STS, 13 de Enero de 2005

Con ocasión de los hechos protagonizados los días 10 y 11 de febrero de 2000 por el guardia civil don Esteban, el teniente coronel primer jefe de la Comandancia de Cádiz actuó como sigue:

1. Por resolución de 8 de marzo de 2000 impuso a dicho guardia civil la sanción de pérdida de cuatro días de haberes por entender que una parte de esos hechos configuraban la falta leve del artículo 7.14 de la L. O 11/91, consistente en "la falta de respeto a los superiores y, en especial, las razones descompuestas y réplicas desatentas", y

2. Elevar al general jefe de la 4ª Zona duplicado del parte originario, que había sido emitido por el capitán de la 2ª Compañía de la Comandancia, por si los demás hechos pudieran constituir la falta grave del artículo 8.9 de la misma Ley Orgánica, consistente en "dejar de prestar servicio amparándose en una supuesta enfermedad o prolongando la baja para el mismo".

A la vista del parte disciplinario emitido por el mencionado capitán y del informe del general jefe de la 4ª Zona, el Director General de la Guardia Civil acordó el 14 de marzo de 2000 incoar expediente gubernativo, que se tramitó bajo el nº 35/00, por si todos los hechos narrados en aquel pudieran ser constitutivos de la falta muy grave del artículo 9.9 de la misma Ley disciplinaria, consistente en "observar conductas gravemente contrarias a la disciplina, servicio o dignidad de la Institución que no constituyan delito".

Por resolución de 20 de febrero de 2001, el Director General de la Guardia civil, poniendo término al expediente gubernativo, impuso al guardia civil don Esteban la sanción de suspensión de empleo durante un año, como autor de la falta muy grave del artículo 9.9 de la L.O. 11/91, de 17 de junio, consistente en "observar conductas gravemente contrarias a la disciplina, servicio o dignidad de la Institución que no constituyan delito", decretando al mismo tiempo la nulidad de la sanción que el 8 de marzo de 2000 había impuesto el teniente coronel primer jefe de la Comandancia de Cádiz por la mencionada falta leve.

Contra dicha resolución, el guardia civil sancionado interpuso recurso de alzada el 26 de marzo de 2001, que fue desestimado por resolución del Ministro de Defensa el siguiente 23 de mayo.

Agotada la vía administrativa, el guardia civil don Esteban interpuso ante el Tribunal Militar Central recurso contencioso-disciplinario militar ordinario, solicitando la nulidad de las resoluciones dictadas el 20 de febrero de 2001 por el Director General de la Guardia Civil y el siguiente 23 de mayo por el Ministro de Defensa.

El 28 de octubre de 2003, el Tribunal Militar Central dictó sentencia, en la que recogió como hechos probados los que obrabran en el antecedente de hecho segundo de la resolución del Director General de la Guardia Civil:

"Quedan suficientemente probados en el Expediente los hechos que, seguidamente, se expresan, de los que se ha dado conocimiento al interesado:

1. - A las 7:15 horas del día 10 de febrero de 2000, se notificó al encartado que por el Tribunal Militar de la Zona Marítima del Estrecho, había sido declarado "útil y apto" para el servicio, debiendo incorporarse a su Unidad de destino. Igualmente se le notificó servicio de seguridad en el Centro Penitenciario de Jerez de la Frontera desde las 22:00 horas del día 10 de febrero de 2000, hasta las 06:00 horas del día 11 de febrero de 2000.

2. - Sobre las 21:20 horas del mismo día 10 de febrero, el encartado se presentó en la Unidad de Seguridad de Jerez de la Frontera, presentando parte de baja por la misma enfermedad por la que había sido declarado útil y apto, marchándose a su domicilio posteriormente.

3. - Al carecer de teléfono en su domicilio el Alférez Jefe de la Unidad de Seguridad, ordenó a la Pareja de Servicio que se personara en el domicilio del encartado al objeto de comunicarle su obligación de prestar el servicio nombrado. El encartado se negó al cumplimiento de la orden a prestar el servicio. Por lo anterior otro compañero hubo de ser nombrado para prestarlo.

4. - El día siguiente, 11 de febrero, por la Pareja de Servicio se notificaba al encartado en su domicilio la obligación de comparecer ante el Jefe de la Unidad. Efectuada dicha comparecencia, el encartado se niega firmar las notificaciones de servicio y comparecencia ante el Servicio de Psicología y Psicotecnia d de la 4ª Zona en Sevilla. Igualmente se niega a prestar el servicio que pudiera designársele.

5. - Por el Jefe de la Unidad se le ordena esperar en el despacho en tanto comparecía un compañero -el Sargento Lucio- a fin de ser testigo de la negativa a la firma de lo que se le interesaba. El encartado en tono desafiante y amenazante se dirigió al Alférez Jefe de la Unidad manifestando "que no esperaba nada", "que no le mandara más Guardias a su Casa", saliendo sin permiso del despacho del referido Oficial.

6. - Ya en la habitación contigua al despacho del Oficial y en presencia de otros compañeros se negó a obedecer la orden del Alférez de que volviera a entrar en el despacho manifestando mano en alto "como me haga algo me voy al Juzgado y lo denuncio", "Que nadie intentara retenerlo que se marchaba", "Que lo denunciaría al Juzgado", saliendo a continuación de las dependencias oficiales.

7. - Por los mismos hechos que, sustancialmente se recogen en los puntos 5 y 6 el encartado fue sancionado con la falta leve de "la falta "la falta de respeto a los superiores y, en especial, las razones descompuestas y réplicas desatentas" del artículo 7-14 de la Ley Disciplinaria del Cuerpo, con pérdida de cuatro días de haberes".

La parte dispositiva de la sentencia dice así:

"Que estimando el presente recurso contencioso-disciplinario militar ordinario núm. 125/01, interpuesto por el Guardia Civil D. Esteban, contra la resolución del Excmo. Sr. Ministro de Defensa de fecha 23 de mayo de 2001, por la que se confirmó la anteriormente dictada por el Excmo. Sr. Director General de la Guardia Civil, de fecha 20 de febrero de 2001, imponiendo al expedientado la sanción de UN AÑO DE SUSPENSION DE EMPLEO, como autor de una falta muy grave de "OBSERVAR CONDUCTAS GRAVEMENTE CONTRARIAS AL SERVICIO Y DIGNIDAD DE LA INSTITUCIÓN CUANDO NO CONSTITUYAN DELITO", prevista en el núm. 9 del artículo 9 de la Ley Disciplinaria de la Guardia Civil, debemos anular y anulamos en su totalidad las expresadas resoluciones recurridas por ser contrarias a Derecho, dejándolas sin efecto y ordenando se haga desaparecer de la documentación personal del recurrente la anotación de la falta muy grave que hoy se anula con los demás efectos derivados necesariamente de esta declaración".

Mediante escrito presentado el 5 de noviembre de 2003, el Abogado del Estado manifestó ante el Tribunal de instancia su intención de interponer recurso de casación contra la referida sentencia.

Por auto de 26 de noviembre de 2003, el Tribunal Militar Central acordó tener por preparado el recurso de casación anunciado, remitir los autos originales a esta Sala y emplazar a las partes para que en el término improrrogable de treinta días pudieran hacer valer sus derechos ante ella.

Una vez recibidos los autos, la Sala acordó por providencia de 11 de febrero de 2004 incoar el correspondiente rollo, que se registró bajo el nº 201-17/04, nombrar ponente al magistrado José Luis Calvo Cabello y dar traslado de aquellos al Abogado del Estado para que en el plazo de treinta días manifestara si sostenía o no el anunciado recurso y, en caso afirmativo, lo formulara.

Mediante escrito presentado el 23 de febrero de 2004, el Abogado del Estado presentó el anunciado recurso de casación solicitando la casación de la sentencia por entender que, contrariamente a la doctrina mantenida por esta Sala desde su sentencia de pleno de 25 de octubre de 2002 -doctrina que aplicó el Tribunal de instancia-, no son de caducidad ni el plazo de quince días establecido por el artículo 37 de la L.O. 11/91 para que la Administración pueda revisar, agravándola, la resolución sancionadora inicialmente dictada, ni el plazo de diez días que para la notificación del ejercicio de esa facultad dispone el artículo 58 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común.

Mediante escrito presentado el 10 de mayo de 2004, el guardia civil don Esteban, representado por la procuradora doña Raquel Nieto Bolaño, se opuso a la estimación del recurso argumentando que la sentencia dictada por el Tribunal Militar Central se ajustaba en todo a la doctrina de esta Sala mantenida desde el 25 de octubre de 2002, que no debía ser modificada en aras al principio de seguridad jurídica y a los derechos fundamentales del sancionado.

Por providencia de 11 de noviembre de 2004, la Sala señaló para deliberación, votación y fallo el 24 de noviembre de 2004, a las 10,30 horas.

Por providencia del siguiente 22 de noviembre, el Presidente de la Sala, haciendo uso de la facultad del artículo 197 de la L.O.P.J., acordó que la resolución del presente recurso fuera adoptada por el Pleno de la Sala, por lo que dejó sin efecto el señalamiento anterior y fijó para el nuevo el 11 de enero de 2005, a las 12,30 horas.

Mediante su sentencia, recurrida en casación por el Abogado del Estado, el Tribunal de instancia anula las resoluciones de 20 de febrero de 2001 del Director General de la Guardia Civil, que impuso al guardia civil don Esteban la sanción de un año de suspensión de empleo, como autor de una falta muy grave del artículo 9.9 de la L.O. 11/91, y la del siguiente 23 de mayo del Ministro de Defensa, confirmatoria de la anterior, porque -así resulta del fundamento de derecho tercero- la resolución de la que traían causa, dictada por el Director General de la Guardia Civil el 14 de marzo de 2000 y amparada por la norma contenida en el artículo 37 de la mencionada ley disciplinaria, no fue notificada, contrariamente a lo que esta Sala ha venido exigiendo desde su sentencia de Pleno de 25 de octubre de 2002, dentro del plazo de los diez días siguientes al de su adopción.

Por su parte, el Abogado del Estado pretende, aduciendo un solo motivo de casación, formalizado al amparo procesal del artículo 88. 1.d) de la Ley de la Jurisdicción-contencioso administrativa, que la Sala rectifique su doctrina sobre la naturaleza de los plazos referentes a la facultad que el artículo 37 de la L.O. 11/91, de 17 de junio, del Régimen Disciplinario de la Guardia Civil atribuye a la Administración (el de quince dias para ejercitarla, y el de diez dias para poner en conocimiento del interesado el acuerdo correspondiente), y, en consecuencia, case la sentencia dictada por el Tribunal Militar Central.

La necesidad de restablecer inmediatamente la disciplina puede causar que unos hechos sean valorados disciplinariamente -y sancionados con arreglo a esa valoración- como de menor gravedad a la que realmente tienen. Para evitar que permanezca una decisión de esa clase, que puede lesionar el valor justicia, e incluso no tutelar debidamente la disciplina, el legislador atribuye a la autoridad disciplinaria superior a la que la adoptó (lo hace en los artículos 37 de la L.O. 11/91 y 63 de la L.O. 8/98) la facultad de ordenar, o dar cuenta a la autoridad competente para ello, la apertura de otro procedimiento, que se corresponderá con la mayor gravedad de los hechos.

La facultad de revisar la inicial apreciación de la gravedad de unos hechos, acordando consecuentemente la apertura del procedimiento adecuado, esta contemplada también en el art. 36 de la L.O.11/91. Pero la facultad del art. 37 es extraordinaria, dada la diferencia esencial existente entre las dos: mientras que la del artículo 36 actúa sobre un procedimiento en tramitación ("Cuando en el desarrollo del procedimiento se estime que los hechos enjuiciados pudieran ser constitutivos de una falta de mayor gravedad que la apreciada inicialmente [...] ", dice el artículo 36), la facultad del artículo 37 actúa sobre una situación jurídico-disciplinaria creada por una resolución sancionadora que ha puesto término al procedimiento, que en la mayoría de los casos ha sido ejecutada y que puede incluso haber adquirido firmeza administrativa ("Cuando, a juicio de la autoridad disciplinaria superior a la que impuso la sanción los hechos sancionados pudieran ser constitutivos de una falta de mayor gravedad [...]", dice el artículo 37). Además -y ello acentúa su naturaleza extraordinaria- tal facultad actúa sobre esa situación modificándola en perjuicio del sancionado, ya que su ejercicio se basa en que los hechos calificados como constitutivos de una falta leve o grave, y sancionados de acuerdo con esa calificación, son valorados después como constitutivos de una falta grave o muy grave, en el primer caso, y muy grave, en el segundo, con la inevitable consecuencia de una sanción mayor.

Por lo tanto, como ha venido entendiendo esta Sala, la facultad atribuida a la Administración por el artículo 37 de la Ley disciplinaria de la Guardia Civil afecta a la seguridad jurídica, puesto que su objeto es una resolución sancionadora que puede estar ejecutada e incluso ser administrativamente firme, y no armoniza con el derecho a no ser juzgado dos veces por los mismos hechos. (No se trata de que el autor de los hechos resulte sancionado dos veces, ya que el legislador ha dispuesto para evitarlo que se abone la sanción ya cumplida, pero sí de un doble enjuiciamiento disciplinario). Y de aquí que la Sala entendiera en su sentencia de Pleno de 25 de octubre de 2002 -y, pese a las razones aducidas por el Abogado del Estado, mantiene ahora- que el plazo de quince días otorgado por el artículo 37 a la Administración para ejercer esa facultad extraordinaria es un plazo esencial, de suerte que su transcurso sin ejercitarla la extingue. Porque roza el derecho a no ser juzgado dos veces por los mismos hechos y porque la incertidumbre que crea en el sancionado sobre las definitivas consecuencias disciplinarias de su acción u omisión ha de ser disipada cuanto antes -no más allá, pues, del tiempo establecido por la ley-, el plazo para ejercer la facultad es un plazo de caducidad.

Por esas mismas razones la Sala entendió que no se podía negar al sancionado el derecho a saber con certeza si el inicio de la posible agravación de su situación jurídico-disciplinaria se había producido dentro de dicho plazo de caducidad. Y esta certeza sólo puede tenerse si el acuerdo en que se materializa ese inicio (la orden de incoar un nuevo procedimiento) es puesto en conocimiento del sancionado de forma inmediata a su adopción. Ningún obstáculo legal encuentra la Sala para que esa puesta en conocimiento deba ser realizada en el plazo de quince dias establecido por el art. 37 para ejercitar la facultad, ya que la naturaleza y los efectos de esta conduce a entender que tal plazo también esta dispuesto para ello, en analogía con lo que lo que la Ley disciplinaria de las Fuerzas Armadas dispone para la interrupción de la prescripción de las faltas (arts. 22.2 y 25.2) y la Sala tiene declarado sobre esta (la resolución sancionadora ha de ser notificada en el tiempo de prescripción de las faltas). No obstante, la necesidad de conciliar los intereses en juego (la exigencia de que dentro del plazo de quince días la Administración adopte la decisión y la ponga en conocimiento del sancionado, con el efecto de tener por extinguida la facultad si el plazo no es respetado, podría hacer ilusoria la misma facultad) condujo a la Sala a estimar que esa puesta en conocimiento fuera realizada en el plazo de los diez días siguientes al acuerdo revisor de la gravedad de los hechos, plazo adecuado al ser el establecido por el art. 58 de la Ley 30/92 para cursar las notificaciones de las resoluciones y actos administrativos.

Recordado así lo dicho por la Sala sobre la naturaleza del plazo de quince dias y la exigencia de poner el acuerdo de incoar un nuevo procedimiento en conocimiento del interesado dentro de los diez dias siguientes a su adopción, queda por examinar la naturaleza de este plazo y los efectos en el caso de que no sea respetado. En la mencionada sentencia de 25 de octubre de 2002 fue considerado como plazo de caducidad. Discrepa con razón el Abogado del Estado y la Sala rectifica esa calificación, si bien ello no conduce a la estimación del recurso. Si la Administración no pone en conocimiento del sancionado la decisión de la autoridad disciplinaria superior en el plazo de los diez días siguientes a su adopción, no podrá afirmarse que la facultad revisora haya sido ejercitada dentro del plazo de caducidad de quince días. El incumplimiento del plazo de diez días no opera como lo haría una notificación extemporánea, sino que ha de hacerlo en consonancia con su finalidad: como responde a la necesidad de controlar si la facultad extraordinaria ha sido ejercitada dentro de su plazo, que es de caducidad, su incumplimiento impone concluir que este plazo no fue respetado, y, en consecuencia, que la facultad se ejercitó cuando ya estaba extinguida. (De esta conclusión quedan a salvo, como la Sala indicó en su mencionada sentencia de 25 de octubre de 2002, los casos "en que la notificación se haya podido retrasar por fuerza mayor o como consecuencia de la conducta del propio interesado").

Y sentado lo anterior, el recurso ha de ser desestimado, pues al haber sido puesta en conocimiento del sancionado la resolución del Director General de la Guardia Civil de 14 de marzo de 2000 una vez transcurridos los diez días siguientes a la de su fecha, ha de concluirse que la facultad fue ejercitada una vez extinguida, lo que conduce a mantener la decisión de instancia de anular la resolución sancionadora de la misma autoridad de 20 de febrero de 2001 y la del siguiente 23 de mayo del Ministro de Defensa.

Las costas deben declararse de oficio, al administrarse gratuitamente la Justicia Militar, conforme al artículo 10 de la L.O. 4/1.987 de 15 de julio.

En consecuencia,