los límites de la realidad " de la legalidad aplicable [ sentencia de 28 de octubre de 2011 (Casación 4984/2007 )] la que nos lleva a acoger los motivos de casación planteados por el Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife.

La sentencia de la Sala de instancia no se aparta de la realidad física del suelo ni se sitúa fuera de ella cuando afirma que el suelo de la refinería es una instalación cerrada que cuenta con todos sus viales perimetrales definidos y completamente urbanizados y con equipamiento dotacional de acceso rodado, abastecimiento y evacuación de agua, suministro de energía eléctrica, pavimentación de calzada, encintado de aceras y alumbrado público; es decir en los términos precisados por las normas técnicas del planeamiento para su funcionamiento como industria de refinería de productos petrolíferos, todo ello con un cierto grado de estabilidad y fijeza que no puede quedar entregada a lo que en cada momento tenga a bien disponer el planeamiento urbanístico ( sentencia citada 25 de marzo de 2011 ).

No toma la sentencia en la debida consideración, sin embargo, el dato de la extensión desmesurada de la parcela, de 587.000 m2, que determina en ese plano de la realidad que las infraestructuras urbanísticas perimetrales, aunque se aprecian como probadas, resulten adecuadas para el funcionamiento de una refinería de una extensión superior a cincuenta manzanas de suelo y que no sean idóneas para ser eximidas del régimen de cesiones que se predican normalmente para el suelo urbano consolidado, conforme al sentido objetivo y teleológico del artículo 14.1 LRSV , que es el de que dicho suelo alcance la condición de solar, sea edificado y, en definitiva, haga ciudad [Cfr., sentencia de 29 de mayo de 2012 (Casación 4916/2008 )], lo que justifica la improcedencia de las cesiones.

Es indudable que el suelo de la parcela CS-8 se integra en la malla urbana de Santa Cruz de Tenerife pero esa circunstancia resulta decisiva, sin duda, para su clasificación como suelo urbano , que no se discute, pero no para su categorización como suelo urbano consolidado a efectos del extremo esencial de la improcedencia de los deberes de cesión que resultan del artículo 14.2 LRSV , en su conexión con el artículo 149.1.1ª CE .

Ya desde el año 1992, con una previsión de objetivos que se mantiene en el Acuerdo ahora impugnado, el Plan General de Ordenación de Santa Cruz de Tenerife prevé "la futura evolución de la industria petrolífera hacia otras actividades más compatibles con su posicionamiento urbano " (folio 206 de los autos de instancia). Como se ha dicho la parcela CS-8 tiene los servicios necesarios para el funcionamiento de una refinería, pero no para que las cincuenta manzanas que lo integran alcancen la condición de solar a efectos de su edificación futura, que es lo que contempla el artículo 14.1 LRSV para excluir a los propietarios de suelo urbano de los deberes que consagra el artículo 14.2 LRSV .

SÉPTIMO .- La adaptación del Plan General de Ordenación Urbana de Santa Cruz de Tenerife, que aquí se discute, ordenó dichos terrenos como suelo urbano, pero con la categoría de no consolidado . Pese a estar integrada en la trama urbana, una refinería de petróleo de una extensión como la que se contempla tiene la singularidad de que la obra urbanizadora existente en su interior esté concebida para fines muy distintos a los que obedece la categoría del suelo urbano consolidado por la edificación en la LRSV. Esa circunstancia real determina que, pese a su integración en la malla urbana, constituya en el caso una realidad singular que se encuentra desligada del entramado urbano de la ciudad desde el punto de vista urbanístico. Y, en ese sentido, es evidente que la dotación de urbanización perimetral de una refinería no es apta para servir a las necesidades de un suelo de 587.000 metros cuadrados, con la categoría de consolidado . Por eso el planeamiento prevé, al igual que el de 1992, el objetivo de "establecer los elementos básicos de un sistema viario interior coordinado con el general de la ciudad, permitiendo una transición de la actual industria petrolífera "hacia otras actividades más compatibles con su posicionamiento urbano" . La necesidad de creación de un nuevo entramado viario público en el interior de una parcela nos llevó a considerar que se trataba de suelo no consolidado en la sentencia citada de 28 de octubre de 2011 , unida a la circunstancia de que la urbanización primaria del suelo litigioso era inadecuada. En este caso esa previsión, anterior al Acuerdo que ahora se impugna, demuestra que el suelo de la refinería permanezca en su estado de urbanización actual lo configura como un obstáculo que, a modo de isla, aparece en la realidad como desligado de la misma ciudad, aunque su realidad esté inserta en la malla urbana de la ciudad.

Por ello procede confirmar el criterio del instrumento de planeamiento que aprecia que la refinería carece de las dotaciones requeridas en función de los usos que procederían en su evolución natural futura, por lo que es pertinente su categorización como suelo no consolidado a efectos del artículo 51.1 b) del Decreto Legislativo autonómico 1/2000 ya citado, en una interpretación conforme obligada con la LRSV .

La ley autonómica se acomoda perfectamente en este caso a la legislación básica estatal al constituir dichos terrenos un espacio de más de cincuenta manzanas de suelo, que permite la delimitación de sectores de suelo que carecen de los servicios, infraestructuras y dotaciones públicos precisos para su edificabilidad urbana.

Los motivos de casación deben ser acogidos. La LRSV cuando trata el suelo urbano se limita a constatar una realidad existente; es un acto de carácter reglado cuyo contenido está agotadoramente definido en la Ley al quedar vinculada la Administración a la fuerza normativa de lo fáctico.

OCTAVO .- El recurso de casación de la Comunidad Autónoma de Canarias articula dos motivos de casación, que se exponen en forma no excesivamente clara, como denuncia el contrarrecurso de CEPSA, y se subdividen en varios submotivos.

El primer motivo se formula al amparo del supuesto c) del artículo 88.1 de la LRJCA e imputa a la sentencia de instancia los vicios de incongruencia interna por contradicción entre el fallo y sus fundamentos de Derecho y defecto de motivación .

Ninguna de las quejas puede prosperar. El razonamiento de la sentencia de instancia es comprensible, coherente, suficiente y carece de las contradicciones que se afirman. La sentencia ha desestimado todas las pretensiones de la demanda salvo, como se ha dicho, la de declarar urbano consolidado el suelo de la parcela CS-8 en que se ubica la refinería. El primer motivo de casación de la Comunidad Autónoma no ataca este pronunciamiento estimatorio de la sentencia sino que parece combatir - y lo hace por primera vez en esta casación- que no se haya considerado legalmente incompatible la refinería con el resto del suelo urbano residencial, lo que no se ha discutido en instancia, sin perjuicio de los objetivos del Plan. Se aborda de nuevo, en forma de casi imposible comprensión, una cuestión ajena al pronunciamiento de la sentencia recurrida, como es la de discutir el emplazamiento actual de la refinería de petróleos de CEPSA, que ejerce la actividad desde el año 1929, cuestión que no se discute en el Acuerdo de la COTMAC impugnado ni se ha cuestionado en la sentencia de instancia, ni es de discutir en esta casación.

El motivo decae por manifiesta inconsistencia.

NOVENO. - De entre los demás motivos, articulados todos ya al amparo del articulo 88.1 d) LRJCA , es pertinente acoger el segundo que invoca infracción de los artículos 8 , 14 y 28.2 de la LRSV , en relación con el artículo 47 de la Constitución y de la jurisprudencia que los aplica, con cita de varias sentencias de esta Sala, en especial la sentencia de 28 de enero de 2008 (Casación 996/2004 ).

Por las mismas razones expuestas al examinar los motivos de casación del Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife procede dar lugar a este motivo, lo que determina la casación de la sentencia de instancia, en el extremo concreto en el que declara que el suelo en cuestión tiene la categorización de consolidado. Resulta innecesario el examen de los restantes motivos, que devienen carentes de relieve.

DÉCIMO .- Entrando a resolver el resto de las cuestiones planteadas, en los términos en los que quedó fijado el debate en la instancia ( artículo 95.2 d) LRJCA ) esta Sala va a confirmar en todo lo demás el criterio de la sentencia de instancia, que se mantiene en lo que no se refiere al pronunciamiento casado.

Hacemos nuestro, así, el rechazo de la causa de inadmisión opuesta por el Gobierno de Canarias y el Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife, reiterando lo que se expresa en el fundamento de Derecho tercero de la sentencia recurrida, que mantenemos.

No procede estimar la demanda, por ello, en lo que se refiere a la nulidad del acto impugnado ni en cuanto a la vulneración del régimen temporal dispuesto en la Disposición transitoria 2ª del Decreto Legislativo 1/2000 ni suprimir los objetivos e instrucciones dispuestos en la ficha CS-8.

UNDÉCIMO .- Procede dar lugar a los recursos de casación en los términos expresados; anular la sentencia recurrida en el pronunciamiento en el que categoriza el suelo litigioso como consolidado manteniéndola en todo lo demás y, en consecuencia, desestimar el recurso de instancia. Sin costas en cuanto a las de instancia; cada parte abonará las suyas en esta casación.

En virtud de lo expuesto,

Que debemos declarar y declaramos que ha lugar a los recursos de casación interpuestos por las representaciones de la Comunidad Autónoma de Canarias y la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife, contra la sentencia dictada el 28 de noviembre de 2008, por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Tenerife . Casamos y anulamos la sentencia recurrida en el pronunciamiento expresado en la sentencia y, en su lugar, manteniéndola en todo lo demás, desestimamos el recurso contencioso-administrativo planteado en la instancia.

Sin costas en cuanto a las de instancia. Cada parte abonará las suyas respecto de las de esta casación.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Don Jorge Rodriguez-Zapata Perez, Magistrado Ponente en estos autos, lo que como Secretaria certifico.- Fdo.: Doña María Jesús Pera Bajo