STS, 14 de Febrero de 2012

La Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en los autos número 104/2009, dictó sentencia el día catorce de mayo de dos mil diez, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "Que DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo nº 104/2009 interpuesto por la representación procesal de Fundación Federico García Lorca , contra la resolución de 1 de diciembre de 2008 de la Consejería de Economía y Hacienda de la Comunidad de Madrid, que desestima el recurso de reposición interpuesto contra anterior resolución de 13 de agosto de 2008, por la que se acuerda inadmitir la reclamación de daños y perjuicios al no existir hecho imputable a la Administración de la Comunidad de Madrid por carecer ésta de competencia en el control de la entidad mercantil FORUM FILATÉLICO, S.A. y que se confirma por ajustarse a Derecho. Sin costas".

La representación procesal de la Fundación Federico García Lorca, por escrito de fecha diez de septiembre de dos mil diez, interpuso recurso de casación en el que interesa la anulación de la anterior sentencia y el pronunciamiento de una nueva por la que, estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto, se condene a la Comunidad Autónoma de Madrid a tramitar la reclamación de responsabilidad patrimonial en su día presentada.

El recurso de casación se funda en dos motivos: el primero, articulado al amparo del artículo 88.1 c) de la Ley de la Jurisdicción , por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, al omitir todo pronunciamiento sobre la cuestión objeto del debate, y el segundo, al amparo del apartado d) del mismo artículo, por infracción de los artículos 89 y 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , así como del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, por carecer tal resolución de inadmisión de fundamento legal.

Por auto de veinte de enero de dos mil once se declaró la inadmisión, por defectuosa preparación, del motivo segundo del recurso y su admisión respecto del motivo primero, con remisión de las actuaciones a esta Sección Cuarta, conforme a las reglas del reparto de asuntos, donde se tuvieron por recibidas y convalidadas las actuaciones, el veintiuno de marzo de dos mil once, confiriéndose traslado a la parte recurrida para formular oposición.

El Letrado de la Comunidad de Madrid presentó escrito de oposición al recurso de casación el día cuatro de mayo de dos mil once, en el que solicita su desestimación y la declaración de conformidad a Derecho de la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte recurrente.

Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso el día 7 de febrero de 2012; fecha en que tuvo lugar, habiéndose observado los trámites establecidos por la ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Marti Garcia, Magistrado de la Sala

La sentencia objeto del presente recurso de casación acordó desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución de 1 de diciembre de 2008, de la Consejería de Economía y Hacienda de la Comunidad de Madrid, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra anterior resolución de 13 de agosto de 2008, por la que se acordó inadmitir la reclamación de daños y perjuicios formulada por la recurrente, por no existir hecho imputable a la Administración de la Comunidad de Madrid al carecer ésta de competencia en el control de la entidad mercantil Forum Filatélico, S.A.

La Sala de instancia desestimó la pretensión anulatoria de la recurrente con base en los fundamentos de las sentencias de la misma Sala, dictadas en los recursos contencioso-administrativos núms. 928/2007 y 223/2008 , interpuestos contra sendas ordenes del Consejero de Economía y Consumo de la Comunidad de Madrid, por las que se inadmitieron otras tantas reclamaciones de indemnización por daños y perjuicios, pretendidamente derivados de la ausencia de control por parte de la Comunidad de Madrid sobre la actividad de la mercantil FORUM FILATÉLICO S.A.; fundamentos de derecho, que la sentencia recurrida transcribe en su Fundamento de Derecho Tercero y de los que interesa transcribir lo que sigue:

"De lo expuesto -contenido de la disposición adicional cuarta de la Ley 35/2003, de 4 de noviembre, de Instituciones de Inversión Colectiva - se deducen ya varios elementos que resultan relevantes para resolver la cuestión propuesta: en primer lugar que la actividad desarrollada al amparo de la disposición adicional cuarta, en la que se amparaba FORUM, quedaba al margen de la realizada por las instituciones que operan en el mercado de la inversión colectiva; en segundo lugar que todas estas actividades, aspecto sobre el que volveremos más adelante, están presididas por un principio de liberalización de la actividad y que el control de la actividad de las personas físicas o jurídicas que se dedican a las actividades encuadrables en esta disposición adicional cuarta se limita a los aspectos que en ella se enumeran, tales como la obligación de someter sus documentos contables a auditoría de cuentas realizada por un profesional inscrito en el Registro Oficial de Auditores de Cuentas, de donde se desprende que no es la Administración la que fiscaliza su actividad desde el punto de vista contable sino el profesional auditor que la realiza, limitándose aquélla a vigilar que se cumple la obligación de someter a dicho control, la de formalizar los contratos por escrito debiendo entregar al cliente en todo caso un ejemplar del contrato, y la de facilitar al cliente la información que se refiere. Es de esta información de la que el cliente debe extraer los elementos de juicio necesarios para adoptar la decisión que considere oportuna, si contrata o no con la entidad, pero la Administración, en este caso la Comunidad de Madrid, no garantiza en forma alguna el buen fin de la operación, sino que comprueba el cumplimiento de estas obligaciones formales sin entrar a valorar el contendido económico de las operaciones formalizadas. (...) En el supuesto de autos la demandante sostiene que la inhibición de la Administración, que era competente para la fiscalización de la actividad de la concursada, al no regular ni controlar su actividad evitando el perjuicio patrimonial por ella sufrido, ha propiciado que la situación de la sociedad deviniera en insolvencia causando la intervención judicial. Cualquier incumplimiento o inhibición de la Administración debe valorarse exclusivamente respecto de las funciones que expresamente tiene encomendadas, sin que pueda atribuírsele responsabilidad alguna respecto de los perjuicios que hubieran podido sufrir los inversores por la inadecuada gestión, sobrevaloración de activos o cualquier otra actividad irregular que hubiera podido realizar Forum Filatélico S.A., y es que no podemos olvidar que el artículo 38 de la Constitución Española reconoce la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado de donde se deriva la asunción por los operadores privados de los riesgos propios de sus inversiones. (...) 'El concepto de relación causal a los efectos de poder apreciar la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas, se resiste a ser definido apriorísticamente, con carácter general, puesto que cualquier acaecimiento lesivo se presenta normalmente no ya como el efecto de una sola causa, sino más bien como resultado de un complejo de hechos y condiciones que pueden ser autónomos entre sí o dependientes unos de otros, dotados sin duda, en su individualidad, en mayor o menor medida, de un cierto poder causal, reduciéndose el problema a fijar entonces que hecho o condición puede ser considerado como relevante por sí mismo para producir el resultado final (...) el Tribunal Supremo abandonó la doctrina referente a la exigencia de un nexo directo, inmediato y exclusivo, admitiendo la posibilidad de la concurrencia de causas; ahora bien, (...) la concepción de causalidad que interesa lo es la que explique el daño por la concurrencia objetiva de factores cuya inexistencia, en hipótesis, hubiera evitado aquél. Se admite pues la concurrencia de causas, pero se exige que la acción u omisión administrativa haya contribuido, aún en medida mínima, al resultado dañoso (...) El principio de habilitación administrativa supone que la Administración sólo tiene las potestades públicas expresamente otorgadas por el Ordenamiento Jurídico y por norma con rango suficiente en cada caso. (...) No existe actuación posible fuera de las competencias expresamente otorgadas, y por tanto no puede existir acción u omisión a la que anudar causalmente un resultado. No existe en tales casos el elemento de la acción u omisión que constituye la base de la responsabilidad patrimonial (...). La importancia de la protección de consumidores y de la regulación de la actividad empresarial en el seno de la economía de mercado ha sido puesta de manifiesto por las sentencias del Tribunal Constitucional 37/1981 , 71/1982 y 88/1986 , entre otras. Ahora bien, la protección de los consumidores no abarca a la asunción por la Administración de los riesgos inherentes a la actividad económica producto de la iniciativa privada -en este caso la Administración no actúa como operador económico al amparo del artículo 128.2 de la Constitución -, sin que la regulación del mercado que le viene encomendada alcance tan intensa consecuencia. Dicho de otro modo, admitida la iniciativa privada en la economía - artículo 38 de la Constitución -, lo es a todos los efectos, para el desarrollo de la misma y para la asunción de riesgos por esos operadores privados que actúan en el mercado...'. Si tenemos en cuenta que la Fiscalía ha interpuesto una querella contra los cargos directivos de Forum, por presuntos delitos de blanqueo de capitales, falsedad en documento privado, insolvencia punible y administración desleal, entre otros, es clara la inexistencia de relación de causalidad en el supuesto que estamos examinando por cuanto dicha actividad delictiva dolosa, que se produce al margen de la regulación, más o menos completa que rige al actividad, se constituye en nexo causal directo y exclusivo del daño patrimonial sufrido por los inversores sin que la actividad de la Administración Autonómica, mucho más limitada que la de la CNMV, con la información de que en este momento disponemos, tenga incidencia alguna, siquiera fuera indirecta en su producción. Con los datos que se contienen en el expediente administrativo, y con los que podemos manejar en este momento, no se puede identificar indicio alguno que permita pensar en que una regulación más completa de la actividad que la contenida en la disposición adicional cuarta , hoy derogada, de la Ley 35/2003, de 4 de noviembre hubiera podido evitar la situación final de insolvencia que dio lugar a los procedimientos más arriba aludidos. (...) la existencia de una actividad de control formal sobre la actividad de estas entidades no excluye la posibilidad de que se produzcan actos delictivos que la vulneren perjudicando a los consumidores ni, en el marco constitucional vigente, existe una garantía de la Administración Pública respecto del buen fin de las inversiones privadas, antes al contrario, el principio general es el de la prevalencia de la iniciativa privada frente a la intervención pública en esta materia (...). En definitiva no puede prosperar la reclamación de los actores por cuanto la Comunidad de Madrid no tiene atribuidas por la disposición adicional cuarta de la Ley 35/2003 funciones de control sobre la actividad material de FORUM, ni menos aun para controlar una posible actividad delictiva desarrollada más allá del estricto marco económico definido en ella. No adoptaba posición alguna de garante respecto del buen fin de las inversiones realizadas en dicha entidad por los particulares y no incurrió en responsabilidad patrimonial alguna si se vieron en cualquier forma defraudadas sus expectativas...".

En base a estas consideraciones la Sala "a quo" declaró ajustadas a derecho las resoluciones administrativas impugnadas de inadmisión de la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada por la recurrente y de desestimación de la reposición interpuesta, por entender que no existe hecho imputable a la Administración de la Comunidad de Madrid, al carecer ésta de competencia en el control de la entidad mercantil Forum Filatélico, S.A.

El único motivo de casación admitido se articula al amparo del artículo 88.1 c) de la Ley de la Jurisdicción , por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, por omitir la sentencia recurrida todo pronunciamiento sobre la cuestión objeto del debate.

Entiende la parte recurrente que la sentencia impugnada incurre en incongruencia, tanto omisiva como por "extra petita", por cuanto la sentencia no se pronuncia sobre lo que constituía el objeto del debate, esto es, sobre si debía la Comunidad de Madrid admitir a trámite la solicitud y si la decisión de inadmitirla fue o no correcta y, por otra parte, afirma la inexistencia de la responsabilidad patrimonial de la comunidad de Madrid; cuestión que no fue planteada en la instancia: "la sentencia de instancia -dice la parte recurrente- pese a recoger fielmente en el primero de los antecedentes de hecho el objeto del recurso y la pretensión de mi representada -que se declare no ajustada a Derecho la Orden por la que se acuerda inadmitir la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada y ordene retrotraer las actuaciones a fin de dar curso a la solicitud presentada- omite en su fundamentación jurídica y en el fallo toda referencia a la cuestión planteada y, en su defecto, reproduciendo el contenido de una sentencia de la misma Sala, se pronuncia sobre la inexistencia de responsabilidad patrimonial de la Comunidad de Madrid".

Como señala la Sentencia de esta Sala de 2 de febrero de 2010 (recurso de casación nº 5645/2008 ), para perfilar cuándo se produce incongruencia resulta oportuno recordar los pronunciamientos del Tribunal Constitucional acerca de la misma (entre otras muchas, en las Sentencias 170/2002, de 30 de septiembre , 186/2002, de 14 de octubre , 6/2003, de 20 de enero , 91/2003, de 19 de mayo , 114/2003, de 16 de junio , 8/2004, de 9 febrero , y 95/2005, de 13 de abril ), de acuerdo con los cuales el vicio de incongruencia consiste en la ausencia de respuesta a las pretensiones de las partes, es decir en un desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes formulan sus pretensiones, concediendo más o menos o cosa distinta de lo pedido ( STC 36/2006, de 13 de febrero ), o en la contradicción del fallo con los razonamientos expuestos para decidir ( SSTC 23/1996 y 208/1996 ).

Precisa la Sentencia del Tribunal Constitucional 8/2004, de 9 de febrero , que para analizar el vicio de incongruencia debe distinguirse entre lo que son meras alegaciones o argumentaciones aportadas por las partes en defensa de sus pretensiones y estas últimas en sí mismas consideradas. Respecto de las alegaciones, y salvo que se trate de la invocación de un derecho fundamental ( STC 189/2001, 24 de septiembre ) puede no ser necesaria una respuesta explícita y pormenorizada de todas ellas, pudiendo bastar, en atención a las particulares circunstancias concurrentes, con una respuesta global o genérica, aunque la omita respecto de alegaciones concretas no sustanciales. Respecto de las pretensiones, en cambio, la exigencia de respuesta congruente se muestra con todo su rigor, sin más excepción que la desestimación tácita de la pretensión, de modo que del conjunto de razonamientos de la decisión pueda deducirse, no ya que el órgano judicial ha valorado la pretensión, sino además los motivos de la respuesta tácita (por todas STC 85/2000, de 27 de marzo ). Así las cosas, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional, no toda falta de respuesta a las cuestiones planteadas por las partes produce una vulneración del derecho a la tutela efectiva y que tales supuestos no pueden resolverse de manera genérica sino que es preciso ponderar las circunstancias concurrentes en cada caso para determinar, primero, si la cuestión fue suscitada realmente en el momento oportuno ( SSTC 1/2001, de 15 de enero y 5/2001, de 15 de febrero ) y, segundo, si el silencio de la resolución judicial representa una auténtica lesión del derecho reconocido en el artículo 24.1 CE o si, por el contrario, puede interpretarse razonablemente como una desestimación tácita que satisface las exigencias de la tutela judicial efectiva.

El artículo 33 de la Ley de la Jurisdicción, como ya antes el 43 de la Ley Jurisdiccional de 1956, han venido a reforzar la exigencia de congruencia en el orden jurisdiccional Contencioso-Administrativo al exigir no sólo que los Tribunales juzguen dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes sino de las alegaciones o motivos que fundamentan el recurso y la oposición, conformando así la necesidad de que la sentencia, en su ratio decidendi , se mantenga dentro de los términos en que el debate se ha planteado por las partes, sin que en su fundamentación se puedan introducir motivos que, no habiendo sido alegados por las partes, resulten determinantes del pronunciamiento de la sentencia; de ahí que los preceptos citados establezcan seguidamente que, ante la apreciación por el Juez o Tribunal, al dictar sentencia, de la existencia de posibles motivos susceptibles de fundar el recurso o la oposición, debe someterlos a la consideración de las partes a fin de que puedan formular las alegaciones que estimen convenientes, preservando así el principio de contradicción como eje esencial del proceso.

Cabe resumir la doctrina de esta Sala en la materia en los siguientes términos:

1. Se incurre en el vicio de incongruencia tanto cuando la sentencia omite resolver sobre alguna de las pretensiones y cuestiones planteadas en la demanda ( Sentencias de este Tribunal de 8 de julio de 2008 y 25 de febrero de 2008, recurso 6217/2005 y 3541/2004 respectivamente), es decir la incongruencia omisiva o por defecto; como cuando resuelve sobre pretensiones no formuladas, o sea incongruencia positiva o por exceso ( Sentencias de 20 de septiembre 2005 , de 5 de diciembre de 2006 y 20 de junio de 2007, recurso 3677/2001 , 10233/2003 y 11266/2004 , respectivamente).

2. El principio de congruencia no se vulnera por el hecho de que los Tribunales basen sus fallos en fundamentos jurídicos distintos de los aducidos por las partes ( Sentencia de este Tribunal Supremo de 17 de julio de 2003, recurso 7943/2000 ). En consecuencia el principio " iuris novit curia " faculta al órgano jurisdiccional a eludir los razonamientos jurídicos de las partes siempre que no altere la pretensión ni el objeto de discusión.

3. Es suficiente con que la sentencia se pronuncie categóricamente sobre las pretensiones formuladas ( Sentencia de 3 de noviembre de 2003, recurso 5581/2000 ). Cabe, por ello, una respuesta global o genérica, en atención al supuesto preciso, sin atender a las alegaciones concretas no sustanciales.

4. No incurre en incongruencia la sentencia que otorga menos de lo pedido, razonando porqué no se concede el exceso ( Sentencia de este Tribunal de 3 de julio de 2007, recurso 3865/2003 ).

5. No cabe acoger un fundamento que no se refleje en la decisión ya que la conclusión debe ser el resultado de las premisas establecidas ( Sentencia de 27 de enero de 1996, recurso 1311/1993 ).

6. Es necesario que los argumentos empleados guarden coherencia lógica y razonable con la parte dispositiva o fallo, sin que se produzca incoherencia interna, pues, de no ser así, se genera confusión, incompatible con el rigor discursivo requerido por las imprescindibles cualidades legales de precisión y claridad de las sentencias ( Sentencia de 23 de abril de 2003, recurso 3505/1997 ).

Resulta, por lo tanto, patente que el requisito de congruencia de la sentencia no exige una estricta correlación literal entre el desarrollo argumentativo de los escritos de demanda y de contestación y el de los fundamentos jurídicos de la sentencia.

La aplicación de la anterior doctrina al caso que nos ocupa exige atender, en primer lugar, a la pretensión de la parte recurrente que se contiene en el Suplico de su demanda: que "se declare no ajustada a Derecho la Orden de 13 de agosto de 2008, del Consejero de Economía y Hacienda, por la que se acuerda inadmitir la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada, y ordene retrotraer las actuaciones a fin de dar curso a la solicitud presentada", así como a los motivos y alegaciones que la fundamentan: la inexistencia de razón legal para la inadmisión a trámite de la misma y el carácter excepcional de la resolución de inadmisión; la falta de conformidad a Derecho de las razones aducidas en vía administrativa para tal resolución -la realidad financiera de la actividad de Forum Filatélico frente a la formal mercantil, la inanidad del ejercicio de las competencias legalmente atribuidas a la Comunidad Autónoma para conocer la verdadera situación de la entidad y la imposibilidad de actuación en el ámbito territorial de otras Comunidades Autónomas-; la naturaleza controvertida de la actividad de Forum Filatélico y la competencia formal de control de la Comunidad Autónoma sobre esta entidad que dota a la reclamación de responsabilidad patrimonial de un fundamento evidente y obliga a instruir el oportuno expediente para su resolución y, en fin, la anticipación del sentido de la resolución de fondo que supone la inadmisión, al condicionar la admisión de la reclamación a su resultado, fundamentando la inadmisión en argumentos que corresponden al fondo de la cuestión.

En segundo término, hemos de atender a los motivos de oposición formulados por la Administración demandada en su escrito de contestación: fundamentalmente, la falta de competencia de la Comunidad de Madrid para el control de Forum Filatélico, la necesidad del examen de la misma con carácter previo a la iniciación del expediente y la actuación, supuestamente delictiva, de terceros determinante de los daños y perjuicios reclamados.

Pues bien, a la pretensión de la parte recurrente da clara respuesta en su fallo la sentencia impugnada al declarar, por una parte, la desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto "contra la resolución de 1 de diciembre de 2008 de la Consejería de Economía y Hacienda de la Comunidad de Madrid, que desestima el recurso de reposición interpuesto contra anterior resolución de 13 de agosto de 2008, por la que se acuerda inadmitir la reclamación de daños y perjuicios", "que se confirma por ajustarse a Derecho", y al especificar, por otra, que la causa de tal desestimación y conformidad a derecho es la de "no existir hecho imputable a la Administración de la Comunidad de Madrid por carecer ésta de competencia en el control de la entidad mercantil FORUM FILATÉLICO, S.A.".

La sentencia recurrida argumenta amplia y detalladamente sobre el carácter mercantil de la actividad de Forum Filatélico; sobre la falta de competencia de la Comunidad de Madrid para el control de esta mercantil; la necesidad de valorar cualquier inhibición de la Administración exclusivamente respecto de las funciones que legalmente tiene encomendadas; la imposibilidad de actuación fuera de las competencias expresamente otorgadas, con la consiguiente falta, en tales casos, de acción u omisión a la que anudar causalmente un resultado y, en fin, la inexistencia clara en el caso enjuiciado de relación de causalidad pretendida, al derivarse los daños cuya indemnización se reclama de la actividad presuntamente delictiva de los cargos directivos de Forum Filatélico; actividad que se constituye en nexo causal directo y exclusivo del daño patrimonial sufrido por los inversores, sin que la actividad de la Administración Autonómica, con la información de que en este momento se dispone, tenga incidencia alguna, siquiera fuera indirecta en su producción.

De todos estos razonamientos concluye la Sentencia la falta de competencia de la Comunidad de Madrid para el control de Forum Filatélico y la inexistencia de hecho imputable a ésta y con ellos da, también, respuesta la Sala "a quo" a los motivos vistos que fundamentan el recurso y la oposición al mismo, aun cuando no ofrezca la Sentencia en su respuesta un discurso argumentativo correlativo al de la demanda, que, como hemos dicho, no es exigencia del requisito de congruencia de las sentencias, o, incluso, omita esa respuesta respecto de la alegación de la recurrente relativa a la inconsistencia del argumento de la resolución administrativa impugnada sobre la imposibilidad de actuación en el ámbito territorial de otras Comunidades Autónomas, en cuanto que tal cuestión, secundaria y no sustancial, es irrelevante para la conclusión alcanzada por la sentencia combatida.

La consideración por la Sala "a quo" de la inexistencia de hecho imputable a la Comunidad de Madrid por falta de competencia de ésta para el control de Forum Filatélico, lleva a aquélla a apreciar la existencia de impedimento legal para la tramitación de la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada y, por tanto, a la desestimación del recurso contencioso-administrativo, declarando la conformidad a Derecho de la resolución de inadmisión impugnada.

La Sentencia, en base a las consideraciones de hecho y de derecho que en la misma se contienen, declara no ya la inexistencia de responsabilidad patrimonial de la Comunidad de Madrid, sino, todavía más, que la inexistencia de la pretendida responsabilidad patrimonial se manifiesta en términos tales que resulta plenamente justificada la misma inadmisión a trámite de la reclamación. No cabe apreciar, pues, en este punto, incongruencia por exceso.

La sentencia que nos ocupa es, por tanto, una sentencia plenamente congruente con lo contradictoriamente pretendido y alegado por las partes en la instancia, sin que quepa, con ocasión del examen del vicio de incongruencia, enjuiciar la corrección jurídica de los argumentos empleados por la Sala de instancia para fundamentar su fallo; enjuiciamiento que encuentra su amparo en el motivo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional .

Procede, en consecuencia, la desestimación del recurso.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la LJCA , procede la imposición de las costas a la recurrente, declarándose como cantidad máxima a reclamar en concepto de honorarios de letrado por la parte recurrida la de 2.000 euros, atendida la entidad y dificultad del asunto, y al hecho de que la actividad de las partes se ha referido a un solo motivo de casación.