STS, 7 de Junio de 2012

La Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó sentencia con fecha 5 de diciembre de 2008 (recurso contencioso-administrativo nº 851/2006 ), con la siguiente parte dispositiva:

FALLAMOS: Que debemos desestimar el recurso Contencioso-Administrativo formulado por Dª Elena Gil y Bayo, en nombre y representación de la entidad "Alderany Central SL", contra la desestimación por silencio de la solicitud formulada por la actora a la Conselleria de Ordenación el territorio y vivienda de la Comunidad Valenciana mediante escrito presentado el 12 de enero de 2006 pidiendo que se acordara "reconocer y Publicar la Aprobación Definitiva del Plan General de Ordenación urbana de Benidorm en lo que al área de "Cerro Cortina" se refiere con cuantas consecuencias en derecho procedan

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Dicha sentencia, después de identificar en su fundamento jurídico primero el objeto del recurso y la pretensión ejercitada por la recurrente, señala que la demandante había incurrido en desviación procesal y, por esa razón desestima el recurso.

El itinerario argumental que conduce a esa conclusión comienza haciendo la sentencia acopio de las premisas fácticas y de los datos relevantes para el examen de las cuestiones suscitadas, a lo que se dedica el fundamento de derecho segundo, en los siguientes términos:

(... ) SEGUNDO.- Para una mejor determinación de los diversos temas sometidos a debate procede hacer las siguientes precisiones fácticas:

a).- El PGOU de Benidorm de 1963 y el proyecto de delimitación de Suelo urbano de 1983, califico unos terrenos de los que, dice ser propietaria la actora, como suelo no urbanizable.

b).- La modificación puntual de 24 de febrero de 1988 reclasificaba en la partida Dels Lliriets suelo no urbanizable, en urbanizable, para poder desarrollar un Plan Parcial cuyo fin era crear un complejo turístico con campos de golf, hoteles y apartamentos.

c).- El 5 de diciembre de 1989, y el 30 de mayo de 1990 se aprobó Inicial y provisionalmente el Plan parcial "Els LLiriets", que se remitió para su aprobación definitiva a la CTU.

d).- El 26 de noviembre de 1990, el Conseller de Obras Públicas Urbanismo y Transporte de la Generalitat Valenciana aprobó definitivamente la revisión del PGOU de Benidorm.

e).- Las Normas Urbanísticas del Plan General asumían las determinaciones del Plan Parcial, concretamente las siguientes: superficie; 140'40 Has. Uso característico; residencial deportivo. Tipología; abierta. Aprovechamiento; 147'960 m2 útiles. Tipo de ordenación; edificación de baja altura. Gestión; privada.

f).- Ello no obstante, de la aprobación definitiva del Plan general se exceptuaba las áreas de "cerro Cortina", "Serra Gelada", y "L' Illa", "cuya aprobación definitiva quedará suspendida a expensas de la elaboración y trámite del Estudio de Impacto Ambiental previstos en la Ley 2/89 de impacto Ambiental"

g).- Un informe de la Agencia de medio ambiente y, en concreto del jefe de Servicios de espacios Naturales, de 24 de mayo de 1990, sugiere que a partir de la cota 450 del área donde está emplazada la finca de la actora, el suelo debería ser clasificado como no urbanizable.

h).- El Ayuntamiento de Benidorm encargó a la sociedad "Evaluación de Recursos Naturales SA", la redacción del Estudio de Impacto Ambiental.

i).- El 8 de mayo de 1991, en relación con el suelo objeto de estos autos, un informe del Jefe del Servicio de espacios Naturales, se pronuncia del siguiente modo: " Cuña del Término municipal de Benidorm que se introduce hacia la vertiente este del Puig Campana, se sugiere la clasificación de suelo no urbanizable con la calificación de protegido a partir de la cota de los 400 metros de altitud.

j).- El 27 de marzo de 1992, se sometió a información pública por el Ayuntamiento el Estudio de Impacto.

k).- El 13 de octubre de 1993, se remitió la documentación al Conseller de Obras Públicas, Urbanismo y Transporte.

l).- El jefe de evaluación y Programación, el 3 de noviembre de 1993, reclamó la subsanación de determinadas deficiencias y solicitó informes.

m).- El 24 de octubre de 1995, la Corporación Municipal solicitó que se tuvieran por subsanadas las deficiencias observadas y se emitiera informe favorable a la aprobación del estudio de impacto ambiental.

n).- El 11 de mayo de 1998, la corporación municipal, reclama la producción a la mayor brevedad posible de la emisión de la Declaración de Impacto.

ñ).- El 5 de junio de 1998, el Jefe Territorial de Urbanismo y Ordenación Territorial, da cuenta a la entidad "Golf Internacional Benidorm Costa Blanca SA", que se dejaba pendiente de estudio y resolución el asunto hasta que el Ayuntamiento se pronunciase sobre la posible aprobación definitiva municipal del Plan Parcial, y por la representación de esa entidad se solicitó una prorroga a estos efectos. Circunstancia esta que se comunica también al ayuntamiento.

Obsérvese que esta entidad es aquella misma que formula el escrito que la actora acompaña como documento nº 8, y que materializa el 19 de julio de 2004, que es, según dice, como se denominaba entonces.

o).- La jefa del Gabinete Jurídico de la Consellería de Medio Ambiente, de fecha 21 de mayo y 13 de julio de 1999, pone de manifiesto que, no es exigible la Evaluación de Impacto Ambiental para la aprobación de un Plan Parcial.

p).- Una Orden de la Consellería de Territori y Habitage de 25 de octubre de 2002, inicia la tramitación del Procedimiento de Protección de las zonas de "Sierra Gelada" y "L'Illa", y así mismo, un poco mas tarde, el 27 de enero de 2006, se acordó iniciar el procedimiento de declaración de Paisaje Protegido del Puig Campana y Pontox. Dentro de este paraje pueden verse afectadas unas 70 Has. del antiguo Plan Parcial "Les Llirietes".

q).- El 19 de Julio de 2004, el Ayuntamiento solicita de la Consellería la resolución de la aprobación definitiva del área de "cerro cortina" del PGPU de Benidorm

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Una vez consignados tales datos la Sala de instancia detalla los términos del debate suscitado, del modo siguiente:

(...) TERCERO.- La pretensión del actor integra dos frentes distintos.

a).- De una parte entiende que, la exigencia de estudio de Impacto ambiental y, declaración de Impacto Ambiental para la aprobación del Plan Parcial Els Lliriets, es ilegal y nula, Ciertamente lo primero que puede observarse es que, la administración, no ha exigido ni estudio de impacto, ni declaración de impacto, para el Plan Parcial que menciona el recurrente.

b).- Por otra parte, se alega el silencio, tanto refiriéndolo a la aprobación del Estudio de Impacto Ambiental, como al Plan General. En este último aspecto, se menciona el Artº 39.2 de la Ley 6/94, Reguladora de la actividad Urbanística Valenciana. Pero estos elementos, no casan con el suplico de la demanda, que como hemos visto reclama el reconocimiento de la aprobación definitiva del Plan parcial "Els Lliriets", cuya aprobación provisional se materializo el 30 de mayo de 1990, y consiguientemente mucho antes de la entrada en vigor de la LRAU.

Mas antes de plantearnos estas cuestiones debemos ver, si se ha producido la desviación procesal alegada por la administración

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Así las cosas, la sentencia considera que se ha producido desviación procesal por las razones que se expresan en los fundamentos cuarto y quinto, no entrando por ello en el examen de las cuestiones suscitadas en la demanda. Estos dos fundamentos de la sentencia tienen el siguiente contenido:

(...) CUARTO.- La naturaleza de la jurisdicción contencioso administrativa es revisora, lo cual supone la existencia de un acto previo de la Administración, a cuyo enjuiciamiento se procede en el recurso.

La indica naturaleza, supone a su vez que las pretensiones que se ejerciten en el recurso contencioso administrativo, no sólo han de ser coherentes con el acto administrativo, sino que no deben ser distintas de las formuladas en vía administrativa, so pena de incurrir en una posible desviación procesal, atentatoria con el principio de coherencia procesal.

En este sentido se pronuncia el Tribunal Supremo, en sentencia de 24 de junio de 2002 , cuando expresa que la Jurisdicción Contencioso-Administrativa es, por esencia, una jurisdicción revisora, en el sentido de que es necesario que exista un acto previo de la Administración, para que este pueda ser examinado en cuanto a su adecuación o inadecuación al ordenamiento jurídico, o que, sin acto previo se haya dado a la Administración, posibilidad de dictarlo, examinando todas y cada una de las cuestiones planteadas o las que se deriven del expediente administrativo ( sentencias del Tribunal Supremo de 9-10-90 y 18-5.93 ).

En definitiva, la función revisora ha de proyectarse sobre la conformidad o disconformidad a Derecho del acto revisado, en consideración al Ordenamiento Jurídico aplicable a la fecha en que este se produjo" (Sentencia de 14.4.93).

Ha de insistirse en que la pretensión que se postule en vía administrativa, debe ser la misma en vía judicial, es decir no puede revisarse judicialmente la impugnación de una acto distinto, ni pretensión diferente, de lo exigido en vía administrativa, aunque las alegaciones puedan variar en vía judicial, en este sentido se pronuncia el Tribunal Supremo en sentencia de 24 de septiembre de 1999 , y expresa:

"no pueden solicitarse en esta vía pretensiones ajenas a los actos administrativos respecto de los cuales se interpuso el recurso ( SSTS de 25 de abril y 25 de junio de 1984 , entre otras muchas).

Por la misma causa no es posible plantear en la vía jurisdiccional cuestiones nuevas, sino únicamente nuevas motivaciones ( SSTS de 20 de enero y 10 de octubre de 1983 ; de 7 de mayo de 1992 etc.).

QUINTO.- En el caso de autos en relación con esta cuestión debemos hacer las siguientes precisiones:

a).- El 12 de enero de 2006, por la actora se presenta el escrito ante la Consellería de Ordenación del Territorio y Vivienda de la Comunidad valenciana en el que, en base a la inactividad de la administración autonómica, y teniendo en cuenta el artº 39 de la LRAU , se solicitaba, "se acuerde reconocer y publicar la aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana de Benidorm en lo que al área de "cerro cortina" se refiere, con cuantas consecuencias en derecho procedan"

b).- En el escrito de interposición de este recurso se configuraba como acto recurrido, la desestimación por silencio de la solicitud formulada por la sociedad que represento a la Consellería de Ordenación del Territorio y Vivienda de la Comunidad Valenciana por escrito presentado el 12 de enero de 2006, pidiendo se acordara "reconocer y publicar la aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana de Benidorm en lo que al área de "cerro cortina" se refiere, con cuantas consecuencias en derecho procedan"

c).- Como la administración alegara la inexistencia de expediente administrativo, "ya que no se había evacuado trámite ni actuación alguna respecto al escrito de referencia" , la parte actora ratificó la pretensión que actualizaba en el escrito de interposición, y volvió a manifestar que se reclamara de la Consellería y del Ayuntamiento de Benidorm "todos las actuaciones relativas al plan general de ordenación urbana de Benidorm, en lo que a cerro cortina se refiere, en especial en relación con el estudio de Impacto ambiental y actuaciones posteriores"

d).- En la demanda se solicitaba que, "se dicte sentencia declarando nulo el Acuerdo Recurrido, y, declarando, en definitiva, el derecho de mi mandante a obtener la aprobación definitiva, o el reconocimiento de la misma, del Plan parcial Els LLiriets, con cuantas consecuencias en derecho proceda.

Así las cosas, la Sala entiende que, la petición realizada en el "suplico" de la misma incide en la prohibición declarada repetidamente por la jurisprudencia y que nos recuerda la sentencia del Tribunal Supremo de 21 de mayo de 1999 , esto es, "que está vedado normativamente... la posibilidad de introducir en vía jurisdiccional nuevos hechos o cambios sustanciales de los ya expuestos, capaces de individualizar histórica y jurídicamente nuevas pretensiones o de modular, completándolas, las previamente esgrimidas, ya que lo único admitido es aducir nuevos motivos o meras alegaciones en su sentido propio de simples alegaciones de las peticiones, siempre las mismas...". Y no cabe duda que la petición formulada en el "suplico" de la demanda, de que "se modifique la sanción... y se emita nueva resolución por la Hacienda..." comporta una sustancial alteración de lo pedido en vía administrativa

Y todo ello porque, según se ha visto, los aspectos jurídico formal, jurídico material, y geográfico del Plan Parcial "Els lliriets" y el Plan General de Ordenación urbana en lo que al área de "cerro cortina" se refiere, son sustancialmente distintos, con lo que se ha producido la desviación procesal anunciada

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La representación procesal de Alderany Central S.L. preparó recurso de casación contra dicha sentencia y luego formalizó la interposición de su recurso mediante escrito presentado el 12 de marzo de 2009 en el que, después de exponer los antecedentes del caso, aduce dos motivos de casación, ambos al amparo del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción . El enunciado de tales motivos es, en síntesis, el siguiente:

1. Infracción de los artículos 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 33 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , alegando la recurrente que la sentencia incurre en incongruencia omisiva y causa indefensión, por lo que igualmente vulnera el artículo 24 de la Constitución . Según la no existe la desviación procesal apreciada por la sentencia entre el escrito de interposición del recurso y el suplico de la demanda: en el primero se indicaba que el recurso se dirigía contra la desestimación por silencio del escrito solicitando de la Consejería que reconociera y publicara la aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana de Benidorm en lo que al área de "Cerro Cortina" se refiere "...con cuantas consecuencias en derecho procedan"; y en la demanda se concreta una de esa consecuencias, como es la de que se obtenga la aprobación definitiva del Plan Parcial Els Lliriets; coincidiendo, por ello, lo pedido en la demanda con lo instado en vía administrativa. De esta forma, la sentencia debió analizar si la desestimación por silencio era o no ajustada a derecho y al no hacerlo ha incurrido en incongruencia omisiva. En relación con lo anterior, la recurrente añade que el Plan General asumía las determinaciones del citado Plan Parcial, que forma parte del Área Cerro Cortina, de modo que el reconocimiento y aprobación del Plan General conlleva la del Plan Parcial.

2. Infracción del artículo 11.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial en relación con el 24 de la Constitución . Aduce la recurrente que, como de dichos preceptos resulta muy limitada la posibilidad de apreciar defectos formales que impidan entrar en el fondo, en caso de que hipotéticamente se hubiera cometido por la demandante algún defecto formal, sería aplicable el principio pro actione , que ha cobrado especial significado y trascendencia a la luz del derecho fundamental a la tutela judicial, con la obligación consiguiente de entrar en el examen de fondo.

Después de desarrollar estos dos motivos de casación que acabamos de reseñar, aparece en el escrito de interposición un apartado encabezado con número de orden "tercero" y titulado "sobre el fondo del asunto", que no contiene cita o referencia a ningún aspecto de la sentencia y cuyo contenido hace remisión a lo expuesto en los escritos de demanda y conclusiones, que da por reproducidos. Luego veremos que a pesar de la numeración asignada a este apartado, en realidad no alberga un motivo de casación.

Termina el escrito solicitando de esta Sala que "...revoque la sentencia recurrida y, en su lugar dicte sentencia sobre el fondo, anulando el acuerdo recurrido con cuantas consecuencias en derecho procedan".

Habiendo planteado la representación procesal de la Generalidad Valenciana la inadmisibilidad del recurso de casación, por no guardar el motivo invocado y las normas citadas como infringidas relación alguna con las cuestiones debatidas ( artículo 93.2 b/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción ), la Sección Primera de esta Sala, después de oír a la recurrente, dictó auto con fecha 3 de diciembre de 2009 en el que declaró admisible el recurso interpuesto y acordó la remisión de la actuaciones a la Sección Quinta, con arreglo a las normas de reparto de asuntos.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, por providencia de 8 de febrero de 2010 se acordó dar traslado del escrito de interposición a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días formalizase su oposición, lo que llevó a cabo el Letrado de la Generalidad Valenciana mediante escrito presentado el 26 de marzo de 2010 en el que, tras exponer los fundamentos de su oposición, solicita que se dicte sentencia por la que se declare la inadmisión o, en su defecto, se desestime el recurso de casación.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 5 de junio de 2012, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

El presente recurso de casación nº 1607/09 lo dirige la representación de Alderany Central S.L. contra la sentencia de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 5 de diciembre de 2008 (recurso contencioso-administrativo 851/2006 ), en la que se desestima el recurso interpuesto por dicha entidad contra la desestimación presunta, por silencio, de la solicitud formulada a la Conselleria de Ordenación del Territorio y Vivienda de la Comunidad Valenciana mediante escrito presentado el 12 de enero de 2006 interesando que se acordara <<reconocer y publicar la aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana de Benidorm en lo que al área de "Cerro Cortina" se refiere con cuantas consecuencias en derecho procedan>>.

Han quedado reseñadas en el antecedente segundo las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la desestimación del recurso contencioso-administrativo. Procede entonces que pasemos a examinar los motivos de casación aducidos por la representación de Alderany Central S.L., cuyo enunciado y contenido hemos resumido en el antecedente tercero; pero antes habremos de referirnos a las causas de inadmisión del recurso planteadas por la parte recurrida.

La Letrada de la Generalidad Valenciana, invocando el artículo 94.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , plantea la inadmisión del recurso de casación por considerar que concurre la causa prevista en el artículo 93.2.b/ de dicha Ley , pues la recurrente formula el motivo de casación primero al amparo del artículo 88.1.c/ de la misma Ley , alegando la infracción de los artículos 218.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 33.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa aduciendo que la sentencia incurre en incongruencia omisiva causándole indefensión, cuando esas citas, según la Administración recurrida, no guardan relación con las cuestiones debatidas. Según la Letrada de la Generalidad no puede reprocharse a la sentencia no haber entrado en el fondo porque ello es consecuencia lógica de la imposibilidad de plantear en la vía jurisdiccional cuestiones nuevas no abarcadas por el escrito de interposición, como sucedía en este caso.

También sostiene la parte recurrida que procede declarar la inadmisión de los motivos segundo y tercero, pues las alegaciones de la recurrente sobre la identidad del Plan Parcial "EIs Lliriets" y el Plan General de Ordenación Urbana en lo que afecta al área de "Cerro Cortina" lo que en realidad cuestionan la valoración de la prueba que la Sala de instancia ha efectuado en relación con los aspectos jurídico formal, jurídico material y geográfico de ambos planes urbanísticos, pero ese planteamiento se hace por una vía inadecuada, como un defecto genérico de incongruencia omisiva de la sentencia, que no es el cauce apropiado para ello.

Pues bien, antes de entrar en otras consideraciones conviene aclarar que las alegaciones contenidas en el escrito de interposición bajo el número ordinal "tercero", que lleva como encabezamiento "sobre el fondo del asunto", no constituyen en realidad un motivo de casación. Los motivos de casación formulados en los apartados primero y segundo del escrito están debidamente formulados, con expresión del apartado del artículo 88.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción a cuyo amparo se formulan y especificándose en ellos las vulneraciones legales que se consideran producidas. No sucede los mismo en el apartado tercero del escrito, en el que no se cita ningún motivo de casación ni se identifica la infracción que se considera cometida; por lo que debe considerarse que este apartado tercero no tiene otra finalidad sino la de reproducir los términos del debate de la instancia para el caso de que se estime el recurso de casación y este Tribunal Supremo deba entonces resolver "... lo que corresponda dentro de los términos en que apareciera planteado el debate", de conformidad con lo dispuesto en el artículo 95.2.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción de la Ley de la Jurisdicción . No se trata, pues, de un verdadero motivo de casación.

Dicho lo anterior, la objeción de inadmisibilidad opuesta por la Letrada de la Generalidad no puede ser acogida en lo que se refiere al motivo primero. Sin perjuicio de que los razonamientos de la parte recurrida puedan operar -seguidamente lo veremos- como argumentos para la desestimación del motivo, lo cierto es que en el motivo de casación se denuncia la omisión de la respuesta de fondo, y esta es una cuestión que debe ser examinada en tanto que supone un reproche dirigido a la sentencia, siendo por ello improcedente la inadmisión del motivo de casación primero.

Lo mismo cabe decir respecto del motivo segundo, formulado también al amparo del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa . Es cierto que para atacar los pronunciamientos de inadmisibilidad que impiden un enjuiciamiento de fondo, como sucede cuando la sentencia ha apreciado la existencia de desviación procesal, el cauce que debe seguirse en casación es el del artículo 88.1.d/, pues lo que se está denunciando es un vicio o error in iudicando -puede verse en este sentido la sentencia de 14 de octubre de 2009 (casación 3850/05 )-. Ahora bien, en el caso que nos ocupa el motivo de casación segundo abunda en la idea -ya planteada en el motivo primero- de que la sentencia recurrida ha omitido indebidamente el enjuiciamiento de fondo, añadiendo aquí la recurrente que, aunque se hubiera cometido por la demandante algún defecto formal, el principio pro actione obligaría a Sala de instancia a abordar la controversia de fondo. Es decir, aunque con derivaciones tendentes a cuestionar la apreciación de desviación procesal, la recurrente vuelve a plantear la incongruencia de la sentencia; y por ello no debemos declarar la inadmisibilidad del motivo.

Pasemos entonces a examinar ambos motivos de casación, que abordaremos conjuntamente por estar estrechamente relacionados.

Según hemos visto, la sentencia recurrida señala que la parte actora había incurrido en desviación procesal al formular en la demanda una pretensión -la declaración de nulidad del acuerdo recurrido y la declaración de que el Plan Parcial Els Lliriets quedó aprobado por silencio- que no se corresponde con el objeto de la impugnación delimitado en el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo, que estaba dirigido contra la desestimación presunta de la solicitud de que se entendiese aprobado por silencio el Plan General de Benidorm en lo relativo al área "Cerro Cortina".

Frente a ese razonamiento de la Sala de instancia, la recurrente aduce que lo solicitado en la demanda resultaba incardinable en el objeto reflejado en el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo. Según la recurrente, no podía apreciarse desviación procesal ya que, en primer término, había sido instada expresamente en la demanda la nulidad del acto recurrido y por ello la sentencia debió examinar y resolver si la desestimación por silencio de la solicitud de aprobación del Plan General de Benidorm era o no ajustada a derecho. Además, tampoco cabía apreciar desviación procesal porque en el suplico de la demanda se solicitase el reconocimiento del derecho a obtener la aprobación definitiva del Plan Parcial por silencio, porque la propia sentencia admite que las normas urbanísticas del Plan General asumían las determinaciones del Plan Parcial. Señala la recurrente que el Plan Parcial Els Lliriets forma parte del Área de Cerro Cortina, cuya aprobación quedó en suspenso hasta que se aprobara un Estudio de Impacto Ambiental; de manera que la declaración que se pedía en vía administrativa de que el Plan General había quedado aprobado por silencio en lo que se refiere al Área Cerro Cortina comportaba la aprobación definitiva del Plan Parcial.

A pesar del esfuerzo argumentativo de la parte recurrente, y aun teniendo en todo momento presente el principio de interpretación más favorable al logro de un enjuiciamiento de las cuestiones de fondo, los motivos de casación formulados no pueden ser acogidos. Veamos.

La sentencia de instancia fundamenta la apreciación de desviación procesal señalando expresamente, en su fundamento jurídico quinto, que "...los aspectos jurídico formal, jurídico material y geográfico del Plan Parcial 'Els Lliriets' y el Plan General de Ordenación urbana en lo que al área de 'Cerro Cortina' se refiere, son sustancialmente distintos". Esta afirmación no ha sido combatida ni, desde luego, desvirtuada en el recurso de casación. La recurrente ha preferido mantener una línea argumental según la cual el Plan Parcial Els Lliriets forma parte del Área de Cerro Cortina del Plan General, y que, por ello, la declaración de que el Plan General había quedado aprobado por silencio en lo que se refiere al Área Cerro Cortina comportaba también la aprobación definitiva del Plan Parcial.

Es cierto que en el suplico de la demanda, antes de formular la pretensión de que se declarase la aprobación definitiva del Plan Parcial Els Lliriets o el reconocimiento del derecho a la aprobación, la demandante había solicitado la nulidad del acto impugnado, es decir, el identificado en el escrito de interposición: la desestimación por silencio de la solicitud formulada a la Conselleria de Ordenación del Territorio y Vivienda de la Comunidad Valenciana mediante escrito presentado el 12 de enero de 2006. Pero, en realidad, no podía entenderse que existiera un verdadero acto administrativo, ya que la falta de respuesta a la solicitud no tenía carácter positivo, y cuando el silencio ha de entenderse como una denegación no constituye un verdadero acto, sino una ficción legal para abrir el acceso al recurso contencioso-administrativo. Así resulta del artículo 43.3, párrafo 2º de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , según redacción dada por Ley 4/1999, de 13 de enero, donde se establece que «La desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente».

De ello se deriva que aquella solicitud formulada en el suplico de la demanda de anulación del acto impugnado -consistente, como hemos visto, en una mera ficción de contenido negativo-, para estar dotada de algún contenido debía ir acompañada de alguna pretensión de plena jurisdicción en la que se materialice la utilidad jurídica propugnada, pues la anulación de un acto negativo ficticio carece por sí misma de consecuencias prácticas. Dicho de otro modo, a la acción de anulación habría que vincular otra de plena jurisdicción que dotara a la primera de algún contenido.

En el caso que nos ocupa, recordémoslo, el acuerdo de aprobación definitiva de la revisión del Plan General de Benidorm había exceptuado de la aprobación, entre otras, el área de "Cerro Cortina", cuya aprobación definitiva había quedado suspendida para la elaboración y tramitación del Estudio de Impacto Ambiental; y en vía administrativa se había pedido que la aprobación del Plan General en esa parte relativa a "Cerro Cortina" debía entenderse producida por silencio; y contra la desestimación presunta de esa petición se interpuso el recurso contencioso-administrativo. Así las cosas, en el curso del proceso, la parte recurrente tenía que haber acompañado la pretensión de anulación de una pretensión relativa a la aprobación definitiva por silencio del Plan General en el ámbito suspendido. En lugar de eso, lo que se pedía en la demanda, a continuación de la acción de nulidad (puramente declarativa), como acción de plena jurisdicción, era la aprobación del Plan Parcial o el reconocimiento del derecho a que éste se aprobase.

Con ello quedó desbordado el objeto del recurso delimitado en el escrito de interposición y se incurrió en desviación procesal; sin que podamos considerar -como pretende la recurrente- que se trata de un simple defecto formal sin el alcance que le ha dado la sentencia de instancia. Sucede que la fundamentación de la demanda, tras una breve introducción sobre la admisibilidad del recurso, se dirige, en primer lugar, a argumentar sobre la inexigibilidad de Estudio de Impacto Ambiental y de Declaración de Impacto Ambiental para la aprobación del Plan Parcial, de manera que se desplaza el objeto del recurso al olvidarse del Plan General y ceñirse al Plan Parcial. Y aunque en otro fundamento de la demanda se argumenta sobre la obligación de aprobar el Plan General, con cita del artículo 39.2 de la Ley valenciana 6/1994, debe notarse que en la regulación contenida en la dicha Ley autonómica la aprobación por silencio de los planes cuya aprobación corresponde a la Comunidad Autónoma solo puede hacerse valer por el Ayuntamiento o Administración promotora del Plan, requiriendo a la de la Generalidad para que reconozca y publique la aprobación definitiva (artículo 39.2 citado, último inciso). Esta circunstancia apunta a que la alteración del objeto del debate, pidiendo en la demanda la aprobación por silencio del Plan Parcial, en lugar de la del Plan General, bien pudo obedecer al propósito de evitar ese precepto, que no contempla que los particulares reclamen la aprobación definitiva de los instrumentos cuya aprobación definitiva viene atribuida a la Comunidad Autónoma.

Por lo demás, el hecho de que por la apreciación de desviación procesal no se haya entrado en el examen de fondo no supone una vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva que proclama el artículo 24 de la Constitución , ni la vulneración del artículo 11.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial . La tutela judicial se satisface con una resolución fundada en derecho, que puede ser de inadmisión -que impide entrar en el fondo de la cuestión planteada- cuando esa decisión se funda en una causa legal que así lo justifica, como ha señalado el Tribunal Constitucional (autos de 9 de diciembre de 2002 y 12 de febrero de 2008 y las SsTC que ellos se mencionan), y así se indica en la sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo de 30 de junio de 2011 (casación 1136/2008 ).

Por las razones expuestas el recurso de casación debe ser desestimado, lo que comporta la imposición de las costas a la recurrente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción . Ahora bien, atendiendo a la índole del asunto y a la actividad desplegada por la parte recurrida al oponerse al recurso, procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cifra de dos mil euros (2.000 €) por el concepto de honorarios de representación y defensa de la Generalidad Valenciana.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción ,